原文刊發(fā)：《中國(guó)行政管理》2023年第3期
作者：冀瑋，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)政府管理學(xué)院研究員、市場(chǎng)監(jiān)管研究院副院長(zhǎng)；李方圓，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院博士生
［摘 要］?市場(chǎng)監(jiān)管體制改革十余年來(lái)，在取得了很大進(jìn)展的同時(shí)也存在不少問(wèn)題，很多觀點(diǎn)認(rèn)為導(dǎo)致這些問(wèn)題的原因是法律法規(guī)或體制內(nèi)部沒(méi)有理順，筆者則認(rèn)為其原因主要來(lái)自于對(duì)“市場(chǎng)”和“市場(chǎng)監(jiān)管”概念本身認(rèn)識(shí)的模糊。由于歷史的原因，“市場(chǎng)”概念本身就存在著多維度的理解，隨之而來(lái)的是實(shí)踐中的“市場(chǎng)監(jiān)管”存在內(nèi)涵與外延模糊不清的問(wèn)題，也沒(méi)有隨著相關(guān)體制改革的推進(jìn)而逐漸清晰起來(lái)，導(dǎo)致監(jiān)管實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多困境。本文基于對(duì)市場(chǎng)和市場(chǎng)監(jiān)管概念的梳理，認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中的市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)同時(shí)包含著安全監(jiān)管、秩序監(jiān)管與技術(shù)規(guī)范管理三個(gè)方面，有必要進(jìn)行辨析并進(jìn)一步改革。［關(guān)鍵詞］?市場(chǎng)監(jiān)管；安全；秩序；技術(shù)規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)管體制改革始于2009年的深圳。“2009年以來(lái)，深圳在全國(guó)率先探索大部制市場(chǎng)監(jiān)管體制，成立國(guó)內(nèi)首個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管局，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)三個(gè)環(huán)節(jié)統(tǒng)一監(jiān)管?！保?］2014年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》國(guó)發(fā)〔2014〕20號(hào)文（以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”）提出“加快縣級(jí)政府市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，探索綜合設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，可以視為是全國(guó)范圍全面推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的開(kāi)端。同年，“天津市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)正式成立。改革成建制整合了工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門(mén)，整合三個(gè)局的執(zhí)法機(jī)構(gòu)為稽查總隊(duì)?！保?］這是全國(guó)第一家正式成立的省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)。2018年，中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中進(jìn)一步明確“改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管，是建立統(tǒng)一開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！笨梢钥闯觯袌?chǎng)監(jiān)管改革的問(wèn)題導(dǎo)向非常明確，就是要“實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管”，著力解決行政職責(zé)重疊、管理“碎片化”、部門(mén)協(xié)同不力、對(duì)市場(chǎng)主體非正當(dāng)干預(yù)過(guò)多等問(wèn)題。但是，現(xiàn)有文件都沒(méi)有明確指出“市場(chǎng)監(jiān)管”的準(zhǔn)確概念與外延指向范圍。文件似乎都假定了“市場(chǎng)監(jiān)管”已經(jīng)是一個(gè)成熟概念，有著成熟的定義，可以用市場(chǎng)監(jiān)管總局的“三定”職責(zé)來(lái)具體明確，即具體管哪些市場(chǎng)。而這些職責(zé)以外的市場(chǎng)就不屬于“市場(chǎng)監(jiān)管”的監(jiān)管范疇了，比如文化旅游市場(chǎng)、證券期貨市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、能源市場(chǎng)、電信市場(chǎng)等。當(dāng)前，很多學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始對(duì)“市場(chǎng)監(jiān)管”概念進(jìn)行分析，大部分文章都指出當(dāng)今的市場(chǎng)監(jiān)管存在著一些值得關(guān)注和改進(jìn)的問(wèn)題。盡管各自有不同的視角，但是找到的“問(wèn)題”和解決的思路卻幾乎完全相同，問(wèn)題不外乎法規(guī)和制度有待健全、監(jiān)管的不協(xié)調(diào)依然存在、監(jiān)管理念需進(jìn)一步融合、監(jiān)管方式需進(jìn)一步創(chuàng)新、監(jiān)管隊(duì)伍執(zhí)法水平有待提升，等等。解決這些問(wèn)題的建議也幾乎都集中在進(jìn)一步加強(qiáng)法治建設(shè)、進(jìn)一步思想融合、進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)調(diào)配合、進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)管方式、進(jìn)一步提升執(zhí)法水平，等等。然而，今天市場(chǎng)監(jiān)管體制暴露出來(lái)的全部問(wèn)題，是否可以統(tǒng)統(tǒng)歸因于法律法規(guī)或體制內(nèi)部沒(méi)有“理順”？這些希望通過(guò)法律法規(guī)或體制內(nèi)部進(jìn)一步“理順”的觀點(diǎn)與辦法，是否能夠解決由于市場(chǎng)監(jiān)管概念本身原因造成的問(wèn)題？目前看來(lái)還需要進(jìn)一步分析。筆者認(rèn)為，市場(chǎng)監(jiān)管存在的種種問(wèn)題，其根源主要來(lái)自于“市場(chǎng)監(jiān)管”這個(gè)概念本身帶來(lái)的困惑：當(dāng)它從一個(gè)高度概括和抽象的概念演變?yōu)檎唧w職責(zé)后，其指向開(kāi)始出現(xiàn)內(nèi)涵不清、界限不明及錯(cuò)位等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。二、市場(chǎng)監(jiān)管：需要進(jìn)一步理清的概念1.“市場(chǎng)”概念的辨析：宏觀、中觀與微觀宏觀指向。作為一個(gè)宏觀層面的概念，“市場(chǎng)（Market）”在經(jīng)濟(jì)學(xué)中的定義與指向大都比較一致，如“市場(chǎng)是某種物品或勞務(wù)的買(mǎi)者與賣(mài)者組成的一個(gè)群體。買(mǎi)者作為一個(gè)群體決定了一種產(chǎn)品的需求，而賣(mài)者作為一個(gè)群體決定了一種產(chǎn)品的供給?！薄笆袌?chǎng)有很多形式。有時(shí)候市場(chǎng)組織健全如眾多的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。……更經(jīng)常的情況是市場(chǎng)并沒(méi)有什么組織。”［3］曼昆不但給出了市場(chǎng)的定義，并且指出市場(chǎng)更多時(shí)候是沒(méi)有什么組織的。麥卡錫定義市場(chǎng)是“指一群具有相同需求的潛在顧客；他們?cè)敢庖阅撤N有價(jià)值的東西來(lái)?yè)Q取賣(mài)主所提供的商品或服務(wù)，這樣的商品或服務(wù)是滿足需求的方式?！保?］布羅姆利更進(jìn)一步指出“市場(chǎng)并不需要一個(gè)特定的地點(diǎn)，也不需要交換有形的東西。市場(chǎng)關(guān)注的是未來(lái)收益和成本流所有權(quán)和控制權(quán)的交換?！褪钦f(shuō)，必須有一個(gè)契約。”［5］在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的語(yǔ)境中，“市場(chǎng)”是與“計(jì)劃”相對(duì)應(yīng)的概念。1994年《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》指出：“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是要使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用?！蔽募M(jìn)一步明確了“市場(chǎng)”的經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)特征，即包括產(chǎn)權(quán)清晰、政企分開(kāi)的自由交易規(guī)則；契約為本、競(jìng)爭(zhēng)為主的運(yùn)行方式；秩序規(guī)制為本的法律體系建設(shè)，等等。由此可見(jiàn)，在宏觀層面，“市場(chǎng)”概念是代表著不同于“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”模式的一種新的交易方式與規(guī)則的統(tǒng)稱。中觀指向。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大概念下，確實(shí)存在著可以被“監(jiān)管”的具體的“市場(chǎng)”概念，即1995年前后在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革初期的“雙生”市場(chǎng)概念?！半p生”市場(chǎng)是“生產(chǎn)資料市場(chǎng)”與“生產(chǎn)要素市場(chǎng)”的簡(jiǎn)稱。如“關(guān)于對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)督管理，明確提出拓寬監(jiān)督管理的范圍，從側(cè)重于監(jiān)督管理集貿(mào)市場(chǎng)和工業(yè)品市場(chǎng)，轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理各類(lèi)消費(fèi)品市場(chǎng)、生產(chǎn)資料市場(chǎng)，參與監(jiān)督管理金融、勞動(dòng)力、房地產(chǎn)、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素市場(chǎng)和期貨、文化等市場(chǎng)?！保?］還有，“監(jiān)督管理'雙生’市場(chǎng)是工商行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)管社會(huì)主義統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要課題?！保?］等等。在這一時(shí)期，“雙生”市場(chǎng)的概念被很多文章使用，大多都出現(xiàn)在論述工商部門(mén)職責(zé)轉(zhuǎn)變的文章文件中，將其作為從管理集貿(mào)市場(chǎng)向監(jiān)管更高層次的市場(chǎng)（如從消費(fèi)品的直接市場(chǎng)交易到投資證券等復(fù)雜市場(chǎng)交易等）轉(zhuǎn)變的目標(biāo)概念，這是當(dāng)時(shí)試圖對(duì)越來(lái)越活躍的具體市場(chǎng)交易活動(dòng)進(jìn)行分類(lèi)并納入政府監(jiān)管的一種探索與嘗試。這一時(shí)期的“市場(chǎng)”概念不同于宏觀層面的“市場(chǎng)”概念，是對(duì)“組織形式健全或沒(méi)有什么組織形式的市場(chǎng)”的統(tǒng)稱。在這個(gè)意義層面上，“市場(chǎng)”是一個(gè)相對(duì)中觀的概念，它既不是完全理論意義上的“規(guī)則與方式”的比擬概念，又不具體指向某一種單一類(lèi)型的交易活動(dòng)，而是嘗試對(duì)“市場(chǎng)”作為具體交易活動(dòng)的總體分類(lèi)描述。微觀指向。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，在具體的政府監(jiān)管實(shí)踐中，“市場(chǎng)”概念呈現(xiàn)出來(lái)的是相對(duì)意義上的微觀指向。即在“雙生”市場(chǎng)的籠統(tǒng)分類(lèi)中，以交易標(biāo)的物為主要標(biāo)志，開(kāi)始細(xì)化衍生出具體明確的市場(chǎng)概念，如從農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)到集貿(mào)市場(chǎng)再到家居市場(chǎng)、小商品市場(chǎng)、建材裝修市場(chǎng)等；從證券市場(chǎng)到股票市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)等。并且，一些市場(chǎng)開(kāi)始出現(xiàn)“跨界”狀態(tài)，無(wú)法納入“雙生”的分類(lèi)描述，如古玩文物市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、各類(lèi)拍賣(mài)市場(chǎng)等。在這個(gè)微觀層面上，“市場(chǎng)”概念指向的是一個(gè)個(gè)實(shí)體，需要經(jīng)過(guò)明確的行政注冊(cè)備案程序才能成立、需要明確監(jiān)管職責(zé)部門(mén)對(duì)其負(fù)責(zé)監(jiān)管、屬于“民事權(quán)利責(zé)任人”層面的市場(chǎng)主體。對(duì)這一微觀層面的“市場(chǎng)”的監(jiān)管，無(wú)論是當(dāng)年的工商部門(mén)，還是今天的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)，都只是承擔(dān)了部分監(jiān)管職責(zé)。依據(jù)2018年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中關(guān)于國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局的職責(zé)規(guī)定，在當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中全部需要監(jiān)管的市場(chǎng)中，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)只負(fù)責(zé)其中一部分市場(chǎng)的監(jiān)管，即原“國(guó)家工商總局，國(guó)家質(zhì)監(jiān)總局，國(guó)家食藥監(jiān)總局”的相關(guān)職責(zé)，以及發(fā)改委的價(jià)格監(jiān)督檢查與商務(wù)部的反壟斷執(zhí)法職責(zé)。也就是說(shuō)，還有相當(dāng)一部分市場(chǎng)的監(jiān)管不歸市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管。同樣的“市場(chǎng)”概念，在宏觀、中觀與微觀三個(gè)層面分別具有不同的含義與指向，這種情形并不多見(jiàn)。而不加區(qū)分地將其作為“監(jiān)管”的指向目標(biāo)，并成為正式的行政機(jī)構(gòu)名稱與職責(zé)，難免會(huì)產(chǎn)生令人不解的歧義，即：“市場(chǎng)監(jiān)管”究竟管什么？今天的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)為什么只管一部分市場(chǎng)？這些問(wèn)題隨著時(shí)間的推移逐漸凸顯，以各種具體表現(xiàn)形式成為當(dāng)前困擾著全國(guó)各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的工作問(wèn)題，如監(jiān)管的指導(dǎo)思想混亂、“化學(xué)融合”的目標(biāo)始終停留在領(lǐng)導(dǎo)的要求與文件中、食品藥品安全等專業(yè)監(jiān)管被弱化、基層執(zhí)法人員在幾十部法律和數(shù)百部法規(guī)規(guī)章的壓力下疲于奔命、執(zhí)法辦案“過(guò)罰相當(dāng)、寬嚴(yán)適度”的要求無(wú)法把握，等等。由于市場(chǎng)的概念并不清晰，所以對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的學(xué)術(shù)探討也始終處在一種假設(shè)當(dāng)中，即認(rèn)為“市場(chǎng)監(jiān)管”概念已經(jīng)不言而喻，可以直接探討其利弊得失及如何改進(jìn)。有觀點(diǎn)以宏觀層面的“市場(chǎng)”概念為起點(diǎn)，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管進(jìn)行分析。如：當(dāng)代市場(chǎng)監(jiān)管“其規(guī)范目標(biāo)是克服市場(chǎng)失靈（包括微觀經(jīng)濟(jì)無(wú)效率——自然壟斷、外部性、公共品、信息不對(duì)稱等社會(huì)不公平），實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化”［8］。很明顯這是以政府調(diào)控解決“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題的理論來(lái)解釋市場(chǎng)監(jiān)管。但是如果將這一解釋與今天市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的“三定”職責(zé)進(jìn)行對(duì)比，顯然并不對(duì)應(yīng)。當(dāng)今全部的市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)也不過(guò)是政府調(diào)控手段中“法律制度環(huán)境建設(shè)與有序運(yùn)行”手段中的具體實(shí)施方面之一，至于其它手段包括“公共產(chǎn)品的有效提供、利稅國(guó)債等經(jīng)濟(jì)杠桿、收入均衡政策”等諸多用來(lái)解決“市場(chǎng)失靈”的政府調(diào)控工具方法，更是與現(xiàn)在的市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)完全無(wú)關(guān)。有觀點(diǎn)從微觀層面的“市場(chǎng)”概念出發(fā)，認(rèn)為“市場(chǎng)監(jiān)管又稱政府監(jiān)管、管制或規(guī)制，是行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所實(shí)施的干預(yù)和控制?！保?］這里且不論市場(chǎng)監(jiān)管只是全部“政府監(jiān)管”的一部分，單就其定義的“微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”而言，就出現(xiàn)了前文所述的很多“市場(chǎng)”（微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)）并不屬于市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)職責(zé)的問(wèn)題。有的觀點(diǎn)意識(shí)到了市場(chǎng)監(jiān)管概念的模糊性，于是干脆把宏觀和微觀放在一起進(jìn)行定義，如“所謂市場(chǎng)監(jiān)管體制，或叫市場(chǎng)監(jiān)管體系，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府履行職責(zé)、制定市場(chǎng)規(guī)則、規(guī)范市場(chǎng)行為、開(kāi)展行政執(zhí)法、保證市場(chǎng)公平、規(guī)則運(yùn)行的行政制度。本文所探討的市場(chǎng)監(jiān)管體制，僅指當(dāng)前體制改革中出現(xiàn)的質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品三個(gè)領(lǐng)域合而為一的監(jiān)管體制，或者說(shuō)是以商品服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管為主的傳統(tǒng)意義上的市場(chǎng)監(jiān)管體制。為論述方便，這里權(quán)稱'市場(chǎng)監(jiān)管體制’?！保?0］這一定義將市場(chǎng)監(jiān)管分為“行政制度”與“行政體制”，其實(shí)已經(jīng)表達(dá)出“今天的'三合一’的市場(chǎng)監(jiān)管體制并不能代表全部市場(chǎng)的監(jiān)管”的認(rèn)知。但是為了論述現(xiàn)實(shí)中的市場(chǎng)監(jiān)管體制，只好先在論述之前重新定義市場(chǎng)監(jiān)管體制中的市場(chǎng)監(jiān)管概念。對(duì)照上述分析與當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)實(shí)際遇到的困境，可以得出一個(gè)結(jié)論：“市場(chǎng)監(jiān)管”無(wú)論在理論還是現(xiàn)實(shí)中，都還沒(méi)有明確的內(nèi)涵定義與指向。而今天市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)只是一種上級(jí)指定的工作任務(wù)劃分，是“完成領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)交辦的任務(wù)”式的“兜底性”職責(zé)安排。3.市場(chǎng)監(jiān)管的“管得了”與“管不了”當(dāng)今的各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)存在著貌似什么都“管得了”但實(shí)際上卻很多都“管不了”的現(xiàn)實(shí)窘境。關(guān)于“管得了”。今天的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的執(zhí)法范圍廣，其法定職責(zé)的橫向幅度在國(guó)務(wù)院同類(lèi)部門(mén)中不但高居榜首，并且就執(zhí)法跨度而言，遠(yuǎn)非其它部門(mén)所能比擬。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，明確由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局負(fù)責(zé)履行職責(zé)的法律法規(guī)規(guī)章共計(jì)489部，其中由全國(guó)人大及常委會(huì)公布實(shí)施的法律103部、由國(guó)務(wù)院公布實(shí)施的行政法規(guī)144部、部門(mén)規(guī)章242部。這個(gè)數(shù)字并不包括各地屬于市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的地方性法規(guī)規(guī)章。據(jù)全國(guó)人大官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)，截至2022年6月29日，我國(guó)現(xiàn)行有效法律共計(jì)292部①。也就是說(shuō)，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局負(fù)責(zé)執(zhí)行的103部法律占全部現(xiàn)行法律總量的35%左右。2022年，國(guó)務(wù)院的組成機(jī)構(gòu)總量為48個(gè)（由部委管理的國(guó)家局未統(tǒng)計(jì)在內(nèi)）。在全部48個(gè)機(jī)構(gòu)中，不承擔(dān)法律執(zhí)行職責(zé)的部門(mén)為10個(gè)左右，如外交部等。也就是說(shuō)，占負(fù)有執(zhí)法職責(zé)機(jī)構(gòu)總數(shù)1/38的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局承擔(dān)著國(guó)家法律總量35%左右的法律實(shí)施職責(zé)。將市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)稱為“管得最寬”的部門(mén)并不是一種夸張，通俗而言就是什么都“管得了”的部門(mén)。(① 中國(guó)人大網(wǎng). 法律文件［EB/OL］http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202206/d07c9093060b449a90f9c0909e0bd80e.shtml)關(guān)于“管不了”。除了承擔(dān)的法律職責(zé)履行任務(wù)嚴(yán)重失衡、法律實(shí)施難易復(fù)雜程度不一等問(wèn)題之外，還可能使市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)難以履職到位的另一個(gè)原因是：由市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)履職的103部法律之間的離散性很強(qiáng)。從法律規(guī)制目標(biāo)、宗旨要求、法律措施、實(shí)施結(jié)果到法律責(zé)任設(shè)置等諸多內(nèi)容指標(biāo)對(duì)比分析，由市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)執(zhí)行的不同法律之間卻存在著完全不同性質(zhì)要求的各自特征。例如以“安全”為立法宗旨的《食品安全法》和以“市場(chǎng)秩序”維護(hù)為目標(biāo)的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、以“知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)”為目標(biāo)的《專利法》以及與以“保障國(guó)家計(jì)量單位制的統(tǒng)一和量值的準(zhǔn)確可靠”為目標(biāo)的《計(jì)量法》之間基本不存在任何行政“同質(zhì)性”［11］關(guān)聯(lián)，這是其它國(guó)務(wù)院部門(mén)所沒(méi)有的獨(dú)特法定職責(zé)承擔(dān)情形，即無(wú)法從市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的法定職責(zé)看到其監(jiān)管指向。那是不是用“市場(chǎng)”明確其監(jiān)管指向就可以了呢？除了前文對(duì)“市場(chǎng)”三個(gè)層面的分析以外，在當(dāng)今現(xiàn)行有效的全部292部法律中，目前還沒(méi)有一部是以“市場(chǎng)”作為規(guī)制標(biāo)的物的法律，其指向均是行為人及其行為活動(dòng)，而行為的發(fā)生也都可能涉及到“市場(chǎng)”，因此將“市場(chǎng)”作為市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的治理指向判斷無(wú)疑是不準(zhǔn)確的。于是，執(zhí)行法律之多與法律之間的“離散性”矛盾特征，使當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的執(zhí)法隊(duì)伍無(wú)所適從，直接造成履職不到位等種種困擾。有學(xué)者深入到全國(guó)不同的基層市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行調(diào)查，得到的情況反映大致相同。如蔣英對(duì)蘇州市市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的調(diào)查顯示，“基層干部存在能力恐慌和畏難情緒。產(chǎn)生的原因主要有：一是縣（市）、區(qū)市管局執(zhí)行的法律法規(guī)大幅增加。對(duì)平均年齡45歲的基層干部隊(duì)伍來(lái)說(shuō)，了解、掌握并能運(yùn)用這些法律法規(guī)既是考驗(yàn)、更是壓力。二是專業(yè)知識(shí)、能力素質(zhì)跟不上工作任務(wù)要求。三是機(jī)構(gòu)改革'下合上不合’，縣區(qū)市管局13個(gè)左右的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)上級(jí)40多個(gè)業(yè)務(wù)條線，工作部署條線交叉、工作任務(wù)頭緒繁多?！保?2］同一部門(mén)同一待遇但是不同“工種”造成工作強(qiáng)度與履職風(fēng)險(xiǎn)壓力，也是當(dāng)今市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)無(wú)法“化學(xué)融合”的根本原因之一。如特種設(shè)備安全的監(jiān)管工作屬于“安全”監(jiān)管性質(zhì)職責(zé)，在市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的諸多職責(zé)中“特立獨(dú)行”，所以“許多基層的同志不愿意從事特種設(shè)備安全監(jiān)察工作，……一個(gè)很重要的原因就是特種設(shè)備安全監(jiān)察常被稱為是'如臨深淵、如履薄冰’的一項(xiàng)工作，風(fēng)險(xiǎn)高，責(zé)任重大，而待遇并沒(méi)有改善?！保?3］綜上可見(jiàn)，到今天為止，現(xiàn)實(shí)中的“市場(chǎng)監(jiān)管”尚不是一個(gè)成熟的概念，因此，研究市場(chǎng)監(jiān)管體制的利弊與下一步發(fā)展，或許應(yīng)當(dāng)從“市場(chǎng)監(jiān)管”概念的清晰化入手進(jìn)行分析。三、市場(chǎng)監(jiān)管概念的重新解析對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管概念的重新解析符合黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的要求。對(duì)比“十三五”規(guī)劃和2021年國(guó)務(wù)院《“十四五”市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“十四五”規(guī)劃），可以發(fā)現(xiàn)，“市場(chǎng)監(jiān)管”的指導(dǎo)思想已經(jīng)發(fā)生了部分改變。“十三五”規(guī)劃指出：“本規(guī)劃……強(qiáng)調(diào)從維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)出發(fā)，從維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)出發(fā)，從維護(hù)廣大消費(fèi)者權(quán)益出發(fā)，對(duì)市場(chǎng)秩序、市場(chǎng)環(huán)境進(jìn)行綜合監(jiān)管”。這里強(qiáng)調(diào)的是“維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)”和“維護(hù)廣大消費(fèi)者權(quán)益”，是對(duì)傳統(tǒng)的工商行政管理職責(zé)進(jìn)化為“市場(chǎng)監(jiān)管”職責(zé)的新描述。所謂的“市場(chǎng)秩序”與“市場(chǎng)環(huán)境”并不是邏輯并列的兩個(gè)概念，存在著兼容關(guān)系，對(duì)市場(chǎng)主體而言，“市場(chǎng)秩序”只不過(guò)是“市場(chǎng)環(huán)境”的組成部分之一。市場(chǎng)秩序的優(yōu)劣是政府調(diào)控的結(jié)果，是由法律、政策與執(zhí)行組成的組合因素，它與政治、技術(shù)及經(jīng)濟(jì)等其它因素共同組成市場(chǎng)環(huán)境。“十四五”規(guī)劃的指導(dǎo)思想則著重強(qiáng)調(diào)了：“維護(hù)市場(chǎng)秩序，堅(jiān)守安全底線?！睂?duì)比兩個(gè)規(guī)劃，可以發(fā)現(xiàn)：“十四五”規(guī)劃將“維護(hù)市場(chǎng)秩序”與“堅(jiān)守安全底線”在邏輯上進(jìn)行了并列，共同構(gòu)成了“市場(chǎng)監(jiān)管”的新的指導(dǎo)思想。這與“十三五”規(guī)劃沿用了原工商行政管理職責(zé)思維的定義有所不同，是一種“揚(yáng)棄”。將“維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)”與“維護(hù)廣大消費(fèi)者權(quán)益”并入“維護(hù)市場(chǎng)秩序”的大命題之中，而將“市場(chǎng)監(jiān)管”覆蓋的范圍增加了“安全”監(jiān)管的內(nèi)容并與“維護(hù)市場(chǎng)秩序”并列。從黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)于建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)的要求中，已經(jīng)可以看到對(duì)“市場(chǎng)監(jiān)管”概念重新建構(gòu)的明確要求。1.無(wú)需“市場(chǎng)”概念出現(xiàn)的市場(chǎng)監(jiān)管如果將黨中央國(guó)務(wù)院最新文件中出現(xiàn)的“市場(chǎng)監(jiān)管”概念按前文所析三個(gè)層次的分類(lèi)進(jìn)行判斷，文件中的“市場(chǎng)監(jiān)管”概念都是宏觀層面“市場(chǎng)”概念的監(jiān)管。這是合乎“統(tǒng)一大市場(chǎng)”建設(shè)的需求邏輯的。全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)當(dāng)然不是指某個(gè)具體“有形市場(chǎng)”或“無(wú)形市場(chǎng)”等建設(shè)，而是指全國(guó)范圍內(nèi)商品要素資源可以通暢流動(dòng)、對(duì)構(gòu)成國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行起到關(guān)鍵作用的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”。因此，隨之出現(xiàn)的“市場(chǎng)監(jiān)管”概念則無(wú)疑是指對(duì)交易規(guī)則與秩序的政府監(jiān)管。在這一認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，市場(chǎng)監(jiān)管“管什么”的問(wèn)題（管哪些市場(chǎng)、哪種市場(chǎng)、為什么管一部分市場(chǎng)等）就迎刃而解了。因?yàn)椤笆袌?chǎng)監(jiān)管”管的根本不是中觀和微觀意義的市場(chǎng)，而是市場(chǎng)能夠得以正常運(yùn)行的規(guī)則與秩序。這一點(diǎn)從2018年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中關(guān)于國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局的職責(zé)規(guī)定與當(dāng)前該局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置就可一目了然（見(jiàn)表1）。從上表可以清晰看出：關(guān)于“市場(chǎng)秩序”監(jiān)管的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)全部是以對(duì)交易“規(guī)則”與“方式”的監(jiān)管為對(duì)象進(jìn)行設(shè)置，如“價(jià)格監(jiān)督與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”“反壟斷”“網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督”“信用監(jiān)督”等，并不存在“中觀”或“微觀”層面的具體市場(chǎng)為對(duì)象的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。2.市場(chǎng)監(jiān)管還是秩序維護(hù)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管，實(shí)際上是對(duì)市場(chǎng)行為（即生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否遵守交易規(guī)則、維護(hù)交易秩序）的監(jiān)管。這在全世界實(shí)行“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”運(yùn)行模式的國(guó)家中普遍存在。然而并沒(méi)有其它國(guó)家將這一治域的監(jiān)管部門(mén)稱之為“市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)”。原因是：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)就是有序的自由競(jìng)爭(zhēng)，在“市場(chǎng)調(diào)節(jié)”有效的情況下，市場(chǎng)是不需要政府進(jìn)行監(jiān)管的。公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)行為的干預(yù)必定是在“市場(chǎng)失靈”之后，而幾乎全部的“市場(chǎng)失靈”都是由于規(guī)則缺失或沒(méi)有被遵守等原因?qū)е碌氖袌?chǎng)秩序被破壞。所以，所謂政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管行為本質(zhì)就是守護(hù)“交易規(guī)則”的行為，其全部行為的起點(diǎn)與終點(diǎn)就是維護(hù)交易規(guī)則、恢復(fù)被破壞的市場(chǎng)秩序。這種“市場(chǎng)監(jiān)管”本質(zhì)上并不監(jiān)管以自由競(jìng)爭(zhēng)為基本特征的市場(chǎng)，針對(duì)的是保證自由競(jìng)爭(zhēng)能夠有序持久開(kāi)展的市場(chǎng)交易秩序。因此，“市場(chǎng)監(jiān)管”的概念被替換為“秩序監(jiān)管”或許更為準(zhǔn)確。就當(dāng)今的市場(chǎng)監(jiān)管概念而言，其真實(shí)含義是：第一，良好的市場(chǎng)狀態(tài)并不需要政府提供“監(jiān)管”，只需要“放管服”，即寬松積極的政策環(huán)境、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、良好的營(yíng)商環(huán)境等等；第二，當(dāng)下語(yǔ)境中的“市場(chǎng)監(jiān)管”就是對(duì)市場(chǎng)交易秩序的維護(hù)，是只在被需要時(shí)才出現(xiàn)的“規(guī)則”捍衛(wèi)者，這也是為什么要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)監(jiān)管要變“事前”監(jiān)管為“事中事后”監(jiān)管的根本原因；第三，也是最重要的一點(diǎn)，在弄清楚了當(dāng)今全部“市場(chǎng)監(jiān)管”的概念與內(nèi)容之后，“市場(chǎng)監(jiān)管”這個(gè)籠統(tǒng)而模糊不清的概念應(yīng)該被精準(zhǔn)化、具體化、嚴(yán)謹(jǐn)化。所謂的“市場(chǎng)監(jiān)管”其實(shí)并不需要“市場(chǎng)”概念走上前臺(tái)，因?yàn)槭袌?chǎng)“'秩序’監(jiān)管的實(shí)施就是以市場(chǎng)為全部行政行為的'起點(diǎn)’和'終點(diǎn)’”［14］的，但并不是也不需要監(jiān)管全部的“市場(chǎng)”。四、回歸“同質(zhì)性”：各自聚焦的監(jiān)管既然當(dāng)今的“市場(chǎng)監(jiān)管”指向是市場(chǎng)的規(guī)則與秩序維護(hù)。那么，今天的市場(chǎng)監(jiān)管所覆蓋的職責(zé)范圍與這一概念定義并不相符，包含著與市場(chǎng)秩序無(wú)關(guān)的其它公共事務(wù)。“安全”監(jiān)管并不屬于“秩序”監(jiān)管。食品藥品安全、特種設(shè)備安全以及產(chǎn)品質(zhì)量安全等“安全”監(jiān)管并不屬于“秩序”監(jiān)管。2017年，筆者曾撰文指出，食品（藥品）安全監(jiān)管與“秩序”監(jiān)管存在著總體目標(biāo)的內(nèi)涵、指導(dǎo)思想、法律制度設(shè)計(jì)、具體行政任務(wù)的多個(gè)方面的明顯不同［15］。胡穎廉也指出了“秩序與安全的內(nèi)涵差異”：“歸納而言，不論是學(xué)理、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)還是頂層設(shè)計(jì)，都強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)秩序與食品公共安全的分殊性。市場(chǎng)監(jiān)管的對(duì)象是各類(lèi)市場(chǎng)主體的行為，目的是維護(hù)市場(chǎng)秩序和促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)；而食品安全監(jiān)管的對(duì)象是特定產(chǎn)品的質(zhì)量安全，被上升到不特定多數(shù)人安全的戰(zhàn)略高度，其定位具有根本區(qū)別。”［16］也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“市場(chǎng)秩序主要是由規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、食品藥品監(jiān)管等部門(mén)進(jìn)行規(guī)制的。對(duì)市場(chǎng)秩序進(jìn)行監(jiān)管的兩大基礎(chǔ)性任務(wù)是安全監(jiān)管、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。”［17］這種觀點(diǎn)代表了相當(dāng)一部分人的觀點(diǎn)：即“安全”也是一種“市場(chǎng)秩序”，所以將其納入“市場(chǎng)監(jiān)管”概念之下是沒(méi)有問(wèn)題的。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)值得商榷。“市場(chǎng)秩序”的核心是交易規(guī)則，市場(chǎng)主體遵守交易規(guī)則，市場(chǎng)秩序就得到了維護(hù)。而交易規(guī)則的本質(zhì)是一種“社會(huì)契約”，是人們?yōu)榱讼嗷ラg公平、公正、平等、自由地交易而訂立的約定。在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治化國(guó)家，普適性的交易規(guī)則會(huì)成為法律制度，政府公權(quán)力部門(mén)則會(huì)按照依法行政的根本原則，依法守護(hù)交易規(guī)則，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)市場(chǎng)秩序的目標(biāo)。這就是當(dāng)前所謂的“市場(chǎng)監(jiān)管”的全部?jī)?nèi)容。“安全”不是“秩序”，更加不是“市場(chǎng)秩序”。無(wú)論是食品藥品安全，還是包括特種設(shè)備在內(nèi)的產(chǎn)品質(zhì)量安全，其核心都是由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行為導(dǎo)致的健康甚至生命風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)不是交易規(guī)則造成的，而是由復(fù)雜的自然科學(xué)類(lèi)成因、不當(dāng)?shù)纳a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或二者疊加造成的。前者如食品中的天然毒素、藥品中的毒副作用；后者如在食品中非法添加物的使用或特種設(shè)備制造中的偷工減料，等等。所以，所有“安全”監(jiān)管的指向并不是交易規(guī)則，而是風(fēng)險(xiǎn)控制?！鞍踩北O(jiān)管當(dāng)然也需要制定規(guī)則，但是構(gòu)成這些規(guī)則的本質(zhì)不是“社會(huì)契約”，而是基于人類(lèi)對(duì)于安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知水平以及為了更好地控制它們而制定的行為規(guī)則。對(duì)比市場(chǎng)秩序概念下交易規(guī)則的“社會(huì)契約”本質(zhì)而言，或許可以將“安全”監(jiān)管中的規(guī)則本質(zhì)稱之為“自然契約”，是我們?nèi)祟?lèi)為了自身的生命健康權(quán)盡量不受到侵害、而主動(dòng)去尋找食品安全科學(xué)規(guī)律并為我所用的“契約”，以此為本質(zhì)的“安全”規(guī)則也并不是市場(chǎng)秩序的核心，而是防控風(fēng)險(xiǎn)的核心與手段。因此，“安全”監(jiān)管的全部目標(biāo)根本不是維護(hù)“市場(chǎng)秩序”，而是控制風(fēng)險(xiǎn)、消除危害。“技術(shù)規(guī)范”監(jiān)管也不屬于“秩序”監(jiān)管。標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量、認(rèn)證、認(rèn)可與檢驗(yàn)檢測(cè)等“技術(shù)規(guī)范”監(jiān)管也不屬于“秩序”監(jiān)管。首先，計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、認(rèn)可與檢驗(yàn)檢測(cè)等監(jiān)管職責(zé)具有“同質(zhì)性”，在當(dāng)代工業(yè)化信息化社會(huì)語(yǔ)境中，筆者稱之為“技術(shù)規(guī)范”監(jiān)管。當(dāng)代社會(huì)的工業(yè)化信息化水平日新月異，新發(fā)明、新工具、新技術(shù)的更新周期越來(lái)越快，所有這些新產(chǎn)品新應(yīng)用都離不開(kāi)的，是可以使不同國(guó)家不同社會(huì)不同人群都公認(rèn)并能夠接受的基本衡量尺度，即具有基礎(chǔ)普適性的基本參照系。這種基本參照系的設(shè)定并得到應(yīng)用是所有產(chǎn)品和技術(shù)能夠?yàn)槿祟?lèi)接受并用之于現(xiàn)實(shí)生活的前提。中國(guó)古代的“度量衡”就是世界上比較早出現(xiàn)的基本參照系，這一做法并不是為了維護(hù)秦朝的市場(chǎng)秩序，而是為了使“六國(guó)統(tǒng)一”更具有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，在方便民生的同時(shí)，進(jìn)一步鞏固了政權(quán)。這是國(guó)家公權(quán)力對(duì)計(jì)量的參照系做出強(qiáng)制性管制的最早雛形之一。當(dāng)今時(shí)代，計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、檢驗(yàn)檢測(cè)、認(rèn)可等“基本參照系”的監(jiān)管早已不是尺寸長(zhǎng)短、斤兩輕重之類(lèi)的簡(jiǎn)單規(guī)制了，而是以科學(xué)技術(shù)為全部?jī)?nèi)容的復(fù)雜規(guī)范管理?！盎緟⒄障怠钡拇_立往往取決于新科技新產(chǎn)品的首發(fā)者，企業(yè)如微軟、蘋(píng)果、特斯拉等，技術(shù)如電子產(chǎn)品的心臟—芯片、通信的5G標(biāo)準(zhǔn)、腕表的瑞士天文臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)等等。但是這些“基本參照系”的維護(hù)除了需要不斷保持技術(shù)領(lǐng)先以外，也需要政府公權(quán)力的背書(shū)與保護(hù)。另一方面，一旦某個(gè)國(guó)家掌握了更多基本參照系的話語(yǔ)權(quán)，無(wú)疑就是掌握了在全世界更多領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)。其次，計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、認(rèn)可與檢驗(yàn)檢測(cè)等基本參照系的“技術(shù)規(guī)范”監(jiān)管職責(zé)指向并不是“市場(chǎng)秩序”的維護(hù)，而是為包括但不限于市場(chǎng)“交易規(guī)則”的公平公正提供科學(xué)準(zhǔn)確基準(zhǔn)的客觀標(biāo)準(zhǔn)。此類(lèi)公共產(chǎn)品的供給范圍并不僅僅限于“市場(chǎng)”。準(zhǔn)確地說(shuō)，在當(dāng)今世界，基本參照系的建立、規(guī)范與維護(hù)是從民生到企業(yè)發(fā)展、從個(gè)人需求到國(guó)家利益、從經(jīng)濟(jì)到社會(huì)都不可或缺的“科技必需品”?！笆袌?chǎng)”不過(guò)是其服務(wù)的眾多“客戶”之一。有觀點(diǎn)指出，“計(jì)量事關(guān)國(guó)計(jì)民生，兼具自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)雙重屬性，是確保社會(huì)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)?！保?8］政府對(duì)所有基本參照系施以管理，其目的當(dāng)然也并不僅僅是為了維護(hù)“市場(chǎng)秩序”，而是為了保證所有基本參照系的良好維護(hù)與健康發(fā)展。用“市場(chǎng)監(jiān)管”概念去覆蓋基本參照系的監(jiān)管，顯然是“小馬拉大車(chē)”式的行政職責(zé)歸屬。以國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局計(jì)量司職責(zé)為例分析。計(jì)量司的職責(zé)為：“①承擔(dān)國(guó)家計(jì)量基準(zhǔn)、計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)和計(jì)量器具管理工作，組織量值傳遞溯源和計(jì)量比對(duì)工作；②承擔(dān)國(guó)家計(jì)量技術(shù)規(guī)范體系建立及組織實(shí)施工作；③承擔(dān)商品量、市場(chǎng)計(jì)量行為、計(jì)量仲裁檢定和計(jì)量技術(shù)機(jī)構(gòu)及人員監(jiān)督管理工作；④規(guī)范計(jì)量數(shù)據(jù)使用?！痹谒捻?xiàng)職責(zé)當(dāng)中，勉強(qiáng)可以認(rèn)為與“市場(chǎng)”監(jiān)管相關(guān)的只有第③項(xiàng)，其余三項(xiàng)均是針對(duì)“基本參照系”的管理。如第①項(xiàng)中“國(guó)家計(jì)量基準(zhǔn)、計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)和計(jì)量器具”的管理是不以市場(chǎng)的存在與否為前提的。所以，當(dāng)今的“市場(chǎng)監(jiān)管”體制，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律制度與行政目標(biāo)的真實(shí)指向，進(jìn)行回歸“同質(zhì)性”的重新建構(gòu)。在厘清“市場(chǎng)監(jiān)管”的本質(zhì)就是“秩序”監(jiān)管的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)將“安全”監(jiān)管與“技術(shù)規(guī)范”監(jiān)管從市場(chǎng)監(jiān)管體制中剝離出去，在更大的行政治理空間中尋找“同類(lèi)項(xiàng)”去進(jìn)行整合。1.“秩序”監(jiān)管：一種保證市場(chǎng)規(guī)則的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制從前文分析可以得出的第一個(gè)結(jié)論是：“市場(chǎng)”監(jiān)管就是“秩序”監(jiān)管。其全部?jī)?nèi)容主要包括三個(gè)方面：以反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)為核心的經(jīng)營(yíng)秩序監(jiān)管；以知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)為核心的商事權(quán)利秩序監(jiān)管；以消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)為核心的交易秩序監(jiān)管。保證公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心?？梢员徊徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為概念覆蓋的范圍很廣泛，如壟斷行為、假冒行為、產(chǎn)品質(zhì)量低劣行為、虛假宣傳行為，等等。只不過(guò)這些具體行為除了都具有不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的“同質(zhì)性”以外，還各自具有其具體不同的特點(diǎn)，所以在法律制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行了細(xì)分，出現(xiàn)了除《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》之外，還有《反壟斷法》《廣告法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《合同法》等專門(mén)性的法律制度。這些法律的根本規(guī)制目標(biāo)均是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。但是由于各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的體量巨大，且各具特征，必須要針對(duì)具體行為特征單獨(dú)設(shè)定法律進(jìn)行規(guī)制，才能實(shí)現(xiàn)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一目標(biāo)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的本質(zhì)是在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。但是由于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的特殊性，有必要針對(duì)具體情形進(jìn)行單獨(dú)立法規(guī)制。比如：商標(biāo)權(quán)的保護(hù)就是對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公正性的保護(hù)，但是商標(biāo)權(quán)被侵害具有被侵權(quán)人主張有效、侵權(quán)認(rèn)定權(quán)利屬于民商事權(quán)利、公權(quán)力有限介入、調(diào)解優(yōu)先等特點(diǎn)，所以不能用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》去覆蓋，而要單獨(dú)以《商標(biāo)法》去規(guī)制這一領(lǐng)域。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是各個(gè)國(guó)家“市場(chǎng)秩序”監(jiān)管職責(zé)的主要組成部分。從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的視角分析，消費(fèi)者權(quán)益并不是競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)的對(duì)象，也就是說(shuō)，消費(fèi)者權(quán)益受到侵害只是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的“第二”受害者。然而，這個(gè)“第二”受害者卻是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的充分前提，全部的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)如果不是為了贏得消費(fèi)者的青睞，競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)失去意義。因此，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不是反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的組成部分，而是保護(hù)正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的根本驅(qū)動(dòng)力與最終結(jié)果。二者在公共事務(wù)層面互不相屬，卻是相互緊密關(guān)聯(lián)的不同視角的公共產(chǎn)品。2.“安全”監(jiān)管：一種基本民生權(quán)利的社會(huì)性規(guī)制“安全”監(jiān)管被誤認(rèn)為是“秩序”監(jiān)管，另一個(gè)主要原因是：“安全”監(jiān)管的起點(diǎn)在市場(chǎng)。但是這并不意味著“安全”監(jiān)管就是對(duì)“市場(chǎng)”的監(jiān)管。之所以起點(diǎn)在市場(chǎng)，這主要是取決于公權(quán)力的本質(zhì)，即當(dāng)“安全”本身沒(méi)有成為公共事務(wù)之時(shí)，公權(quán)力不能以強(qiáng)制的形式進(jìn)行介入干預(yù)。如食品安全監(jiān)管中，最明顯的事例就是：同樣的蘑菇中毒事件，如果是發(fā)生在餐廳，那么相關(guān)部門(mén)必須要依法采取行政措施，對(duì)事件進(jìn)行調(diào)查處理；如果是個(gè)人自采蘑菇回家導(dǎo)致食物中毒，相關(guān)部門(mén)則依法不能采取任何行動(dòng)。因?yàn)榉梢?guī)定公權(quán)力介入的起點(diǎn)是“食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”（食品安全法第二條）。不僅僅是食品安全，這也是在當(dāng)今市場(chǎng)監(jiān)管體制內(nèi)所有與“安全”監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)全部具有的特點(diǎn)，進(jìn)一步對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管體制內(nèi)的“安全”監(jiān)管進(jìn)行細(xì)分，大致可以分為兩類(lèi)：一是具有高度“同質(zhì)性”、可以獨(dú)立成為專業(yè)化聚焦體制的食品藥品安全監(jiān)管；二是可以“化學(xué)融合”的特種設(shè)備安全與產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管。首先，食品和藥品（此概念包括化妝品和醫(yī)療器械，下同）監(jiān)管具有高度的“同質(zhì)性”，除了監(jiān)管核心目標(biāo)、基本指導(dǎo)思想、監(jiān)管思維邏輯和法律制度設(shè)計(jì)高度相似以外，在全世界范圍內(nèi)和我國(guó)行政監(jiān)管歷史上，都有可以借鑒和吸取的經(jīng)驗(yàn)。如：美國(guó)的食品藥品監(jiān)管局（Food and Drug Administration）、英國(guó)的食品標(biāo)準(zhǔn)局（Food Standard Agency）以及藥品和健康產(chǎn)品監(jiān)管局（Medicine and Health Product Regulatory Agency）以及日本的厚生勞動(dòng)省醫(yī)藥食品局都是將食品藥品進(jìn)行“化學(xué)融合”監(jiān)管的成功范例。其次，包括特種設(shè)備安全在內(nèi)的“產(chǎn)品質(zhì)量安全”其實(shí)與“產(chǎn)品質(zhì)量”并不是同一概念，只是在我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法律制度設(shè)計(jì)和監(jiān)管中一直沿用了“質(zhì)量”作為大概念包括“安全性”屬性的思維，所以才導(dǎo)致了這一認(rèn)識(shí)延續(xù)至今。2015年11月，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編著并發(fā)布了《產(chǎn)品質(zhì)量法釋義》（以下簡(jiǎn)稱“《釋義》”）。其中質(zhì)量的基本定義為“產(chǎn)品的適用性。產(chǎn)品是為滿足消費(fèi)者的需要、社會(huì)的需要而生產(chǎn)的，產(chǎn)品的質(zhì)量就是滿足消費(fèi)者需要、社會(huì)需要的程度。……所謂'產(chǎn)品質(zhì)量’，通常是指產(chǎn)品滿足需要的適用性、安全性、可靠性、耐用性、可維修性、經(jīng)濟(jì)性等特征和特性的總和。”［19］“適用性”的概念是美國(guó)質(zhì)量管理專家朱蘭首先提出的，具體表達(dá)是：“質(zhì)量是一種適用性。而所謂'適用性’（Fitness for Use）是指使產(chǎn)品在使用期間能滿足使用者的需求”［20］。將《釋義》上述定義和朱蘭的原創(chuàng)概念內(nèi)容進(jìn)行對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)，“安全性”的屬性是《釋義》在原創(chuàng)的基礎(chǔ)上添加的，因?yàn)椤笆褂谜叩男枨蟆笔侵赶M(fèi)者對(duì)產(chǎn)品的個(gè)性化需求，如功能性、可靠性、可維修性、經(jīng)濟(jì)性等。然而，“安全性”卻不是任何一個(gè)消費(fèi)者的個(gè)性化需求，是所有消費(fèi)者的共同需求，是產(chǎn)品的一個(gè)必須具備的、無(wú)需消費(fèi)者個(gè)性需求的、其標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制統(tǒng)一的產(chǎn)品必備屬性。在這個(gè)意義上，產(chǎn)品的“安全性”不是質(zhì)量特征和特性的組成部分，而是所有消費(fèi)者的最低要求，是產(chǎn)品能否進(jìn)入市場(chǎng)的底線要求。所以，要清醒地認(rèn)識(shí)到，“產(chǎn)品質(zhì)量安全”的本質(zhì)是“安全性”問(wèn)題，屬于社會(huì)性規(guī)制范疇；而“產(chǎn)品質(zhì)量”的本質(zhì)是“市場(chǎng)秩序”問(wèn)題，屬于經(jīng)濟(jì)性規(guī)制范疇。換言之，將“安全”與“質(zhì)量”混為一談，其結(jié)果可能是，管不了安全也搞不好質(zhì)量發(fā)展。3.“技術(shù)規(guī)范”管理：一種對(duì)應(yīng)當(dāng)代國(guó)家、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)“基本參照系”需求的綜合性規(guī)制包括計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、認(rèn)可與檢驗(yàn)檢測(cè)等職責(zé)在內(nèi)的“技術(shù)規(guī)范”監(jiān)管實(shí)際上稱為“技術(shù)規(guī)范”管理或許更合適。因?yàn)?，政府公?quán)力對(duì)于這種“基本參照系”的介入，并不僅僅是外部監(jiān)督，還包括進(jìn)入這一領(lǐng)域內(nèi)部，推動(dòng)、引導(dǎo)甚至是直接參與科技創(chuàng)新的法定職責(zé)。這與“秩序”監(jiān)管和“安全”監(jiān)管都有本質(zhì)的區(qū)別。具體來(lái)說(shuō)，“技術(shù)規(guī)范”管理主要包括三方面的內(nèi)容：一是政府對(duì)基本參照系的確認(rèn)與背書(shū)為主的公權(quán)力規(guī)范行為；二是政府為推動(dòng)技術(shù)不斷創(chuàng)新發(fā)展提供驅(qū)動(dòng)力與保障；三是政府保證技術(shù)規(guī)范作為“商品”的經(jīng)營(yíng)行為合法合規(guī)的監(jiān)督，等等。因此，對(duì)于目標(biāo)指向?yàn)榛緟⒄障档摹凹夹g(shù)規(guī)范”管理職責(zé)的重新建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)是將其從市場(chǎng)監(jiān)管體制中剝離出來(lái)，結(jié)合自身并非全部都是外部監(jiān)督的管理特點(diǎn)，在政府行政職責(zé)框架中，尋找與之具有同質(zhì)性的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，使之成為目標(biāo)聚焦于當(dāng)代技術(shù)規(guī)范基本參照系，推動(dòng)發(fā)展、引導(dǎo)創(chuàng)新、規(guī)范扶持的行政管理機(jī)構(gòu)。市場(chǎng)監(jiān)管體制改革前后經(jīng)歷了十余年的嘗試，取得了相當(dāng)大的成績(jī)，其中包括為進(jìn)一步的改革積累了豐富的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，也用從局部到整體的試水揭示了種種不足。當(dāng)今的市場(chǎng)監(jiān)管體制從概念到實(shí)體，已經(jīng)無(wú)法面對(duì)現(xiàn)實(shí)客觀需求復(fù)雜性，這已經(jīng)不是在體制內(nèi)修修補(bǔ)補(bǔ)、靠各種“進(jìn)一步加強(qiáng)、進(jìn)一步統(tǒng)一、進(jìn)一步創(chuàng)新、進(jìn)一步提升”等能夠解決的問(wèn)題，真正需要的“進(jìn)一步”就是進(jìn)一步改革，按照“同質(zhì)性”的原則重新建構(gòu)新的監(jiān)管體制，當(dāng)分則分，當(dāng)合則合。明確不同的行政治理目標(biāo)，搭建不同的行政治理平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)依法行政原則下的精準(zhǔn)監(jiān)管。［1］李忠.大市場(chǎng)監(jiān)管體制下做好食品安全監(jiān)管工作的思考［J］.中國(guó)食品藥品監(jiān)管，2018（7）.［2］［16］胡穎廉.統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管與食品安全保障——基于“協(xié)調(diào)力－專業(yè)化”框架的分類(lèi)研究［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2016（2）.［3］［美］N·格里高利·曼昆.經(jīng)濟(jì)學(xué)原理（微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分冊(cè)）［M］.梁小民，梁礫譯.北京：北京大學(xué)出版社，2009.［4］［美］E·Jerome·McCarthy. Basic Marketing：Appli-cations in Basic Marketing. 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