2018年11月，中央在首屆進(jìn)博會(huì)上宣布，支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略。從1982年提出“以上海為中心建立長三角經(jīng)濟(jì)圈”的探索開始至今，長三角一體化進(jìn)程已經(jīng)過近40年的砥礪前行?！暗雷枨议L，行則將至”。普華永道創(chuàng)新城市發(fā)展綜合服務(wù)部將從國際成功灣區(qū)的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，探討長三角發(fā)展與合作機(jī)制的構(gòu)建能夠如何幫助長三角一體化走出獨(dú)具中國特色的建設(shè)道路。
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從全球領(lǐng)先灣區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)
看長三角一體化優(yōu)化方向
東京灣區(qū)
東京灣區(qū)1是世界最大灣區(qū)之一，由“一都三縣”構(gòu)成，分別是東京都2、琦玉縣、千葉縣和神奈川縣。灣區(qū)面積1.34萬平方公里（占全國3.5%），人口規(guī)模4000多萬（占全國約1／3），經(jīng)濟(jì)總量接近全國一半，城市化率超過90%。通過政府主導(dǎo)的整體發(fā)展規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)，東京灣區(qū)內(nèi)逐漸形成了以東京為中心的多核多圈域的分散型網(wǎng)絡(luò)型區(qū)域功能產(chǎn)業(yè)分工體系。
首先，東京灣區(qū)/都市圈的整體發(fā)展規(guī)劃始于20世紀(jì)50年代，先后經(jīng)歷了1958年、1968年、1976年、1986年、1999年五個(gè)輪次。從第三次規(guī)劃開始，日本國土廳下屬的大都市圈整備局成為規(guī)劃的核心負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，日本中央政府成為推動(dòng)灣區(qū)一體化規(guī)劃的主體。通過五輪發(fā)展規(guī)劃，提出了多核多圈域、分散型網(wǎng)絡(luò)型區(qū)域結(jié)構(gòu)等空間構(gòu)想，建立起以東京為中心，以便捷的交通為互聯(lián)的灣區(qū)一體化發(fā)展格局。
同時(shí)，為加速規(guī)劃目標(biāo)的落地（如引導(dǎo)工業(yè)、教育和部分商務(wù)功能設(shè)施向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移），日本中央政府還采取了一系列財(cái)政金融政策加以配套。如：
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付（將中央稅收一部分轉(zhuǎn)移給企業(yè)遷入地所屬的地方政府）
搬遷企業(yè)的所得稅減免
新開發(fā)地區(qū)的政府發(fā)行地方債并由中央財(cái)政貼息
中央政府通過政策性銀行向市場主體定向發(fā)放產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移專項(xiàng)貸款
近郊整治地帶、城市開發(fā)區(qū)內(nèi)的新興工業(yè)園開發(fā)還可享受法定的特別稅制優(yōu)惠
通過整體發(fā)展規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)共同作用下，促成東京灣區(qū)區(qū)域間、城市間的差異化發(fā)展，東京灣區(qū)內(nèi)逐漸形成了以東京為中心的多核多圈域的分散型網(wǎng)絡(luò)型區(qū)域功能產(chǎn)業(yè)分工體系。
以東京為核心的產(chǎn)業(yè)梯度分工格局
注1：廣義的東京都市圈又稱“首都圈”，是在“一都三縣”的基礎(chǔ)上加入茨城、櫪木、群馬及山梨等四縣（即“一都七縣”），總面積達(dá)3.69萬平方公里（占全國9.8%）。
注2：東京都主要由東京都區(qū)部（東京23區(qū)）和多摩地方（市部、西多摩郡）等組成。
紐約灣區(qū)
紐約灣區(qū)由紐約州、康涅狄格州、新澤西州的共31個(gè)縣聯(lián)合組成，形成了以紐約為核心，集合波士頓、費(fèi)城、巴爾的摩、華盛頓等城市的城市群。陸地面積2.15萬平方公里，常住人口約2340萬，城市化水平達(dá)90%以上，是美國人口密度最高的地區(qū)。
紐約灣區(qū)的發(fā)展始于1921年紐約區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)（簡稱RPA）的成立，通過四次整體規(guī)劃，逐步確立起以紐約為核心領(lǐng)導(dǎo)的灣區(qū)城市群合作發(fā)展模式。該委員會(huì)于1929年發(fā)布《紐約及其周邊地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃》，制定建立開放空間、緩解交通擁堵、集中與疏散和建設(shè)衛(wèi)星城等十項(xiàng)政策，為灣區(qū)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。隨后在1968年第二次規(guī)劃中提出“再集中”的理念，即將就業(yè)集中于衛(wèi)星城、恢復(fù)區(qū)域公共交通體系和建立新的城市中心等。1996年和2017年的第三及第四次規(guī)劃主要旨在提升城市各方面的宜居環(huán)境以及滿足以人為本的發(fā)展需求。
在紐約灣區(qū)發(fā)展的過程中，跨區(qū)域的營利性投資開發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)揮了關(guān)鍵作用，推動(dòng)了區(qū)域一體化發(fā)展。紐約灣區(qū)不同城市間、不同州之間行政關(guān)系復(fù)雜。為推動(dòng)區(qū)域交通建設(shè)，紐約與新澤西州于1921年成立紐約與新澤西港務(wù)局（簡稱PANYNJ），該港務(wù)局是非政府的法人機(jī)構(gòu)，但擁有很高的權(quán)力，它不僅僅管港口、海港，還管空港、地鐵、地下隧道等。紐約與新澤西港務(wù)局是一個(gè)非盈利機(jī)構(gòu)，通過發(fā)債券募資來投資建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施，并收取過路、過橋費(fèi)，以及基礎(chǔ)設(shè)施的房租、裝卸費(fèi)、碼頭的使用費(fèi)等來達(dá)到盈利的目的。紐約與新澤西港務(wù)局展現(xiàn)出市場力量在城市發(fā)展中所能起到的積極作用。
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從國內(nèi)灣區(qū)/城市群發(fā)展
看長三角區(qū)域一體化特點(diǎn)
長三角城市間的分工不明確，呈現(xiàn)競爭同質(zhì)化
長三角區(qū)域內(nèi)城市間的激烈競爭與產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象較為普遍。區(qū)域內(nèi)城市普遍聚焦裝備制造、電子信息設(shè)備、汽車及汽車零件、新材料等產(chǎn)業(yè)上，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨同。在頭部城市的產(chǎn)業(yè)定位上，如上海與蘇州的制造業(yè)、上海與杭州的金融業(yè)，都有進(jìn)一步優(yōu)化競爭合作格局的空間。而與長三角形成反差的則是分工明確的粵港澳和京津冀城市群?；浉郯牡貐^(qū)已明確香港、澳門、深圳和廣州的發(fā)展定位，其中深圳聚焦發(fā)展通信設(shè)備制造和電子信息產(chǎn)業(yè)，廣州則聚焦發(fā)展新能源和新材料產(chǎn)業(yè)等。京津冀也確立了北京發(fā)揮首都功能，聚焦現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和科技創(chuàng)新，而天津和河北梯度承接北京產(chǎn)業(yè)外溢，由此三地形成產(chǎn)業(yè)協(xié)作分工的模式。
長三角區(qū)域涉及多個(gè)省市，行政關(guān)系更為復(fù)雜
長江三角洲區(qū)域一體化主要涉及到三省一市，包括江蘇省、浙江省、安徽省與上海市。三省一市在經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)實(shí)力方面各有千秋，在國內(nèi)各省市中皆名列前茅。這為長三角區(qū)域一體化打下經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的同時(shí)，也在區(qū)域協(xié)同及三省一市的合作機(jī)制建設(shè)上提出了挑戰(zhàn)。如何平衡各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同，并達(dá)成戰(zhàn)略共識(shí)，將是促成長江三角洲區(qū)域一體化的首要課題。反觀粵港澳和京津冀，粵港澳僅涉及廣東省與兩個(gè)特區(qū)，而廣東省的經(jīng)濟(jì)實(shí)力又占據(jù)主導(dǎo)地位，珠三角區(qū)域一體化所涉及的行政阻力較小。另外北京作為首都，在經(jīng)濟(jì)和政治上的主導(dǎo)地位更是不可動(dòng)搖。
長三角一體化合作機(jī)制探討
東京灣區(qū)和紐約灣區(qū)在一體化發(fā)展中都具備三個(gè)基本特征，即整體的戰(zhàn)略規(guī)劃，明確的產(chǎn)業(yè)分工，以及統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)。首先，不論是東京五次首都圈發(fā)展規(guī)劃還是紐約四輪規(guī)劃，都是為區(qū)域一體化發(fā)展樹立旗幟，確立共識(shí)，形成戰(zhàn)略統(tǒng)一。其二，城市群中產(chǎn)業(yè)的分工也是區(qū)域一體化城市發(fā)展的共同特質(zhì)，東京與紐約都形成了符合各自產(chǎn)業(yè)發(fā)展的分工體系，形成整體城市群產(chǎn)業(yè)的協(xié)同。其三，東京的首都圈整備委員會(huì)、紐約的區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)以及紐約與新澤西港務(wù)局都為區(qū)域一體化推進(jìn)提供了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)的行政基石。
故結(jié)合長三角區(qū)域自身的特點(diǎn)，本文提出以下幾條長三角一體化合作機(jī)制建議：
樹旗幟，謀共識(shí)，定目標(biāo)。
從《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》以及《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》出發(fā)，細(xì)化戰(zhàn)略規(guī)劃，明確各方職責(zé)，確定長三角一體化工作的短中長期目標(biāo)，為一體化發(fā)展樹立旗幟，保證在戰(zhàn)略層面各方達(dá)成共識(shí)。
強(qiáng)政策，促分工，推協(xié)同。
在各地的產(chǎn)業(yè)政策方面，三省一市及相關(guān)地區(qū)應(yīng)當(dāng)保證步調(diào)一致，統(tǒng)一協(xié)同。通過針對性的產(chǎn)業(yè)政策，加速促進(jìn)地區(qū)間產(chǎn)業(yè)分工，優(yōu)化要素流動(dòng)，幫助各地盤活存量，資源整合。各地在全面提升地區(qū)營商環(huán)境之時(shí)，不能只考慮世行的指標(biāo)，也需要綜合考慮國家發(fā)改委發(fā)布的18項(xiàng)中國營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)，并且從各地產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)出發(fā)，形成更有針對性的“18+N”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)目標(biāo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)長三角產(chǎn)業(yè)協(xié)同。
建機(jī)制，促統(tǒng)一，穩(wěn)推進(jìn)。
區(qū)域一體化的推進(jìn)離不開統(tǒng)一的推進(jìn)機(jī)制。長三角可以考慮：
設(shè)立國家層面的長三角一體化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，在行政層面，確保有足夠的領(lǐng)導(dǎo)力和權(quán)威性，將長三角作為一個(gè)整體，對長三角一體化建設(shè)發(fā)展進(jìn)行全局性的指導(dǎo)、組織、推動(dòng)、協(xié)調(diào)和管理。
建立開發(fā)者聯(lián)盟，充分調(diào)動(dòng)市場的力量為一體化建設(shè)推進(jìn)助力。市場的力量在一體化推進(jìn)中將會(huì)發(fā)揮重要作用，如紐約灣區(qū)所設(shè)立的跨區(qū)域營利性投資開發(fā)機(jī)構(gòu)等。長三角可以以開發(fā)者聯(lián)盟的名義建立市場參與平臺(tái)，集市場、學(xué)界、社會(huì)之力，賦能一體化共建共贏的持續(xù)發(fā)展。通過跨區(qū)域治理平臺(tái)的建設(shè)，以市場力量促進(jìn)民生、營商環(huán)境等多方面的一體化進(jìn)程。我們建議這一平臺(tái)可以主要承載四項(xiàng)功能，包括：
專業(yè)服務(wù)平臺(tái)——充分對接市場的專業(yè)力量與智慧，使市場、學(xué)界與社會(huì)等力量能夠更好地為區(qū)域發(fā)展提供專業(yè)支持。
市場反饋平臺(tái)——構(gòu)建政府與市場之間的溝通機(jī)制，及時(shí)向政府反饋市場主體與社會(huì)各界的訴求與建議。
政企合作平臺(tái)——促進(jìn)實(shí)質(zhì)的政企合作，加強(qiáng)政府需求和企業(yè)服務(wù)之間的對接。
城市治理平臺(tái)——成為市場主體參與到城市治理中的平臺(tái)，對接市場與社會(huì)專業(yè)力量，提升城市治理服務(wù)專業(yè)水準(zhǔn)、品質(zhì)與能級(jí)。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化有其內(nèi)在的發(fā)展邏輯和規(guī)律。一體化合作不是單純的區(qū)域均衡發(fā)展，如把上海相對落后的產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到落后地區(qū)；也非簡單的優(yōu)勢共享，如把經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)質(zhì)資源（醫(yī)療、社保、教育、科技等）共享給周邊地區(qū)。探索長三角一體化合作機(jī)制，還需在結(jié)合自身發(fā)展情況的同時(shí)，從全球領(lǐng)先灣區(qū)或城市群的發(fā)展中尋找經(jīng)驗(yàn)和模式的借鑒，總結(jié)前人路徑，從而摸索出獨(dú)具中國特色的建設(shè)道路。
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