摘 要 涉城鄉(xiāng)規(guī)劃行政案件中的疑難問題較多，理論界對(duì)此問題探討較少，實(shí)務(wù)中裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一現(xiàn)象亦較為普遍，亟待加強(qiáng)研究。本文以控制性詳細(xì)規(guī)劃行政案件為切入點(diǎn)，從其性質(zhì)及其可訴性問題著手，結(jié)合分析人民法院就相關(guān)案件作出的具體裁判要旨，嘗試探討構(gòu)建涉規(guī)劃行政案件的裁判規(guī)則體系。
關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)規(guī)劃 控制性詳細(xì)規(guī)劃 司法審查 裁判規(guī)則
城鄉(xiāng)規(guī)劃是各級(jí)人民政府為合理配置以土地為核心的各種自然資源，協(xié)調(diào)融合城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)的空間布局，保護(hù)并改善自然環(huán)境和人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展而制定的，面向未來的、長期的、全面的符合公共利益的計(jì)劃和方案。2019年修正的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第2條規(guī)定，“本法所稱城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃”。其中，控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡稱控規(guī)）是指以城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強(qiáng)度的控制指標(biāo)、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃，其成果表現(xiàn)為規(guī)劃文本、附件和圖件等。控規(guī)是城鄉(xiāng)規(guī)劃政策的載體，其作用就在于為規(guī)劃的管理提供依據(jù)，并引導(dǎo)城鄉(xiāng)開發(fā)的順利進(jìn)行。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)劃、特別是控規(guī)在城市建設(shè)發(fā)展中的作用愈加突出，其編制、修改和實(shí)施直接影響城市資源分配，影響利害關(guān)系人合法權(quán)益，影響政府公信力，由此引發(fā)的糾紛和矛盾也大量進(jìn)入行政審判領(lǐng)域。因?yàn)榇祟惏讣儆谛骂愋桶讣瑹o論是理論界還是實(shí)務(wù)界，對(duì)其中有關(guān)問題的認(rèn)識(shí)并不一致，司法實(shí)踐中同案不同判的問題亦較為突出，亟待研究確立此類案件的統(tǒng)一裁判規(guī)則。
一、控規(guī)的法律性質(zhì)及其可訴性問題
《城市規(guī)劃編制辦法》第24條第1款規(guī)定，編制城市控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃，考慮相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的要求，對(duì)具體地塊的土地利用和建設(shè)提出控制指標(biāo)，作為建設(shè)主管部門（城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門）作出建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的依據(jù)?？匾?guī)是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門實(shí)施規(guī)劃管理的依據(jù)，是國有土地使用權(quán)劃撥、出讓應(yīng)當(dāng)符合的條件之一，也是城市修建性詳細(xì)規(guī)劃編制的依據(jù)之一。從《城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則》第29條規(guī)定的“控制性詳細(xì)規(guī)劃文本的內(nèi)容要求”來看，有關(guān)地塊的控制性指標(biāo)分為規(guī)定性和指導(dǎo)性兩類。規(guī)定性控制指標(biāo)是必須遵照?qǐng)?zhí)行的，一般包括：用地性質(zhì)、建筑密度、建筑控制高度、容積率、綠地率、交通出入口方位、停車泊位及其他需要配置的公用設(shè)施。該部分內(nèi)容具有強(qiáng)制性，會(huì)對(duì)土地權(quán)利人或相鄰人的權(quán)益產(chǎn)生限制或者影響。指導(dǎo)性指標(biāo)一般包括人口容量、建筑形式、體量、風(fēng)格要求、建筑色彩要求、其他環(huán)境要求，該部分內(nèi)容參照?qǐng)?zhí)行即可。
與控規(guī)有關(guān)的行政行為包括控規(guī)的編制、審批、修改，也包括后續(xù)的實(shí)施行為，比如規(guī)劃許可、對(duì)違法建設(shè)活動(dòng)的處罰甚至可以延伸到征收征用土地等。理論上，與控規(guī)實(shí)施有關(guān)行政行為的可訴性并不存在分歧，長期的司法實(shí)踐也已經(jīng)形成了一套較為成熟的具體司法審查標(biāo)準(zhǔn)，故本部分對(duì)控規(guī)實(shí)施的可訴性問題不作探討。但是控規(guī)的編制、審批、修改等是否屬于行政訴訟的受案范圍，是否可訴，是對(duì)此類案件進(jìn)行司法審查的首要爭議。
（一）認(rèn)為控規(guī)不可訴的主要理由
1.控規(guī)具有抽象行政行為和規(guī)范性文件特征。抽象行政行為，是指行政主體制定和發(fā)布具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為。抽象行政行為針對(duì)不特定的行政相對(duì)人作出，其核心特征就在于行為對(duì)象的普遍性，即行為針對(duì)不確定的某一類人或某一類事項(xiàng)具有長期、反復(fù)適用的效力。通常，抽象行政行為主要為行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布行政法規(guī)、行政規(guī)章的行為，以及行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布具有普遍約束力的一般規(guī)范性文件的行為，比如決定、命令等。采取控規(guī)屬于抽象行政行為觀點(diǎn)的，一般認(rèn)為控規(guī)屬于規(guī)范性文件。對(duì)于規(guī)范性文件，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第53條之規(guī)定，公民、法人或者其他組織只能在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，一并請(qǐng)求對(duì)行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。該觀點(diǎn)據(jù)此從規(guī)范性文件審查的角度，將控規(guī)視為其實(shí)施行為（如規(guī)劃許可）所依據(jù)的規(guī)范性文件，試圖構(gòu)建起城鄉(xiāng)規(guī)劃的司法審查模式。
2.控規(guī)本身尚未“成熟”。成熟性原則指行政行為必須發(fā)展到一定的階段，即已經(jīng)達(dá)到成熟的程度，才能允許進(jìn)行司法審查。成熟性原則要解決的是，司法權(quán)什么時(shí)候才可介入對(duì)行政行為的審查，或者說，法院在什么時(shí)候才能受理行政案件，并對(duì)其合法性進(jìn)行審查。如果受指控的行政行為已經(jīng)“成熟”到了可由法院進(jìn)行審查的程度，則法院可予受理，并進(jìn)行相應(yīng)審查；如果尚未“成熟”到可由法院進(jìn)行審查的程度，則法院受理時(shí)機(jī)尚早。成熟性原則起源于美國，在美國城市規(guī)劃案件中不斷發(fā)展。此觀點(diǎn)認(rèn)為，判斷控規(guī)案件是否適合進(jìn)行司法審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮法院裁量的難度，因?yàn)榭匾?guī)并非直接適用于土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的決定，權(quán)利人還有開發(fā)建設(shè)土地的可能性，故涉控規(guī)案件不具有可訴性。
3.控規(guī)一般尚需依附規(guī)劃許可影響土地開發(fā)權(quán)益。該觀點(diǎn)認(rèn)為，控規(guī)對(duì)土地資源所造成的影響，是制定控規(guī)的附隨效果，而并非制定控規(guī)的行政機(jī)關(guān)所直接追求的目的和希望達(dá)到的效果，即規(guī)劃機(jī)關(guān)僅僅是通過規(guī)劃設(shè)計(jì)未來努力的目標(biāo)，并無追求現(xiàn)實(shí)影響或限制作用的意圖，這種“附隨效果”不具有主、客觀因素的統(tǒng)一性，行政規(guī)劃應(yīng)該屬于事實(shí)行為。控規(guī)的強(qiáng)制性內(nèi)容對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的影響并非立竿見影的，而必須通過后續(xù)的實(shí)施行為予以確定。利害關(guān)系人認(rèn)為控規(guī)違法的，可以針對(duì)其實(shí)施行為提起訴訟。我國臺(tái)灣地區(qū)曾經(jīng)有法院裁判秉持上述觀點(diǎn)，認(rèn)為利害關(guān)系人受都市計(jì)劃的不利處置，如無法增建或改建，必要時(shí)被征收或者遷移等，屬于都市計(jì)劃公告的附隨效果。而對(duì)于利害關(guān)系人的救濟(jì)，不允許在都市計(jì)劃的決定或公告階段提起訴訟，不等于因都市計(jì)劃實(shí)施而遭受權(quán)利侵害的關(guān)系人，失去了救濟(jì)方法。利害關(guān)系人認(rèn)為都市計(jì)劃實(shí)施行為違法的，可以提起訴訟。但是這種觀點(diǎn)在臺(tái)灣地區(qū)理論界也受到一定程度質(zhì)疑，有學(xué)者認(rèn)為，“如土地所有權(quán)人應(yīng)俟其將來獲后續(xù)之不利益處分階段，始得提出救濟(jì)，乃為對(duì)其訴權(quán)為不當(dāng)之限制；且日后即使土地所有權(quán)人對(duì)于后續(xù)之行政處分提起爭訟時(shí)，主張以都市計(jì)劃具違法性，為該后續(xù)處分之違法事由者，則其必須主張、舉證都市計(jì)劃之違法瑕疵；若此，往往因時(shí)間之遲延，將處于舉證極為困難之立場?！?/span>
（二）認(rèn)為控規(guī)可訴的主要理由
1.具體行政行為說——管制性征收行為。具體行政行為就是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定對(duì)象實(shí)施的影響其權(quán)利義務(wù)的行為。對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，是行政行為屬于行政訴訟受案范圍的主要判斷標(biāo)準(zhǔn)。主張控規(guī)屬于具體行政行為的，主要是從規(guī)劃中涉及土地性質(zhì)等部分強(qiáng)制性內(nèi)容進(jìn)行分析，將控規(guī)視為一種管制性征收行為。傳統(tǒng)征收是以國家取得財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為目的，行政管理實(shí)踐中還存在著另一種國家不以取得財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為目的，但基于公共利益的需要，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)予以適當(dāng)限制影響財(cái)產(chǎn)權(quán)利的“非典型性征收”或者說“管制性征收”。比如，為環(huán)境治理需要，通過調(diào)整規(guī)劃的方式將原本批準(zhǔn)建設(shè)住宅的土地調(diào)整為綠地。管制性征收通過限制土地或者房屋的屬性而降低了權(quán)利人所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值或者影響權(quán)利人的使用可能。通過研究管制性征收行為司法審查的重點(diǎn)因素，對(duì)控規(guī)司法審查標(biāo)準(zhǔn)的確定具有極大的借鑒價(jià)值，也就是說，控規(guī)的管制性征收屬性，決定了其是一種具體行政行為，當(dāng)然就具有了可訴性。
2.“違法性繼承”理論的有限性。存在于連續(xù)數(shù)個(gè)行政行為中，當(dāng)行政行為彼此之間相互聯(lián)系，行政活動(dòng)的整體過程是由一系列連續(xù)多階段的行政行為構(gòu)成時(shí)，先行行為中存在的違法性瑕疵會(huì)影響作為結(jié)果的后續(xù)行為的合法性，即后續(xù)行為繼承了先行行為中的違法性的現(xiàn)象，這被稱為“違法性繼承”。因此，如果認(rèn)為控規(guī)不可訴，應(yīng)當(dāng)通過后續(xù)實(shí)施行為進(jìn)行救濟(jì)的話，在審理后續(xù)實(shí)施行為中不可避免需要審查控規(guī)制定、修改行為的合法性。比如，在念泗三村28幢樓居民35人訴揚(yáng)州市規(guī)劃局行政許可行為侵權(quán)一案中，該村居民因不服揚(yáng)州市規(guī)劃局向第三人某公司頒發(fā)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證，向法院提起訴訟，并主張涉案建設(shè)工程規(guī)劃許可證所依據(jù)的《念泗二村地段控制性詳細(xì)規(guī)劃》未經(jīng)合法有效批準(zhǔn)。審理該案的一審法院積極回應(yīng)了當(dāng)事人的該項(xiàng)主張，但其對(duì)涉案控規(guī)的合法性審查，仍然局限于當(dāng)事人所主張的審批形式的范圍。因此，在無法對(duì)先行行為進(jìn)行審查或者全面審查的前提下，試圖通過“違法性繼承”的理論指引當(dāng)事人訴訟后續(xù)行為獲得救濟(jì)，很難準(zhǔn)確判斷后續(xù)行為是否違法。
與認(rèn)為控規(guī)具有可訴性緊密相關(guān)而需探討的另一個(gè)問題是，即使認(rèn)為控規(guī)具有可訴性，仍然存在是否控規(guī)的編制、修改、審批等行為均為可訴的分歧。有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)法律的規(guī)定，控規(guī)的編制過程僅需征求公眾意見，即針對(duì)的范圍是不特定的多數(shù)，因此不可訴，而控規(guī)的修改需要告知相關(guān)利害關(guān)系人，指向的范圍具有特定性，因此可訴。但是，需要考慮的是，無論編制、審批或是修改，只是一種程序手段，真正對(duì)權(quán)利人產(chǎn)生實(shí)際影響的，是相對(duì)應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容。全面編制控規(guī)的內(nèi)容，相較于部分修改控規(guī)的內(nèi)容，未必就不具有具體性，未必不會(huì)對(duì)特定對(duì)象產(chǎn)生強(qiáng)制性。況且，無論是征求公眾意見，還是告知利害關(guān)系人，都是發(fā)生于控規(guī)的制定或者修改過程中，并不能絕對(duì)保證控規(guī)內(nèi)容的合法性。
（三）關(guān)于控規(guī)是否可訴的觀點(diǎn)分歧
總體上看，關(guān)于控規(guī)可訴性問題分歧較大，而分析相關(guān)裁判文書可知，最高人民法院在此問題上亦難謂已達(dá)成共識(shí)，形成一致裁判觀點(diǎn)。在艾某某訴湖北省黃石市人民政府規(guī)劃行政批準(zhǔn)一案中，最高人民法院認(rèn)為，某一規(guī)劃和規(guī)劃行為是否可訴，依賴于該規(guī)劃和規(guī)劃行為是否針對(duì)特定人，并對(duì)該特定人的權(quán)利義務(wù)直接產(chǎn)生影響。以城鄉(xiāng)規(guī)劃為例，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃包括編制、審批、實(shí)施、修改等不同環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改行為，如果給被許可人或者利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失，亦可以對(duì)其提起訴訟，請(qǐng)求補(bǔ)償。但就規(guī)劃的編制和審批而言，因其屬于針對(duì)不特定對(duì)象作出的面向未來的一般性調(diào)整，因此具有抽象行政行為的特征，不能直接對(duì)其提起訴訟。具體到本案中，最高人民法院雖然認(rèn)為一審法院對(duì)于規(guī)劃批復(fù)屬于“行政規(guī)范性文件”的認(rèn)定確實(shí)有欠斟酌，即不認(rèn)為規(guī)劃屬于“規(guī)范性文件”，但仍然認(rèn)為規(guī)劃和規(guī)劃批復(fù)與行政規(guī)范性文件一樣，都具有“普遍約束”性，因此，盡管湖北省人民政府法制辦公室認(rèn)定規(guī)劃批復(fù)“不屬于行政規(guī)范性文件”，但這并不必然導(dǎo)致規(guī)劃批復(fù)因而變得可訴，亦即規(guī)劃和規(guī)劃批復(fù)仍然是不可訴的。
在我國司法審查實(shí)踐中，通常引用上述觀點(diǎn)認(rèn)定控規(guī)編制和批復(fù)行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。在某制衣廠訴寧波市人民政府規(guī)劃批復(fù)行為一案中，最高人民法院認(rèn)為，控規(guī)作為城市規(guī)劃的重要部分，由城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門組織編制，并報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后再行備案。編制城市控規(guī)，應(yīng)依據(jù)已經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃，考慮相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的要求，對(duì)具體地塊的土地利用和建設(shè)提出控制指標(biāo)，作為建設(shè)主管部門（城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門）作出建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的依據(jù)。本案被訴行政行為是寧波市政府對(duì)該市規(guī)劃局呈報(bào)的控規(guī)編制的批復(fù)行為，其中《大榭開發(fā)區(qū)榭北片（DX01）控制性詳細(xì)規(guī)劃》含某制衣廠所在地塊。綜合規(guī)劃范圍、結(jié)構(gòu)、功能定位和產(chǎn)業(yè)選擇、控制內(nèi)容等因素，該控規(guī)以實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)外環(huán)境，控制和引導(dǎo)該區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)而編制，并未針對(duì)該區(qū)域內(nèi)某一特定的行政對(duì)象發(fā)布。寧波市政府作出的批復(fù)行為是對(duì)案涉控規(guī)編制的確認(rèn)，該確認(rèn)行為未對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的實(shí)際影響。結(jié)合《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第10項(xiàng)規(guī)定精神，該批復(fù)行為依法不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。如國土資源或規(guī)劃等行政主管部門按照控制性詳規(guī)規(guī)定，拒絕按原用途進(jìn)行審批等行為，侵犯再審申請(qǐng)人的合法權(quán)益，再審申請(qǐng)人可另行提起訴訟。
在傾向于認(rèn)為控規(guī)不可訴的同時(shí)，最高人民法院另外一些判決也為控規(guī)的可訴性保留了可能性。在某公司訴廣東省遂溪縣人民政府、遂溪縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局編制并批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃一案中，最高人民法院認(rèn)為，編制和修改詳細(xì)規(guī)劃，的確可能影響土地權(quán)利人對(duì)土地的開發(fā)和利用，甚至是減損權(quán)利人已經(jīng)依法取得的土地利用權(quán)和開發(fā)權(quán)。尤其是控規(guī)一經(jīng)批準(zhǔn)，就形成約束力，是規(guī)劃管理的最直接依據(jù)，是國有土地使用權(quán)出讓、開發(fā)和建設(shè)管理的法定前置條件，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門必須嚴(yán)格按規(guī)劃實(shí)施管理，建設(shè)單位必須嚴(yán)格按規(guī)劃實(shí)施建設(shè)，各相關(guān)利益群體必須服從規(guī)劃管理。因此對(duì)地方政府編制和修改控規(guī)行為亦有司法救濟(jì)的必要。
二、涉城鄉(xiāng)規(guī)劃行政案件的地方實(shí)踐
2015年至2020年，廣東省某市以中院為主受理了大量涉及該市轄管各鎮(zhèn)涉控規(guī)編制、審批行為的行政訴訟，并對(duì)上述案件中的絕大多數(shù)進(jìn)行了實(shí)體審理。這些案件一方面為積極探索涉控規(guī)行政案件的司法審查標(biāo)準(zhǔn)作出了有益的嘗試，另一方面，也因其裁判觀點(diǎn)的不統(tǒng)一而充分反映了審理此類案件的難點(diǎn)、痛點(diǎn)所在，因此具有很高的研究分析樣本價(jià)值。本文選擇了其中具有典型性的近20件相關(guān)裁判進(jìn)行梳理、研究和分析，嘗試從控規(guī)司法審查疑難問題出發(fā)，抓住典型，“解剖麻雀”，為構(gòu)建涉規(guī)劃行政案件裁判規(guī)則體系提供正反兩方面借鑒。
（一）控規(guī)的可訴性
在龍某某訴某市城鄉(xiāng)規(guī)劃局規(guī)劃行政許可一案中，龍某某持國有土地使用證向某市規(guī)劃局申請(qǐng)辦理住宅項(xiàng)目的建設(shè)用地規(guī)劃條件，由于涉案地塊已經(jīng)控規(guī)調(diào)整確定為公共綠地，某市規(guī)劃局據(jù)此作出不予行政許可通知書。龍某某遂提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷不予行政許可通知，并請(qǐng)求賠償。這是一例典型的當(dāng)事人試圖通過起訴規(guī)劃后續(xù)實(shí)施行為獲得司法救濟(jì)和賠償?shù)陌讣娌]有實(shí)現(xiàn)其訴訟目的。一審判決認(rèn)為，雖然龍某某取得了國有土地使用證，但基于龍某某申請(qǐng)辦理建設(shè)用地規(guī)劃條件時(shí)，涉案地塊已被規(guī)劃為公共綠地，在該公共綠地規(guī)劃尚未被推翻前，任何人均應(yīng)遵循規(guī)劃要求，因此，某市規(guī)劃局以用地性質(zhì)與規(guī)劃不符為由，決定不許可龍某某辦理用地規(guī)劃條件及三線圖，并無不當(dāng)。龍某某的賠償請(qǐng)求也因?yàn)槿狈κ聦?shí)根據(jù)被駁回。二審判決進(jìn)一步認(rèn)為，對(duì)于作為本案不予許可規(guī)劃的基礎(chǔ)行為的某市港口鎮(zhèn)人民政府修改控規(guī)的行為，由于該修改報(bào)經(jīng)某市人民政府批準(zhǔn)，從作出主體上看，并無超越職權(quán)，且未經(jīng)對(duì)該行為的事實(shí)及法律依據(jù)進(jìn)行審查，無法看出該控規(guī)修改行為是否違法。故本案某市規(guī)劃局作出的被訴行為的基礎(chǔ)行為并不存在《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第7條的情形，不能以基礎(chǔ)行為違法而判令本案被訴行為違法。本案的裁判邏輯與前文所述念泗三村28幢樓居民35人訴揚(yáng)州市規(guī)劃局行政許可行為侵權(quán)案大致相同，本質(zhì)上均秉承了“違法性繼承”的有限性理論，認(rèn)為如果先行政行為不可爭訟，在后續(xù)行政行為撤銷之訴的審查中，實(shí)際上很難借由“違法性繼承”的理論，突破限制對(duì)修改控規(guī)的事實(shí)和程序進(jìn)行審查。
但是，在麥某某、陳某某訴某市人民政府控制性詳細(xì)規(guī)劃批復(fù)一案中，一審法院在實(shí)體審理了某市人民政府作出的控規(guī)批復(fù)后，則認(rèn)為控規(guī)具有可訴性。一審判決認(rèn)為，經(jīng)某市政府批復(fù)實(shí)施的控規(guī)使麥某某、陳某某原為商業(yè)住宅用途的土地使用權(quán)變成了道路用地的規(guī)劃地類性質(zhì)，直接導(dǎo)致麥某某、陳某某建設(shè)住宅的規(guī)劃建設(shè)許可申請(qǐng)不被規(guī)劃部門許可，影響了其原有的土地使用權(quán)權(quán)益。由于控規(guī)是規(guī)劃管理部門作出規(guī)劃許可的依據(jù)，在控規(guī)的影響下，麥某某、陳某某僅對(duì)某市城鄉(xiāng)規(guī)劃局的不予辦理建設(shè)用地規(guī)劃條件決定行使訴權(quán)，并不能實(shí)質(zhì)解決其權(quán)利所受的影響。故該控規(guī)的實(shí)施對(duì)麥某某、陳某某的影響而言，已超出了對(duì)一般人的普適性影響的范圍，已具有個(gè)別性和法效性的影響，是其權(quán)利受到影響的直接原因，因而該批復(fù)行為對(duì)二人而言應(yīng)為可訴的行政行為。
在為控規(guī)的可訴性大門打開了“一道門縫”的同時(shí)，某市法院也并非不加區(qū)分地將所有涉控規(guī)案件均納入訴訟。在某市同方頤和幼兒園訴某市城鄉(xiāng)規(guī)劃局控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整啟動(dòng)程序一案中，一、二審法院均認(rèn)為，石岐區(qū)辦事處發(fā)函請(qǐng)求某市城鄉(xiāng)規(guī)劃局應(yīng)萬福公司的申請(qǐng)啟動(dòng)變更規(guī)劃條件的程序，某市城鄉(xiāng)規(guī)劃局作出復(fù)函并啟動(dòng)某市中心城區(qū)富豪山莊片區(qū)控規(guī)調(diào)整涉案地塊動(dòng)態(tài)維護(hù)程序，屬行政內(nèi)部程序當(dāng)中尚未外化的內(nèi)部行為，該啟動(dòng)行為最終成為某市人民政府作出的控規(guī)調(diào)整批復(fù)的過程性行為，尚不對(duì)除申請(qǐng)人萬福公司之外的其他土地相鄰權(quán)人或其他公民的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬人民法院行政訴訟的受案范圍。因此裁定駁回某市同方頤和幼兒園的起訴。在本案中，控規(guī)調(diào)整中的部分程序所涉及的行政行為會(huì)被認(rèn)定為過程性行為，因而不具有可訴性。
（二）原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。利害關(guān)系，是認(rèn)定原告資格的標(biāo)準(zhǔn)。
1.土地權(quán)利人的原告資格
控規(guī)一經(jīng)制定，其中涉及地塊的規(guī)定性指標(biāo)內(nèi)容對(duì)土地權(quán)利人具有強(qiáng)制執(zhí)行力。表面上看，土地權(quán)利人對(duì)控規(guī)似乎當(dāng)然具有利害關(guān)系。但在司法實(shí)踐中，往往通過對(duì)時(shí)間順序的梳理，對(duì)土地權(quán)利人的原告資格作出一定的限制。只有在控規(guī)公布之前，當(dāng)事人取得土地使用權(quán)證或建設(shè)許可證等權(quán)利憑證的，對(duì)控規(guī)具有原告主體資格。而在控規(guī)公布之后，當(dāng)事人取得權(quán)利憑證且與控規(guī)沖突的，實(shí)際影響當(dāng)事人權(quán)利的為后續(xù)的頒證行為，當(dāng)事人對(duì)控規(guī)不具有原告主體資格。在藍(lán)某某訴某市人民政府、某市自然資源局、某市火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)控規(guī)調(diào)整及行政賠償一案中，二審法院認(rèn)為，某市人民政府于2009年作出控規(guī)的批復(fù)，批準(zhǔn)同意某市規(guī)劃局報(bào)批的涉案控規(guī)，將藍(lán)某某所有的涉案土地的用途設(shè)定為發(fā)展備用地。藍(lán)某某于2011年通過轉(zhuǎn)讓方式取得涉案土地使用權(quán)，并取得《國有土地使用證》，土地用途為工業(yè)用地。由于某市人民政府于2009年批準(zhǔn)涉案控規(guī)時(shí)，藍(lán)某某并非該行政行為的相對(duì)人，該批準(zhǔn)行為未對(duì)藍(lán)某某的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。同時(shí)，藍(lán)某某于2011年取得涉案國有土地使用證時(shí)，涉案土地用途已經(jīng)與某市火炬開發(fā)區(qū)中心片區(qū)控規(guī)規(guī)定的土地用途相沖突，由此導(dǎo)致藍(lán)某某無法在涉案土地上正常建設(shè)，藍(lán)某某已經(jīng)失去了正常繼受原初始登記權(quán)利人涉案宗地的全部權(quán)利與義務(wù)的可能，因此，導(dǎo)致藍(lán)某某權(quán)益受到影響的是2011年頒發(fā)涉案國有土地使用證的行為，并非是2009年某市人民政府批準(zhǔn)控規(guī)的行為。據(jù)此，藍(lán)某某與某市人民政府批準(zhǔn)涉案控規(guī)的行為沒有法律上的利害關(guān)系，其不是本案適格原告。
此外，有觀點(diǎn)認(rèn)為，參照《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第3條之規(guī)定，村民委員會(huì)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟(jì)組織名義提起訴訟。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服的，過半數(shù)的原集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以提起訴訟。由于控規(guī)涉及公共利益，范圍較大，對(duì)控規(guī)的起訴，應(yīng)當(dāng)限定在規(guī)劃范圍內(nèi)，人數(shù)過半的或者土地面積過半的人員，可以提起訴訟。但需要注意的是，控規(guī)涉及地塊的規(guī)定性指標(biāo)內(nèi)容并不一定減損所有土地權(quán)利人的利益，被改變用地性質(zhì)或者被調(diào)整容積率等情形的，畢竟是少數(shù)。一般情況下，規(guī)劃區(qū)的多數(shù)人不具有提起撤銷控規(guī)之訴的積極性，因此，此種限制可能會(huì)間接導(dǎo)致否定土地權(quán)利人的原告資格，故應(yīng)當(dāng)慎重。
2.相鄰權(quán)人的原告資格
控規(guī)是對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)不同地塊的管理設(shè)計(jì)，必然會(huì)因?yàn)橄噜彊?quán)引發(fā)行政訴訟。例如兩塊相鄰的土地，在控規(guī)修改以前一塊為綠化用地，另一塊為住宅用地。在控規(guī)修改以后，綠化用地變成了工業(yè)用地，導(dǎo)致住宅用地的價(jià)格大幅下降，該住宅用地的建設(shè)用地使用權(quán)人是否可以作為適格原告起訴。雖然根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第12條第1項(xiàng)規(guī)定，被訴的行政行為涉及其相鄰權(quán)的，屬于行政訴訟法第25條第1款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”，但是相鄰權(quán)包含的權(quán)益內(nèi)容十分復(fù)雜，如果簡單認(rèn)為，只要有某一相鄰權(quán)權(quán)益受到規(guī)劃行為影響，就與規(guī)劃行為有利害關(guān)系，勢必會(huì)導(dǎo)致對(duì)相鄰權(quán)人原告資格認(rèn)定過于寬泛的問題。在我國城鄉(xiāng)規(guī)劃爭議訴訟中，現(xiàn)有的裁判文書顯示，圍繞建設(shè)工程規(guī)劃許可周邊居民提起行政訴訟的案件，法院主要以是否“涉及相鄰權(quán)”的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定原告資格。我們有必要對(duì)相鄰權(quán)人的利益進(jìn)行區(qū)分，對(duì)于因規(guī)劃行為獲得的反射利益，并非應(yīng)當(dāng)受法律保護(hù)的利益。比如，通過對(duì)名勝的開放，給予地方居民和其他國民文化意義上的利用文物的機(jī)會(huì)，觀賞特別名勝、攝影、繪畫的自由和利益，只是通過開放所獲得的反射利益，并非法律上所保護(hù)的利益。只有其中不會(huì)被規(guī)劃行為基于公共利益所消解的利益，受到規(guī)劃行為的影響，才屬于具有保護(hù)必要的個(gè)體利益，才可以認(rèn)定其與規(guī)劃行為具有利害關(guān)系。
在某市同方頤和幼兒園訴廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳駁回行政復(fù)議申請(qǐng)一案中，某市同方頤和幼兒園因采光通風(fēng)及使用功能向廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷涉案的建設(shè)工程許可證。行政復(fù)議機(jī)關(guān)和一審法院均認(rèn)為，某市同方頤和幼兒園不是某市城鄉(xiāng)規(guī)劃局作出涉案建設(shè)工程規(guī)劃許可證的行政相對(duì)人，也不是涉案地塊的所有權(quán)人，某市同方頤和幼兒園認(rèn)為上述許可所涉用地規(guī)劃條件影響其采光等相鄰用地權(quán)，實(shí)為其與某市萬福實(shí)業(yè)有限公司之前的相鄰權(quán)這一民事法律關(guān)系所引起，與某市城鄉(xiāng)規(guī)劃局頒發(fā)規(guī)劃許可證的行政行為沒有行政法上的利害關(guān)系，應(yīng)通過其他法律途徑解決其與第三人之間的相鄰權(quán)糾紛，某市同方頤和幼兒園提起的涉案行政復(fù)議申請(qǐng)不符合行政復(fù)議的受理?xiàng)l件。二審法院改判撤銷了一審判決和駁回行政復(fù)議申請(qǐng)的決定，糾正了這一觀點(diǎn)，認(rèn)為：某市同方頤和幼兒園經(jīng)營場所與案涉規(guī)劃許可證所涉地塊相鄰，且許可機(jī)關(guān)準(zhǔn)許涉案地塊項(xiàng)目建設(shè)16層（限高60米），從一般人的正常理解確有可能對(duì)某市同方頤和幼兒園的采光造成實(shí)際影響，某市同方頤和幼兒園認(rèn)為侵犯其相鄰權(quán)屬于合理主張的范圍，應(yīng)認(rèn)定其是案涉規(guī)劃許可行為的利害關(guān)系人；至于案涉規(guī)劃許可行為是否實(shí)際侵害其合法權(quán)益、或者侵害至何種程度，屬于實(shí)體審查的范圍，而不是認(rèn)定其是否具有利害關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)。某市同方頤和幼兒園固然可以接受案涉規(guī)劃許可行為而選擇通過民事訴訟途徑解決其與工程建設(shè)單位之間的相鄰權(quán)糾紛，但法律并不排斥某市同方頤和幼兒園選擇通過對(duì)案涉規(guī)劃許可行為提起復(fù)議或者訴訟的途徑來維護(hù)其合法權(quán)益。
（三）控規(guī)可訴行為的選擇及適格被告
《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第19條規(guī)定：“城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求，組織編制城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)人民政府備案。”第20條規(guī)定：“鎮(zhèn)人民政府根據(jù)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的要求，組織編制鎮(zhèn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，報(bào)上一級(jí)人民政府審批?？h人民政府所在地鎮(zhèn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，由縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的要求組織編制，經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)后，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)人民政府備案?！敝贫匾?guī)主要包括組織編制、批準(zhǔn)、備案等行為。城市控規(guī)的組織編制機(jī)關(guān)為人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為本級(jí)人民政府。鎮(zhèn)控規(guī)組織編制機(jī)關(guān)為鎮(zhèn)人民政府，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為縣人民政府；縣人民政府所在地鎮(zhèn)的控規(guī)的組織編制機(jī)關(guān)為縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為上一級(jí)人民政府，備案機(jī)關(guān)為本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)人民政府。備案行為并不是控規(guī)對(duì)外生效的要件，因此，究竟是控規(guī)的組織編制行為，還是審批行為，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，以及應(yīng)由誰作為適格被告，在司法實(shí)踐中具有一定爭議。
部分觀點(diǎn)認(rèn)為，控規(guī)的審批是內(nèi)部行政行為，對(duì)外不直接發(fā)生法律效力。因此，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》,19條之規(guī)定，當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告。對(duì)控規(guī)不服的，應(yīng)當(dāng)以組織編制機(jī)關(guān)為被告。
相反觀點(diǎn)認(rèn)為，《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》第20條規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)后的控規(guī)具有法定效力，任何單位和個(gè)人不得隨意修改。故控規(guī)的審批行為并非內(nèi)部行政行為，經(jīng)批準(zhǔn)后，控規(guī)對(duì)外才具有廣泛約束力，任何單位和個(gè)人不經(jīng)法定程序，也不得隨意修改經(jīng)批準(zhǔn)的控規(guī)。在周某某訴某市港口鎮(zhèn)人民政府、某市人民政府控規(guī)編制及批復(fù)一案中，法院嘗試將制定控規(guī)中的編制及審批行為視為一個(gè)整體，以某市港口鎮(zhèn)人民政府和某市人民政府作為共同被告，并判決確認(rèn)被告某市港口鎮(zhèn)人民政府、某市人民政府編制和批準(zhǔn)港口鎮(zhèn)舊城區(qū)改造第二期控規(guī)的行為違法。但是，在黃某某1、黃某某2訴某市人民政府、某市南朗鎮(zhèn)人民政府控規(guī)批復(fù)一案中，一審法院則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以批準(zhǔn)機(jī)關(guān)某市人民政府為適格被告。綜合其裁判觀點(diǎn)，主要理由為：首先，依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第48條：“修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的……經(jīng)原審批機(jī)關(guān)同意后，方可編制修改方案,修改后的控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依照本法第19條、第20條規(guī)定的審批程序報(bào)批”及《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第25條：“經(jīng)批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃不得隨意修改。依法需要修改城鄉(xiāng)規(guī)劃的，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向原審批機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，獲得批準(zhǔn)后，依照規(guī)劃編制和審批的程序執(zhí)行”之規(guī)定，只有城市人民政府才有權(quán)調(diào)整出讓土地的控規(guī)。如果以鎮(zhèn)政府為被告，以其編制行為為訴訟標(biāo)的，假如人民法院作出“重新編制”的判項(xiàng)，明顯違反了“獲得城市人民政府批準(zhǔn)后”的行政程序規(guī)定。只有具有修編啟動(dòng)權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)的城市人民政府才是適格被告。其次，上級(jí)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示所做的審批，并不能絕對(duì)地認(rèn)為屬于完全的內(nèi)部行為?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第19條的核心在于“對(duì)外發(fā)生法律效力”，“署名”亦是在強(qiáng)調(diào)行政行為的法效性?？梢?，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示所做的審批行為，如果直接對(duì)外發(fā)生了法律效力，便不再屬于內(nèi)部行為的范疇，而成為了外部行政管理行為，當(dāng)事人不服的，可以提起行政訴訟?？匾?guī)作為一個(gè)多階段的行政行為，需要某市政府、某市規(guī)劃行政管理部門、南朗鎮(zhèn)政府本于各自職權(quán)共同參與，但具有對(duì)外法效性的限于某市政府的審批行為。此前的階段行為，均屬內(nèi)部意見交換，不對(duì)外產(chǎn)生法律效果，不具有法效性，不屬于可訴行政行為。
（四）控規(guī)起訴期限的計(jì)算
討論控規(guī)起訴期限計(jì)算的問題，首先要明確控規(guī)起訴期限的起算點(diǎn)。行政訴訟起訴期限應(yīng)當(dāng)自當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起計(jì)算，對(duì)于控規(guī)而言，《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》第17條規(guī)定，控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)自批準(zhǔn)之日起20個(gè)工作日內(nèi)，通過政府信息網(wǎng)站以及當(dāng)?shù)刂饕侣劽襟w等便于公眾知曉的方式公布。不同地方對(duì)控規(guī)公告的方式和內(nèi)容有不同的更為具體的規(guī)定，如《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理?xiàng)l例》第17條規(guī)定，控制性詳細(xì)規(guī)劃經(jīng)人民政府批準(zhǔn)后，城市規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)自批準(zhǔn)之日起30日內(nèi)在當(dāng)?shù)刂饕侣劽襟w和政府信息網(wǎng)站上公告。公告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括該控制性詳細(xì)規(guī)劃的具體范圍、實(shí)施時(shí)間和查詢方式等。行政機(jī)關(guān)只有嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定的要求完成公告，才能視為公眾已經(jīng)知曉，可以作為控規(guī)起訴期限的起算點(diǎn)。否則，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人通過信息公開、行政許可、行政復(fù)議或行政訴訟等途徑獲知控規(guī)的時(shí)間為起算點(diǎn)。在周某某訴某市港口鎮(zhèn)人民政府、某市人民政府控規(guī)批復(fù)一案中，涉案控規(guī)于2012年被批準(zhǔn)和公告，而周某某作為直接利害關(guān)系人并未收到過編制控規(guī)的信息，且控規(guī)在獲得批復(fù)后亦未依法正確公告，周某某2014年辦理建設(shè)用地規(guī)劃條件申請(qǐng)才得知其用地性質(zhì)與規(guī)劃不符，直至市政府復(fù)議后才知道涉案控規(guī)存在，市政府于2015年2月16日作出復(fù)議決定后，周某某于2015年3月12日向法院起訴，被認(rèn)為仍處于起訴期限內(nèi)。
（五）控規(guī)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)
1.實(shí)體審查控規(guī)的困難
《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》第9條規(guī)定，編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃，遵守國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，采用符合國家有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)資料。城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系共分為三個(gè)層次：第一層次為基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，是指作為其他標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)并普遍使用，具有廣泛指導(dǎo)意義的術(shù)語、符號(hào)、計(jì)量單位、圖形、模數(shù)、基本分類、基本原則等的標(biāo)準(zhǔn)；第二層為通用標(biāo)準(zhǔn)，是針對(duì)某一類標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)象制定的覆蓋面較大的公共標(biāo)準(zhǔn)；第三層為轉(zhuǎn)用標(biāo)準(zhǔn)，是指針對(duì)某一具體標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)象或作為通用標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充、延伸制定的專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，控規(guī)的編制具有高度的專業(yè)性、復(fù)雜性和科學(xué)性，法院難以真正做到完全的實(shí)體審查。但是，對(duì)于控規(guī)中涉及土地權(quán)屬或者相鄰權(quán)權(quán)益的內(nèi)容，更多的是一種事實(shí)認(rèn)定，法院可以適當(dāng)作出判斷。如在陳某某訴某市人民政府控規(guī)批復(fù)一案中，陳某某認(rèn)為原本屬于業(yè)主共有的南畔山北邊道路被規(guī)劃為市政道路，而陳某某作為共有人的小區(qū)業(yè)主之一毫不知情，更未按照征地拆遷的法定程序進(jìn)行處理及賠償，因此提起行政訴訟要求撤銷控規(guī)的批復(fù)。一審法院認(rèn)為，陳某某所訴控規(guī)改變使用性質(zhì)的南畔山北邊道路，位于陳某某居住的南畔山小區(qū)北面，屬于凱茵新城內(nèi)通行道路而非南畔山小區(qū)內(nèi)道路，是目前外界通往凱茵中學(xué)的唯一道路。凱茵中學(xué)作為面向全社會(huì)進(jìn)行招生的一所學(xué)校，其學(xué)生群體并不限于凱茵新城內(nèi)的適齡少年兒童，作為與外界連接的區(qū)內(nèi)道路，其使用權(quán)并非凱茵新城區(qū)內(nèi)業(yè)主共有，凱茵新城的業(yè)主應(yīng)當(dāng)給予凱茵中學(xué)以公共通行的便利。市政府在對(duì)控規(guī)進(jìn)行審批時(shí)，認(rèn)定控規(guī)兼顧了公共通行便利的事實(shí)，作為最終批準(zhǔn)控規(guī)的事實(shí)基礎(chǔ)，其事實(shí)認(rèn)定正確，予以維持。
2.程序?qū)彶榭匾?guī)
有關(guān)控規(guī)制定的程序性要求，主要集中規(guī)定在《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》第二章“城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制”和第三章“城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃的審批”。概括來說，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者鎮(zhèn)人民政府具有組織編制控規(guī)的職權(quán)，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的本級(jí)人民政府或鎮(zhèn)的上一級(jí)人民政府具有審批控規(guī)的職權(quán)?？匾?guī)的編制依據(jù)是經(jīng)批準(zhǔn)的城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃?？匾?guī)的制定程序先后要經(jīng)過編制草案——公告草案——征求專家和公眾意見——有關(guān)部門和專家審查——審批——備案——公布。而修改控規(guī)，需要經(jīng)過修改必要性論證——征求利害關(guān)系人意見（必要時(shí)聽證）——提出修改建議和專題報(bào)告——審批，方可組織編制修改方案。司法實(shí)踐中，絕大多數(shù)情況，人民法院都是從法定職權(quán)、制定依據(jù)和制定程序等方面對(duì)控規(guī)予以審查。
（六）控規(guī)的裁判尺度和方式
控規(guī)涉及范圍較廣，具有專業(yè)性和科學(xué)性的特點(diǎn)，且主要是面向未來一段時(shí)期而適用，由于對(duì)未來認(rèn)識(shí)的有限性，制定控規(guī)不可避免地會(huì)出現(xiàn)不周延、不完善之處。因此，對(duì)控規(guī)的審查程度，應(yīng)當(dāng)較一般行政行為更寬松，對(duì)制定機(jī)關(guān)的裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)給予充分的尊重，嚴(yán)格依照法律規(guī)定審查控規(guī)的合法性，盡量避免以行政行為程序正當(dāng)?shù)仍瓌t評(píng)價(jià)控規(guī)。
程序正當(dāng)原則主要適用于編制和審批控規(guī)的過程中對(duì)利害關(guān)系人陳述、申辯權(quán)的保障。在修改控規(guī)的程序中有明確的法律依據(jù)，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第48條以及《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》第20條之規(guī)定，修改控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見。在邱某、伍某某訴某市人民政府控規(guī)修改批復(fù)及行政賠償一案中，二審法院認(rèn)為，修改控規(guī)，必須征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見。規(guī)劃地段范圍是明確的，地段內(nèi)利害關(guān)系人是特定的，對(duì)可以特定化的利害關(guān)系人，政府可以而且應(yīng)當(dāng)直接征求意見，不能以公告征求意見代替直接征求意見，以致影響對(duì)方實(shí)際知悉規(guī)劃草案。五桂山辦事處雖然以登報(bào)公告送達(dá)、官網(wǎng)公告送達(dá)方式征求廣大市民對(duì)規(guī)劃草案的意見，但未直接征求作為規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的邱某、伍某某的意見，程序違法。
但是在編制和審批控規(guī)的程序中，由于相關(guān)法律對(duì)制定機(jī)關(guān)的要求是征求公眾的意見，因此司法裁判習(xí)慣用程序正當(dāng)原則來解釋制定機(jī)關(guān)負(fù)有專門告知利害關(guān)系人的義務(wù)。如在麥某某、陳某某訴某市人民政府及某市小欖鎮(zhèn)人民政府控規(guī)批復(fù)一案中，市政府審查控規(guī)時(shí)，除了要審查編制部門編制控規(guī)是否按照《城市規(guī)劃編制辦法》的程序進(jìn)行外，基于正當(dāng)程序原則的法律要求，市政府的審查行為還應(yīng)當(dāng)受《中華人民共和國行政許可法》拘束，對(duì)于受影響的已生效的行政許可，應(yīng)在直接告知利害關(guān)系人將對(duì)其造成不利影響，聽取其陳述、申辯意見，并對(duì)該影響制定救濟(jì)方案的基礎(chǔ)上，才能批復(fù)實(shí)施控規(guī)。
之所以建議避免適用正當(dāng)原則進(jìn)行審查，主要是借鑒德國司法裁判經(jīng)驗(yàn)。從德國司法實(shí)踐中認(rèn)定的規(guī)劃衡量瑕疵樣態(tài)如調(diào)查疏漏、估量失衡等來看，它們也屬于適當(dāng)性的瑕疵，解決的主要是“妥當(dāng)性”問題，而不是“合法性”問題。法院之所以“以計(jì)劃衡量抵觸法律為由”來處理規(guī)劃衡量瑕疵問題，很重要的原因是企圖通過立法來表明審查的正當(dāng)性，避免司法不當(dāng)干預(yù)規(guī)劃裁量的質(zhì)疑。因此，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在制定控規(guī)過程中未告知利害關(guān)系人的問題，宜盡量將上述問題轉(zhuǎn)化為合法性問題。
確定了控規(guī)存在違法情形的，在裁判方式上，要慎重適用撤銷行政行為?？匾?guī)涉及的利益十分復(fù)雜，一旦公布之后，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)對(duì)土地的利用和建設(shè)就會(huì)形成新的秩序，因此在審查控規(guī)中，不能突出強(qiáng)調(diào)某一個(gè)體利益的保護(hù)而導(dǎo)致公共利益受損，要避免影響和破壞現(xiàn)有秩序的整體性和穩(wěn)定性。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第76條之規(guī)定，可以通過確認(rèn)行政行為違法并責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)利害關(guān)系人權(quán)利的救濟(jì)。采取補(bǔ)救措施，而不是直接判決賠償，行政機(jī)關(guān)可以采取土地置換、有償收地、補(bǔ)償協(xié)議、征收等多種措施，為行政機(jī)關(guān)解決爭議保留了空間，為利害關(guān)系人權(quán)利救濟(jì)拓寬了途徑。甚至，可以進(jìn)一步作出確認(rèn)部分內(nèi)容違法的裁判，更有利于保護(hù)控制性詳細(xì)規(guī)劃的穩(wěn)定性。如在黃某某1、黃某某2訴某市人民政府、某市南朗鎮(zhèn)人民政府控制性詳細(xì)規(guī)劃批復(fù)一案中，涉案控規(guī)將黃某某1、黃某某2享有國有建設(shè)用地使用權(quán)證的地塊土地用途，由住宅調(diào)整為防護(hù)綠地。由于按照周邊建設(shè)情況，某市政府已經(jīng)明確陳述109地塊無法調(diào)整為住宅用地。撤銷控規(guī)涉案部分，將會(huì)給國家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害，判決確認(rèn)某市人民政府作出的涉案控規(guī)批復(fù)中的部分行政行為違法。
（七）賠償與補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)
無論是在行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施過程中，還是利害關(guān)系人在規(guī)劃訴訟中一并請(qǐng)求賠償?shù)?，都必須要?duì)賠償或者補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行討論。控規(guī)對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益有管制但不影響其繼續(xù)使用土地的，以管制前后價(jià)值減損幅度為標(biāo)準(zhǔn)?？匾?guī)導(dǎo)致當(dāng)事人無法使用土地的，應(yīng)當(dāng)參照征收或者有償收地的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，不低于土地成本，公平合理補(bǔ)償或賠償當(dāng)事人。如在邱某、伍某某訴某市人民政府控規(guī)修改批復(fù)及行政賠償一案中，二審法院闡述了邱某、伍某某因控規(guī)調(diào)整所受損失如何計(jì)算的問題：由于控規(guī)調(diào)整，涉案土地已無法正常利用，產(chǎn)生類似于征收的效果。參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第19條第1款“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格”的規(guī)定，并考慮評(píng)估基準(zhǔn)日延后對(duì)土地單價(jià)和剩余使用年限的正反影響，涉案土地的價(jià)值，原則上應(yīng)以2013年10月11日控規(guī)調(diào)整公告之日作為評(píng)估基準(zhǔn)日，在此基礎(chǔ)上加算利息，作為邱某、伍某某所受損失。原審判決以邱某2003年購地金額加算利息來計(jì)算邱某、伍某某所受損失，未將購地后的土地升值部分計(jì)入，則不符合公平補(bǔ)償要求。
由于各地城鄉(xiāng)規(guī)劃現(xiàn)實(shí)情況不同，對(duì)于因規(guī)劃制定或修改而導(dǎo)致矛盾沖突較為嚴(yán)重突出的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)司法機(jī)關(guān)積極審查以控規(guī)為主的政府規(guī)劃行為，有助于及時(shí)化解行政爭議，有效保障利害關(guān)系人的權(quán)利，督促行政機(jī)關(guān)多管齊下解決問題。因此，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地實(shí)際的發(fā)展建設(shè)情況，因地制宜，對(duì)政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃活動(dòng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)膶彶楹捅O(jiān)督。
三、涉城鄉(xiāng)規(guī)劃行政案件裁判規(guī)則的構(gòu)建
總體而言，從全國范圍來看，人民法院受理的涉城鄉(xiāng)規(guī)劃行政案件數(shù)量不多，但在廣東等經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型較早地區(qū)，因規(guī)劃調(diào)整而引發(fā)的行政案件日漸增多?？梢灶A(yù)見，在已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，由于耕地保護(hù)以及產(chǎn)業(yè)升級(jí)，城市發(fā)展用地將由大量征收農(nóng)村集體土地的粗放式增量模式，逐漸向調(diào)整規(guī)劃區(qū)內(nèi)現(xiàn)有土地規(guī)劃的存量模式轉(zhuǎn)變，人民法院將受理越來越多與城鄉(xiāng)規(guī)劃有關(guān)聯(lián)的行政案件。行政案件類型可能集中在以下方面：直接起訴規(guī)劃編制和修訂行為、起訴規(guī)劃機(jī)關(guān)的許可行為或者不許可行為、起訴限制開發(fā)利用行為、起訴請(qǐng)求履行規(guī)范管制而帶來的補(bǔ)償職責(zé)、起訴請(qǐng)求依法解除國有土地使用權(quán)出讓合同、起訴請(qǐng)求賠償因規(guī)劃管制造成的損失，等等。為了更好地審理涉規(guī)劃行政案件，本文在對(duì)前述相關(guān)裁判進(jìn)行梳理分析的基礎(chǔ)上，從受案范圍、可訴規(guī)劃管制行為確定、被告確定、審查標(biāo)準(zhǔn)和裁判理念等方面進(jìn)行研究總結(jié)，嘗試確立此類案件的基本裁判規(guī)則。
（一）可訴規(guī)劃行為的確定與引導(dǎo)
城鄉(xiāng)規(guī)劃可以分為全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市規(guī)劃。城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。利害關(guān)系人對(duì)制定和修改城鄉(xiāng)規(guī)劃行為提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)利害關(guān)系人起訴的城鄉(xiāng)規(guī)劃類型，并結(jié)合起訴所涉規(guī)劃的具體內(nèi)容、實(shí)施情況等，綜合判定被訴規(guī)劃行為的可訴性，引導(dǎo)利害關(guān)系人起訴最直接影響其權(quán)利的行為，從而實(shí)質(zhì)解決規(guī)劃爭議：
1.全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性及原則性的規(guī)定，對(duì)土地資源等缺少具體的限制措施，城市總體規(guī)劃內(nèi)容也具有不確定性，尚需通過詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施。因此，此三類規(guī)劃均不應(yīng)納入行政訴訟受案范圍。
2.控規(guī)是城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的要求，用以控制建設(shè)用地性質(zhì)、使用強(qiáng)度和空間環(huán)境的規(guī)劃?？匾?guī)指導(dǎo)修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制，本文認(rèn)為，原則上，控規(guī)不宜納入行政訴訟受案范圍，但如其具體內(nèi)容直接限制利害關(guān)系人權(quán)利且當(dāng)?shù)匾参淳幹菩藿ㄐ栽敿?xì)規(guī)劃的，利害關(guān)系人可對(duì)控規(guī)直接限制其權(quán)利的特定部分的內(nèi)容提起行政訴訟，而不宜將整個(gè)詳細(xì)規(guī)劃作為審查對(duì)象。
3.修建性詳細(xì)規(guī)劃直接對(duì)建設(shè)項(xiàng)目作出具體的安排和規(guī)劃設(shè)計(jì)，指導(dǎo)各項(xiàng)建筑和工程設(shè)施的設(shè)計(jì)和施工。修建性詳細(xì)規(guī)劃已經(jīng)直接限制當(dāng)事人權(quán)利且無需通過“一書兩證”審批程序即能得出明確限制結(jié)論的情況下，利害關(guān)系人可對(duì)修建性詳細(xì)規(guī)劃直接限制其權(quán)利特定部分的內(nèi)容提起行政訴訟。利害關(guān)系人對(duì)修建性詳細(xì)規(guī)劃整體內(nèi)容提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)釋明引導(dǎo)起訴與其土地開發(fā)利用有關(guān)的特定部分的內(nèi)容，而不宜將整個(gè)詳細(xì)規(guī)劃作為審查對(duì)象。
4.編制或修改詳細(xì)規(guī)劃造成利害關(guān)系人損失的，利害關(guān)系人可依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第50條規(guī)定訴請(qǐng)補(bǔ)償。控規(guī)與修建性詳細(xì)規(guī)劃直接限制利害關(guān)系人權(quán)利，相關(guān)行政機(jī)關(guān)依據(jù)詳細(xì)規(guī)劃作出征收與補(bǔ)償決定、有償收地決定或土地置換決定等的，人民法院應(yīng)引導(dǎo)利害關(guān)系人起訴相應(yīng)決定。
5.利害關(guān)系人對(duì)規(guī)劃行政主管部門依據(jù)修改后的詳細(xì)規(guī)劃作出的“一書兩證”行為不服的，可以直接起訴“一書兩證”行為；人民法院在審查“一書兩證”行為合法性時(shí)，可以根據(jù)利害關(guān)系人請(qǐng)求一并審查詳細(xì)規(guī)劃修訂行為合法性。
（二）原告資格認(rèn)定
人民法院可以根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合具體案情來認(rèn)定當(dāng)事人是否具有原告資格：
土地權(quán)利人認(rèn)為規(guī)劃行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自己名義提起行政訴訟；土地相鄰權(quán)人認(rèn)為規(guī)劃行為侵犯其通風(fēng)、采光等相鄰權(quán)的，可以自己名義提起行政訴訟；業(yè)主委員會(huì)對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的涉及業(yè)主共有利益的規(guī)劃行為，可以自己的名義提起訴訟。業(yè)主委員會(huì)不起訴的，專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者占總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟。
（三）適格被告確定
人民法院應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國行政訴訟法》第26條第1款“誰行為誰被告”規(guī)定，確定規(guī)劃行為的適格被告。
被訴規(guī)劃行為由不同行政機(jī)關(guān)編制、批準(zhǔn)、備案的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第19條“當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告”的規(guī)定，確定適格被告。
（四）起訴期限確定
利害關(guān)系人對(duì)規(guī)劃行為不服，應(yīng)當(dāng)在6個(gè)月內(nèi)提起行政訴訟。
行政機(jī)關(guān)未依法告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過1年。
行政機(jī)關(guān)已經(jīng)根據(jù)《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》第17條“控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)自批準(zhǔn)之日起20個(gè)工作日內(nèi)，通過政府信息網(wǎng)站以及當(dāng)?shù)刂饕侣劽襟w等便于公眾知曉的方式公布”等規(guī)定依法公告了詳細(xì)規(guī)劃的時(shí)點(diǎn)，可以作為利害關(guān)系人知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日。行政機(jī)關(guān)未依法公告的，可以以當(dāng)事人通過信息公開、行政許可、行政復(fù)議或行政訴訟等途徑獲知規(guī)劃內(nèi)容之日作為起訴期限起算點(diǎn)。
（五）合法性審查標(biāo)準(zhǔn)
規(guī)劃編制與修改具有高度的專業(yè)性、復(fù)雜性和科學(xué)性，人民法院可以根據(jù)《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》的程序性規(guī)定，從法定職權(quán)、制定依據(jù)和制定程序等方面進(jìn)行審查。對(duì)于規(guī)劃編制與修改中的專業(yè)性、技術(shù)性以及前瞻性規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)及專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)判斷。
規(guī)劃行為違法但符合公共利益且已經(jīng)實(shí)施的，人民法院可以根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第76條規(guī)定，確認(rèn)行政行為違法并責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施等方式保護(hù)利害關(guān)系人權(quán)益。
規(guī)劃行為合法但損害利害關(guān)系人根據(jù)原有規(guī)劃已經(jīng)形成的信賴?yán)娴?，人民法院可以通過允許規(guī)劃行為延期實(shí)施、原有建筑存續(xù)保護(hù)或者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)确绞奖Ｗo(hù)利害關(guān)系人權(quán)益。
（六）補(bǔ)償（賠償）標(biāo)準(zhǔn)與裁判
規(guī)劃行為對(duì)利害關(guān)系人權(quán)益影響較小，利害關(guān)系人基于公共利益需要而承擔(dān)的輕微損失，行政機(jī)關(guān)可不予補(bǔ)償。
規(guī)劃行為對(duì)嚴(yán)重影響利害關(guān)系人權(quán)益但不影響其繼續(xù)使用土地的，人民法院可以根據(jù)規(guī)劃行為前、后土地價(jià)值減損幅度為標(biāo)準(zhǔn)，公平合理確定賠償或者補(bǔ)償金額。
規(guī)劃行為造成利害關(guān)系人無法按約定開發(fā)利用土地的，人民法院可以參照土地征收或者有償收地的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，公平合理確定賠償或者補(bǔ)償金額。
利害關(guān)系人在起訴規(guī)劃行為時(shí)，一并訴請(qǐng)補(bǔ)償（賠償）或者直接訴請(qǐng)補(bǔ)償（賠償）的，人民法院審理后認(rèn)為確定補(bǔ)償（賠償）的事實(shí)、證據(jù)和依據(jù)均已明確，可以直接判決被告補(bǔ)償（賠償）相應(yīng)的金額；認(rèn)為相關(guān)事實(shí)、證據(jù)和依據(jù)尚不明確或者需要行政主體先行作出行政判斷的，可以判決被告在一定期限內(nèi)作出補(bǔ)償（賠償）決定。
文章來源：《法律適用》2021年第11期
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