規(guī)劃行政訴訟案件是隨著城市建設(shè)的加快而出現(xiàn)的一種新類型的行政案件，與其他案件相比,其具有一定的特殊性，如涉及的主體多、共同訴訟或集團訴訟占一定的比例，訴爭的建設(shè)項目投資大，與老百姓的健康、居住等權(quán)益密切相關(guān)，處理稍有不慎極易造成社會的不穩(wěn)定，且近年來呈上升趨勢。但是，目前學(xué)理上尚缺乏對此類案件的理論闡述，實踐中又沒有統(tǒng)一的審判指導(dǎo)與裁判標準，審理難度較大。為理性的審理此類案件，筆者擬就城市規(guī)劃行政訴訟案件的受案范圍、訴訟主體資格、證據(jù)問題作一粗淺探討，以拋磚引玉。
一、規(guī)劃行政訴訟案件的受案范圍問題
規(guī)劃行政訴訟案件的受案范圍問題，即是指與規(guī)劃有關(guān)的哪些行政行為具有可訴性，可以成為法院司法審查的對象。以某一建設(shè)工程項目的規(guī)劃審批為例，其通常包括以下多個環(huán)節(jié)、行為：發(fā)改委或建委的立項；消防、公安、交通、園林、人防、環(huán)保等部門的審核意見與批準；規(guī)劃委員會的規(guī)劃意見、審定設(shè)計方案、建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可等等，這些幾乎都具有較強的技術(shù)性。那么，這些環(huán)節(jié)的每一行為，是否都可以納入行政訴訟的受案范圍？
筆者認為，應(yīng)從我國現(xiàn)有的訴訟承受能力與司法制度現(xiàn)狀考慮，確定規(guī)劃行政案件的受案范圍。
首先，必須在明確審判權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，考究受案范圍。審判權(quán)與行政權(quán)是兩種不同的國家權(quán)力。法院司法審查制度的建立，其目的之一在于完善對行政權(quán)的監(jiān)督，是一種權(quán)利對另一種權(quán)利的制約，而不是對行政權(quán)的削弱和代替，審判權(quán)在對行政權(quán)進行監(jiān)督時，應(yīng)尊重行政權(quán)的行使，因此法院作為審判機關(guān)不能代替行政機關(guān)行使行政權(quán)，更不能干涉行政機關(guān)行政權(quán)的行使。一般地，除例外情況，法院是解決行政爭議的最后途徑，但這并不意味著法院可以隨時介入任何行政爭議，那些屬于行政機關(guān)自行決定的事項或者尚不構(gòu)成法律爭議的事項，都不宜成為法院的司法審查對象。正是由于行政審判權(quán)與行政權(quán)的不同，一些行政機關(guān)行使行政職權(quán)的行為被排除在法院的司法監(jiān)督范圍之外，例如行政機關(guān)實施的政策性行為、純技術(shù)性的行為、高度人性化的判斷等均不適宜由法院審查。行政規(guī)劃行為是涉及多個行政機關(guān)的復(fù)雜的系統(tǒng)行為，環(huán)節(jié)多，技術(shù)性強，如建設(shè)工程規(guī)劃許可證在頒發(fā)前，必須經(jīng)由多個法律環(huán)節(jié)，經(jīng)歷一定的行政程序，在每一個環(huán)節(jié)中都有相關(guān)的行為發(fā)生，在每一個環(huán)節(jié)都有可能發(fā)生爭議。因此，法院在確定這類案件的受案范圍時，必須把握好行政審判權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，不能越俎代庖。
其次，一般而言，法院對規(guī)劃行政行為進行審查也應(yīng)遵循成熟原則。所謂成熟原則，是指行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即已經(jīng)達到成熟階段，才能允許進行司法審查，通常假定行政程序達到最后決定階段才算成熟。一個復(fù)雜的行政行為在做出最后決定之前，先有一些預(yù)備性的和中間性的決定，對此，法院不應(yīng)進行審查，如果在這個階段進行審查，將可能妨礙行政程序的正常發(fā)展，不符合成熟原則的標準。如果當(dāng)事人認為預(yù)備性的、中間性的和程序性的決定違法，應(yīng)在最后決定作出以后，和最后決定一起提請法院審查。據(jù)此對規(guī)劃行政行為不服的，一般僅能對最后決定性的規(guī)劃行政行為提起行政訴訟。如規(guī)劃許可審批程序中的下列預(yù)備性或階段性行為，不應(yīng)成為司法審查的對象：
?。?）受理行為，這是指行政機關(guān)接受相對人的申請并啟動行政程序的行為。如規(guī)劃行政主管機關(guān)依建設(shè)單位的申請，從而啟動規(guī)劃許可審批程序的行為。這種受理行為一般可以視為預(yù)備性行為，不包含確定的效果意思，因而不構(gòu)成完整的行政法律關(guān)系，是“未完成的行為”，一般不可訴。但是不受理行為或者逾期不予答復(fù)則屬于拒絕行為或不作為行為，具有可訴性。
?。?）咨詢行為，咨詢指行政機關(guān)為準備做出行政行為而向有關(guān)行政機關(guān)、專家學(xué)者或上級部門征求可供選擇的方案或意見的行為。通常這類行為屬于行政主體做出行政行為的一個步驟，有關(guān)咨詢意見尚停留在行政機關(guān)工作人員的觀念中，并未付諸實施，在行政行為未最終完成前并不構(gòu)成對相對人的直接影響，因而屬于不成熟的行政行為，不具有可訴性。
最后，在當(dāng)前，法院對規(guī)劃類行政訴訟案件受案范圍的確定，必須遵循我國現(xiàn)有的法律制度框架，在總體上應(yīng)符合行政訴訟法律及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，如遵循具體行政行為標準、法律上的權(quán)益標準等。以城市規(guī)劃為例，城市建設(shè)規(guī)劃本身（城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、區(qū)(縣)域規(guī)劃）因具有較多的政策性成分或自由裁量因素，往往被認為是抽象行政行為而被排除在行政訴訟受案范圍之外。總結(jié)我院近年來的規(guī)劃行政訴訟案件，絕大多數(shù)是針對規(guī)劃行政主管機關(guān)的規(guī)劃許可行為如建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可而提起的行政訴訟，城市規(guī)劃本身直接作為被訴對象的案件，尚未發(fā)生過。實踐中之所以產(chǎn)生如此特點，是受我國行政訴訟范圍的法律規(guī)定與原告資格制度的限制，而城市規(guī)劃本身一般也沒有典型意義上的直接的特定的行政相對人。但也有人認為，這種司法現(xiàn)狀使得權(quán)益受到影響的公民不能對城市規(guī)劃本身提出行政訴訟，而只能針對城市規(guī)劃行政主管機關(guān)的規(guī)劃許可行為即建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可行為提起行政訴訟，這樣的訴訟只可能推翻有關(guān)的規(guī)劃許可行為，而不能推翻規(guī)劃許可行為所依據(jù)的城市規(guī)劃行為本身；同時，由于某一設(shè)施的建設(shè)往往會涉及到許多相關(guān)部門的許可審核，僅僅就規(guī)劃許可行為提起訴訟，并不能解決所有許可行為的合法性問題，容易使公民陷入連環(huán)式行政訴訟的怪圈。這一問題的解決，有待于我國法治建設(shè)進程的發(fā)展，有待于我國行政訴訟法律制度乃至司法體制的改革與完善。在當(dāng)前的體制下，作為審判機關(guān)的法院，必須而且也只能遵循現(xiàn)有的法律制度從而確定規(guī)劃類行政訴訟案件的受案范圍，這也是與我國現(xiàn)有的訴訟承受能力與司法人員素質(zhì)狀況相適應(yīng)的。
二、規(guī)劃行政訴訟案件中的訴訟主體資格問題
?。ㄒ唬┰嬷黧w資格問題
最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第12條規(guī)定，“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！边@一規(guī)定使得行政訴訟中的原告不僅僅限于行政行為的直接相對人，而且也包括與行政行為相關(guān)的人即利害關(guān)系人。
從理論上講，規(guī)劃行政訴訟案件中的原告可分為以下兩類：一是行政相對人如規(guī)劃許可行為直接針對的公民、法人或者其他組織。包括規(guī)劃許可申請人、被許可人、被處罰人等；二是行政行為相關(guān)人如與規(guī)劃許可行政行為具有法律上利害關(guān)系的人，包括相鄰權(quán)人、環(huán)境權(quán)人、公平競爭權(quán)人等。而審判實踐中，對規(guī)劃行政許可行為不服的絕大多數(shù)為后者。但對后者的范圍如何確定也是審判實務(wù)中的一個難點問題。實踐中曾出現(xiàn)過這樣一個案例：建設(shè)單位經(jīng)行政機關(guān)批準，在某住宅小區(qū)內(nèi)建設(shè)一公園，該公園的建成，使小區(qū)的部分業(yè)主進出小區(qū)需繞行，無形中增加了業(yè)主的時間成本。后某業(yè)主以該公園的建立影響其通行權(quán)為由提起行政訴訟，要求撤銷批準建設(shè)公園的行政行為。對該業(yè)主是否具有原告的主體資格，出現(xiàn)了不同的意見。一種意見認為，公園的建設(shè)改善了小區(qū)的居住環(huán)境，凈化了小區(qū)的空氣，而且該業(yè)主也可以享受到這種利益，其并沒有受到實際的不利影響，因而該業(yè)主不具有原告的主體資格；另一種意見認為，公園的建設(shè)在實際上不利于部分業(yè)主的通行，影響了其通行的權(quán)益，因而應(yīng)賦予業(yè)主的原告資格。這里實際上涉及何為“法律上的利害關(guān)系”的問題。結(jié)合最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第1條第2款“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為”法院不予受理的規(guī)定，從法律規(guī)定的整體性考慮，這里的“法律上的利害關(guān)系”應(yīng)理解為“權(quán)利義務(wù)受到實際的影響”。而何為“權(quán)利義務(wù)受到實際的影響”，筆者認為，考慮到我國目前的行政訴訟承受能力、法制建設(shè)的進程以及司法現(xiàn)狀，“權(quán)利義務(wù)受到實際的影響”應(yīng)包括兩個要素，即法律權(quán)益要素與因果關(guān)系要素。判斷起訴人是否具有原告的主體資格首先要從法律規(guī)定本身或者在法律無明文規(guī)定的情況下，探究法律規(guī)定的目的，以法律精神判斷起訴人是否具有相關(guān)的權(quán)益；其次在存在權(quán)益的情況下，判斷權(quán)益是否受到損害及以這種損害與被訴具體行政行為是否具有因果關(guān)系。當(dāng)然，由于我國尚未確立公益訴訟制度，因此對原告主體資格的確定上要避免陷入公益訴訟中。
原告主體資格問題在實踐中還存在另一難點即集團訴訟中原告資格的確定。近幾年隨著城市建設(shè)步伐的加快、城市建設(shè)規(guī)模的擴大，城市規(guī)劃類行政訴訟案件呈上升趨勢，而且極易形成群體性糾紛，集團訴訟不斷增多，少則幾十人多則近千人，給行政審判工作的順利進行增加了難度。集團訴訟中突出的問題是具有主體資格的原告范圍如何確定。筆者認為對此要針對具體的案情而定。如起訴人認為建設(shè)工程的規(guī)劃許可行為侵犯了其采光、通風(fēng)等相鄰權(quán)而提起行政訴訟的，法院應(yīng)審查是否所有起訴人的采光、通風(fēng)權(quán)都因該具體行政行為的作出而受到損害，對沒有受到損害的，應(yīng)從起訴人中剔除，不應(yīng)賦予其原告主體資格（當(dāng)然，此種情形在立案審查階段，一般很難確定。為充分保障當(dāng)事人的訴權(quán)，可在受理后，通過開庭審理以查明起訴人是否具有原告的主體資格。經(jīng)審理，發(fā)現(xiàn)起訴人不具有原告主體資格的，裁定駁回其起訴。）；如起訴人認為某項工程的建設(shè)增加了小區(qū)的容積率、使小區(qū)的建筑密度變小，或者使小區(qū)的周圍環(huán)境受到了污染，惡化了居住環(huán)境等等而提起行政訴訟的，但起訴人只是某幢住宅樓的部分業(yè)主或者某小區(qū)的部分業(yè)主，而該案可能涉及全體或大部分業(yè)主的利益，法院可依據(jù)民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定采取公告的形式，通知未提起訴訟的其他業(yè)主到法院進行權(quán)利登記。向法院登記的權(quán)利人可以推選代表人進行訴訟；推選不出代表人的，法院可以與參加登記的權(quán)利人商定代表人。法院作出的判決、裁定，對參加登記的全體權(quán)利人發(fā)生效力；未參加登記的權(quán)利人在起訴期限內(nèi)提起訴訟的，適用該判決、裁定。當(dāng)然上述意見只是筆者從理論上的一種推斷，是否具有可操作性，有待于實踐的檢驗。
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我國《行政訴訟法》第二十七條規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”規(guī)劃行政許可行為直接針對的是規(guī)劃許可申請人如工程建設(shè)單位或者是用地單位，但是一項工程的建設(shè)往往涉及土地的征用、房屋的拆遷、工程建設(shè)的正式啟動、甚至有時還會發(fā)生土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓等等環(huán)節(jié)，因而工程的建設(shè)從立項啟動到完成，可能要涉及多個利益主體，如建設(shè)單位將工程發(fā)包，而使承包單位介入；因建設(shè)單位委托他人進行房屋拆遷而使拆遷公司介入；因土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而使土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓單位、受讓單位介入，等等。因此一旦該項建設(shè)工程成為爭議的對象而產(chǎn)生行政訴訟時，就涉及第三人的追加問題。在行政行為相關(guān)人因不服行政機關(guān)頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證而提起的行政訴訟中，建設(shè)單位因是規(guī)劃許可行為的被許可人，其與被訴的行政行為有法律上的直接利害關(guān)系，無疑應(yīng)作為第三人參加訴訟，那么是否與該建設(shè)工程有關(guān)的所有單位包括承包單位、拆遷公司、土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓單位等等，都應(yīng)作為第三人參加訴訟呢？這里同樣涉及到對“利害關(guān)系”的理解問題。
目前，學(xué)者們比較一致的觀點是，行政訴訟法第二十七條中的“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系”，是指與被訴具體行政行為有法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但對“利害關(guān)系”的范圍有不同的理解。有的學(xué)者傾向認為僅指直接利害關(guān)系，即第三人的權(quán)利義務(wù)與被訴具體行政行為之間存在直接聯(lián)系，所謂直接聯(lián)系就是指該具體行政行為直接調(diào)整或涉及第三人的權(quán)利義務(wù)，而不是通過其他法律關(guān)系作為中介予以調(diào)整。且這里的法律關(guān)系只能是行政法律關(guān)系，而不是其他法律關(guān)系如民事法律關(guān)系。有的學(xué)者則認為，上述對“利害關(guān)系”的理解，實質(zhì)上縮小了行政訴訟中第三人的范圍，對于保護非直接受到被訴具體行政行為不利影響的個人、組織的合法權(quán)益，是十分不利的，認為與被訴具體行政行為有間接利害關(guān)系的個人、組織也應(yīng)被納入第三人的范疇。這種間接利害關(guān)系包括與具體行政行為所認定的事實有利害關(guān)系和與判決結(jié)果有利害關(guān)系以及與被訴行政主體的相對方有其他法律關(guān)系如民事法律關(guān)系的個人、組織等。
結(jié)合審判實踐，上述兩種觀點都有值得探討的余地。將“利害關(guān)系”限定為直接利害關(guān)系，不利于全面地保護受具體行政行為影響但并非具體行政行為直接調(diào)整或涉及的第三人的利益；將“利害關(guān)系”理解為包括直接和間接利害關(guān)系，雖從理論上說得通，而且從我國現(xiàn)行的法律規(guī)定上看，我國行政訴訟法及其司法解釋也均未將“利害關(guān)系”局限在直接利害關(guān)系的范圍內(nèi)，但是，是否間接利害關(guān)系中的所有個人、組織都應(yīng)被追加為第三人呢？上面我們提到一項建設(shè)工程涉及多個利益主體，其中與建設(shè)單位有民事法律關(guān)系的個人、組織的權(quán)益，可能因為民事法律關(guān)系的確立而間接地受到被訴具體行政行為的影響。以承包單位與建設(shè)單位之間的建設(shè)工程合同法律關(guān)系為例。承包單位在施工過程中，因針對該項工程的規(guī)劃許可行為被訴，造成工程中途的停建、緩建，耽誤了工程的進度，承包單位或建設(shè)單位也因此受有經(jīng)濟損失，這種損失雖與具體行政行為的被訴有一定的聯(lián)系，但可以通過其他的民事訴訟或其他的途徑予以救濟。同時這種情況下，如果將承包單位追加為行政訴訟中的第三人，對被訴具體行政行為的司法審查并無任何實際意義，也即不追加其為第三人，并不會影響法院對被訴具體行政行為認定事實、執(zhí)法程序、適用法律法規(guī)等方面的司法審查，否則只能是司法資源的無謂浪費。因此，筆者認為判斷間接利害關(guān)系中的個人、組織是否需要被追加為第三人，應(yīng)著重考慮兩個因素：首先是該第三人的權(quán)利義務(wù)是否因具體行政行為的被訴已經(jīng)或?qū)a(chǎn)生實際影響，且這種影響無其他途徑可予以彌補；其次，行政訴訟以對具體行政行為的合法性進行司法審查為原則，法院在確定第三人的范圍時，不應(yīng)偏離這一原則，應(yīng)考慮追加某個人、組織為第三人對具體性行政行為的合法性審查有無實際意義。
綜上，在確定規(guī)劃行政訴訟案件如何追加第三人的問題上，應(yīng)以被訴具體行政行為對個人、組織的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或?qū)a(chǎn)生實際影響為標準，無需區(qū)分利害關(guān)系是直接還是間接；但在確定具有間接利害關(guān)系的個人、組織是否需要被追加為第三人時，應(yīng)在堅持上述標準的基礎(chǔ)上，同時從有利于對具體行政行為進行合法性審查的原則出發(fā)，具體案情具體分析，不能不加限制的盲目追加第三人，否則將會有礙于行政訴訟司法審查功能的發(fā)揮，與訴訟經(jīng)濟原則也是相背離的。
三、規(guī)劃行政訴訟案件中的證據(jù)問題
規(guī)劃行政訴訟案件中的證據(jù)問題主要包括證據(jù)不充分問題與證據(jù)審查問題。
?。ㄒ唬┳C據(jù)不充分問題
這是指在規(guī)劃許可行政案件中，作為被告的規(guī)劃行政主管機關(guān)向法院出示的證據(jù)大多是其他相關(guān)部門的審核意見如消防部門的消防設(shè)施設(shè)計防火審核意見、園林局的審核意見等，而其作為頒發(fā)許可證的審批機關(guān)，其在審批程序中為履行自身的職責(zé)所進行的工作如是否履行了審查職責(zé)、對涉及公眾利益的重大建設(shè)項目的專家討論意見卻未能以證據(jù)的形式固定下來提交給法院。
我國《城市規(guī)劃法》第31條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)需要申請用地的，必須持有國家批準建設(shè)項目的有關(guān)文件，向城市規(guī)劃行政主管部門申請定點，由城市規(guī)劃行政主管部門核定其用地位置和界限，提供規(guī)劃設(shè)計條件，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。該法第32條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施，必須提有關(guān)批準文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證件。建設(shè)單位或個人在取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件和其他有關(guān)批準文件后，方可申請辦理開工手續(xù)。由此可知，規(guī)劃許可申請人在向規(guī)劃行政主管機關(guān)提出許可申請之前，往往還要取得其他相關(guān)部門的審核意見與批準文件。包括發(fā)改委或其與建委的立項批復(fù)以及消防、公安、交通、園林、人防、環(huán)保等部門的審核意見與批準文件，這些審核意見與批準文件是規(guī)劃行政主管機關(guān)頒發(fā)規(guī)劃許可證的前置條件。因此法院在審查規(guī)劃行政主管機關(guān)核發(fā)許可證的行為是否合法時，必須要審查訴爭建設(shè)項目是否已經(jīng)取得了上述相關(guān)部門的審核意見與批準文件。
而根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，法院對被訴具體行政行為進行合法性審查，這種審查包括具體行政行為認定事實的審查、適用法律法規(guī)的審查、執(zhí)法程序的審查。因被訴的行為是規(guī)劃行政主管機關(guān)做出的行為，所以法院應(yīng)審查規(guī)劃行政主管機關(guān)的頒發(fā)許可證行為的合法性，而不是其他相關(guān)部門的行為的合法性，法院在審查了訴爭建設(shè)項目是否已經(jīng)取得了其他相關(guān)部門的審核意見與批準文件后，主要是審查規(guī)劃行政主管機關(guān)自身的審批程序、適用法律法規(guī)，審查規(guī)劃行政主管機關(guān)是否對其他有關(guān)部門的審核意見與批準文件是否齊全、手續(xù)是否完備履行了審查職責(zé)。但是在實際的案件中，規(guī)劃行政主管機關(guān)提供的證據(jù)恰恰不能反映或者不能充分地反映其自身的審批工作是如何進行的、是否合法，是否履行了審查職責(zé)等。實際上，規(guī)劃許可申請人在向規(guī)劃行政主管機關(guān)申請頒發(fā)許可證時即使具備了相關(guān)的其他部門的審核意見與批準文件，規(guī)劃行政主管機關(guān)也不可能草率的核發(fā)許可證，其亦有自身的審批程序，要進行一系列的工作步驟包括對其他有關(guān)部門的審核意見與批準文件是否齊全、手續(xù)是否完備履行審查職責(zé)的工作步驟。從理論上講，每一個工作步驟都應(yīng)有相應(yīng)的記載，從而形成相應(yīng)的證據(jù)，如記載履行審查職責(zé)的相應(yīng)文字材料；如請有關(guān)專家對某項涉及公共利益的建設(shè)項目進行可行性的討論，形成專家意見。但在規(guī)劃行政訴訟案件中，規(guī)劃行政主管機關(guān)卻不能提供這方面的證據(jù)。從這個角度講，法院很難判斷規(guī)劃行政主管部門是否履行了審查職責(zé)，審批程序是否合法。
?。ǘ┳C據(jù)審查問題
前面我們提到，一個建設(shè)項目送到規(guī)劃行政主管機關(guān)審批前一般需要有發(fā)改委或建委的立項以及消防、公安、交通、園林、人防、環(huán)保等部門的審核意見與批準文件，其中包括技術(shù)規(guī)范和標準的技術(shù)性審核，如消防部門對建設(shè)項目消防設(shè)施設(shè)備防火審核意見；園林部門對建設(shè)項目綠化率的審核意見；環(huán)保部門對建設(shè)項目的環(huán)境影響評估的審核意見，等等。這些審核意見與批準文件在規(guī)劃行政訴訟案件中被作為證據(jù)予以出示，法院如何審查？發(fā)改委、建委、消防、公安、交通、園林、人防、環(huán)保等部門作出的審核意見與批準文件是基于自己相應(yīng)的職權(quán)而做出的行政行為，這些行政行為一經(jīng)作出即具有相應(yīng)的確定力，對他人包括法院產(chǎn)生拘束的效果。因此，法院對這些具有公權(quán)力性質(zhì)的證據(jù)的效力應(yīng)予以承認，在審查這些證據(jù)時，應(yīng)以形式審查為主。這也是正確處理行政審判權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的表現(xiàn)。同時，法官不是“通才”，對屬于技術(shù)性的證據(jù)，法院應(yīng)尊重相關(guān)行政部門的判斷，對這方面的證據(jù)材料進行形式審查而非實質(zhì)審查。但是技術(shù)性證據(jù)中的技術(shù)指標應(yīng)符合國家相關(guān)法律規(guī)定，明顯違背法律規(guī)定且造成損害或有造成損害的危險的，而規(guī)劃行政主管機關(guān)卻頒發(fā)許可證的，在一定意義上說明規(guī)劃行政主管機關(guān)未履行審查職責(zé)，因此對這種明顯違背法律規(guī)定的證據(jù)，法院可以不予采納。
（作者單位：北京市西城區(qū)人民法院）
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