食品安全是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題。近幾年來(lái)，食品安全事件頻發(fā)，嚴(yán)重危害了人民群眾的身體健康和生命安全，嚴(yán)重影響了黨和政府的形象，危及了社會(huì)和諧穩(wěn)定。食品安全問(wèn)題屢禁不止，究其詬病還是我們的監(jiān)管體制機(jī)制不通暢。如何建立完善的食品安全監(jiān)管體系，充分發(fā)揮食品安全監(jiān)管部門(mén)的職能作用，切實(shí)履行保障食品安全的職責(zé)，維護(hù)群眾飲食安全？------市在食品安全監(jiān)管方面作了一些探索和實(shí)踐，取得了一定成效，但也突顯出較多問(wèn)題。
一、------市食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀
2010年，------市進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，將食品藥品監(jiān)管部門(mén)由省垂直管理調(diào)整為地方管理，為市政府組成部門(mén)，增加了餐飲服務(wù)和保健食品監(jiān)管職能，把“牽頭食品安全綜合協(xié)調(diào)”職責(zé)交由衛(wèi)生部門(mén)承擔(dān)，將食品安全監(jiān)管分為初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)等環(huán)節(jié)，分別由農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥、商務(wù)等五個(gè)部門(mén)分段監(jiān)管。市政府成立了由分管副市長(zhǎng)任組長(zhǎng)、各相關(guān)職能部門(mén)組成的食品安全監(jiān)管工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全市食品安全綜合協(xié)調(diào)工作，建成了政府綜合協(xié)調(diào)和部門(mén)分段監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管體制，建立了“政府負(fù)總責(zé)、部門(mén)各負(fù)其責(zé)、企業(yè)是第一責(zé)任人”的責(zé)任體系，形成了“統(tǒng)一調(diào)度、各司其責(zé)、環(huán)環(huán)相扣”的監(jiān)管格局，食品安全各監(jiān)管部門(mén)職責(zé)更加清晰、銜接更加緊密、協(xié)調(diào)更加高效。2010年機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，------著力構(gòu)建包括水源、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、食品生產(chǎn)加工、食品流通、定點(diǎn)屠宰、糧油配送、餐飲消費(fèi)、餐具消毒管理8個(gè)環(huán)節(jié)的食品安全鏈條，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一銷(xiāo)售、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一檢驗(yàn)、統(tǒng)一配送的“六統(tǒng)一”管理模式，對(duì)大中型餐飲單位、學(xué)校食堂的原料進(jìn)行定點(diǎn)、定人、定責(zé)、統(tǒng)一配送，為食品安全提供了有效的供應(yīng)保障體系，食品安全監(jiān)管網(wǎng)蓋面達(dá)100%，食品原料可追溯率達(dá)100%，食品違法案件查處率達(dá)100%，2012年------取得了全省創(chuàng)建食品藥品安全示范區(qū)工作先進(jìn)單位、綜合考評(píng)第一名的好成績(jī)。應(yīng)該說(shuō)這一階段------市的食品安全監(jiān)管體制機(jī)制的改革是取得了一定成效的，但仍未觸及問(wèn)題實(shí)質(zhì)，這種“微調(diào)”只是進(jìn)一步明確了相關(guān)部門(mén)的職能分工，職能交叉、職責(zé)不清、推諉扯皮、效率低下的現(xiàn)狀并沒(méi)有得到根本改變，改革亟待進(jìn)一步深入。
二、監(jiān)管實(shí)踐中突顯出的問(wèn)題
（一）多頭監(jiān)管，力量分散。目前，質(zhì)監(jiān)部門(mén)對(duì)食品生產(chǎn)行為實(shí)施監(jiān)督管理，工商對(duì)食品流通行為實(shí)施監(jiān)督管理，食藥監(jiān)督部門(mén)對(duì)餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理，商務(wù)部門(mén)對(duì)畜禽屠宰實(shí)施監(jiān)督管理，衛(wèi)生部門(mén)承擔(dān)牽頭食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，食品安全監(jiān)管被人為劃分為數(shù)段進(jìn)行管理，咋一看好像是形成了“部門(mén)各司其責(zé)、監(jiān)管環(huán)環(huán)相扣”的監(jiān)管格局，但是在實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中很難將每個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)都劃分清楚，食品鏈條的自然屬性與人為設(shè)定的監(jiān)管環(huán)節(jié)之間很難完全一一對(duì)應(yīng)，即使各監(jiān)管部門(mén)通過(guò)不斷的協(xié)商、磨合也不可避免出現(xiàn)職能交叉、重疊、缺失，難以形成監(jiān)管合力，甚至還出現(xiàn)“有利就爭(zhēng)、有弊就推”相互扯皮的現(xiàn)象。分段監(jiān)管，人為的拉長(zhǎng)了監(jiān)管鏈條，分散了監(jiān)管力量，增加了監(jiān)管成本，降低了監(jiān)管效率。比如一個(gè)雞蛋，在雞生出來(lái)時(shí)屬于農(nóng)業(yè)部門(mén)監(jiān)管，在市場(chǎng)上流通時(shí)屬于工商部門(mén)監(jiān)管，在做成菜品出現(xiàn)在餐桌上時(shí)又屬于食藥監(jiān)部門(mén)監(jiān)管，作為制作蛋糕的原料又屬于質(zhì)監(jiān)部門(mén)監(jiān)管，如果要監(jiān)管好這個(gè)“雞蛋”上述部門(mén)就必須得全部出動(dòng)，使得簡(jiǎn)單的問(wèn)題復(fù)雜化，不但影響監(jiān)管效率還消耗了監(jiān)管資源。分段監(jiān)管分散了食品檢驗(yàn)檢測(cè)資源，檢測(cè)技術(shù)人員和儀器設(shè)備目前本來(lái)就不充足，又因?yàn)轶w制原因，這些技術(shù)資源分散在各部門(mén)中不能集中，不能進(jìn)行有效共享，不能發(fā)揮最大效能，還經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)檢測(cè)現(xiàn)象。另外，這種多頭監(jiān)管的模式，導(dǎo)致了多部門(mén)審批和重復(fù)處罰的現(xiàn)象，侵害了企業(yè)的合法權(quán)益，提高了企業(yè)成本，制約了食品行業(yè)的健康發(fā)展，降低了作為食品安全“第一責(zé)任人”的自覺(jué)性和積極性。
（二）職能交叉，職責(zé)不清。在多頭、多環(huán)節(jié)監(jiān)管的體制下，職能難免出現(xiàn)重疊和漏洞，監(jiān)管過(guò)程中即有重復(fù)監(jiān)管又有監(jiān)管盲區(qū)，真正的“無(wú)縫銜接”也只僅是一種理想狀態(tài)的“概念”而無(wú)法在監(jiān)管實(shí)踐中真正實(shí)現(xiàn)。各部委制定的相關(guān)法規(guī)政策有些相互交叉、相互抵觸甚至相互沖突，導(dǎo)致執(zhí)法主體和客體不明確，法律追究依據(jù)不充分，在監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中甚至出現(xiàn)無(wú)法可依的尷尬情況。職能劃分不清，對(duì)應(yīng)的責(zé)任也就不清，責(zé)任追究也就無(wú)法落實(shí)，沒(méi)有完善的責(zé)任追究倒逼機(jī)制，對(duì)監(jiān)管部門(mén)缺乏有效的約束，導(dǎo)致監(jiān)管部門(mén)不作為、亂作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在處理食品安全事件時(shí)，往往需要幾個(gè)部門(mén)一起來(lái)商討，一起來(lái)劃分職責(zé)和責(zé)任，劃分不清的就相互推諉，最后不了了之；每次開(kāi)展食品安全整治活動(dòng)，都要召集所有相關(guān)職能部門(mén)召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)議，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行分工，對(duì)職責(zé)不明確的大家都“討價(jià)還價(jià)，能躲則躲”，都不愿承擔(dān)責(zé)任。比如在食品小作坊監(jiān)管方面，有關(guān)部門(mén)認(rèn)識(shí)不一，工商說(shuō)這是食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)應(yīng)該屬于質(zhì)監(jiān)部門(mén)監(jiān)管，質(zhì)監(jiān)部門(mén)說(shuō)他們沒(méi)有發(fā)證不屬于他們監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任落實(shí)難；再比如對(duì)豆芽菜，到底是由農(nóng)業(yè)部門(mén)監(jiān)管，還是由質(zhì)監(jiān)部門(mén)或者工商監(jiān)管，誰(shuí)都說(shuō)不清楚，導(dǎo)致誰(shuí)也無(wú)法有效監(jiān)管，成為了監(jiān)管盲區(qū)。
（三）基層食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全。雖然------市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立了食品安全協(xié)管站，在村一級(jí)聘請(qǐng)了協(xié)管員，初步建立了食品安全城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村“三級(jí)”監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，但受技術(shù)、經(jīng)費(fèi)保障、責(zé)任體系等方面的限制，協(xié)管站和協(xié)管員在食品安全監(jiān)管中所起的作用非常有限，可以說(shuō)------市鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)幾乎還是空白，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)的食品安全成了監(jiān)管的“真空”地帶，存在重大的食品安全隱患。
三、深化食品安全監(jiān)管體制機(jī)制改革的建議
（一）破除分段監(jiān)管體制，建立專(zhuān)門(mén)的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效的原則，進(jìn)一步深化食品安全監(jiān)管體制改革，破除現(xiàn)在分段監(jiān)管的體制模式，將工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督和食品品藥品監(jiān)管等部門(mén)的有關(guān)食品安全監(jiān)管職能予以整合，成立專(zhuān)門(mén)的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)食品的生產(chǎn)、流通和餐飲服務(wù)等環(huán)節(jié)實(shí)行集中、統(tǒng)一、全程監(jiān)管，從根本上革除職能交叉、職責(zé)不清、推諉扯皮、效率低下等由于多頭監(jiān)管帶來(lái)的弊病。
（二）完善責(zé)任體系，健全監(jiān)督和約束機(jī)制。進(jìn)一步完善食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)，加大對(duì)制售假劣偽冒食品的違法行為的懲處力度，強(qiáng)化食品安全監(jiān)管主體的法律責(zé)任，為嚴(yán)格食品安全執(zhí)法和依法監(jiān)管提供法律依據(jù)。進(jìn)一步明確和細(xì)化整合后食品安全監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)，建成權(quán)責(zé)一致的責(zé)任追究體系，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管部們的約束和監(jiān)督，預(yù)防監(jiān)管部門(mén)瀆職和不作為的行為發(fā)生，充分發(fā)揮監(jiān)管部門(mén)的職能作用。
（三）整合監(jiān)管資源，著力提高監(jiān)管能力。將工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管等部門(mén)的從事食品安全監(jiān)管的人員編制進(jìn)行整合，抽調(diào)和招錄一批食品專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員組建食品安全執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)執(zhí)法人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)和法律法規(guī)的培訓(xùn)，大力提高監(jiān)管能力，打造一支合格的食品安全監(jiān)管衛(wèi)士。將有關(guān)部門(mén)的食品檢測(cè)檢驗(yàn)設(shè)備進(jìn)行整合，構(gòu)建食品安全技術(shù)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，完善政府投入和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，添置檢測(cè)設(shè)備，提高食品檢測(cè)檢驗(yàn)水平，為食品安全監(jiān)管提供技術(shù)支持。將有關(guān)部門(mén)制定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)予以整合，建成科學(xué)、準(zhǔn)確、統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，改變由于政出多門(mén)導(dǎo)致的標(biāo)準(zhǔn)混亂、缺乏確定性和權(quán)威性的現(xiàn)狀，為監(jiān)管提供靶向目標(biāo)，為食品質(zhì)量檢驗(yàn)定性提供科學(xué)依據(jù)，讓監(jiān)管做到“有標(biāo)可依，有的放矢”，提高監(jiān)管的針對(duì)性。
（四）夯實(shí)基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，制定人員編制配備標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口數(shù)量確定人員編制數(shù)量，配備基層監(jiān)管人員，扭轉(zhuǎn)基層食品安全監(jiān)管“真空”的現(xiàn)狀，消除農(nóng)村地區(qū)的食品安全隱患，保障廣大農(nóng)民群眾的食品安全。
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