今年7月11—29日，我室派員隨國務院參事室培訓團赴澳大利亞執(zhí)行“中澳政府咨詢機構設置及咨詢體系比較研究”工作任務。在澳期間，通過聽取專家講座、訪問座談、考察交流，使我們對澳大利亞政府機構設置、政府決策咨詢體系和機制、智庫和非政府組織發(fā)展狀況及司法體制、中澳關系等問題有了一個較為直觀的認識，同時對澳大利亞政府機構設置、決策咨詢、智庫職能、運作模式、非政府組織和基層社會組織在政府決策咨詢中的作用等有了比較深入的了解。
中澳兩國在國情、政治體制、司法體制和民意表達等方面存在較大差異，但澳大利亞政府決策尊重民意、以人為本、自下而上維護公眾利益的理念，以及非政府組織和基層社會組織參與社會管理、推動政府決策咨詢、積極反映民眾訴求的做法給我們留下了深刻印象。總的來看，澳國智庫發(fā)展已日臻成熟，其發(fā)展中一些做法和經驗，對于健全我國政府決策咨詢體系，推動政府決策科學化、民主化，有一定的借鑒意義。
一、澳大利亞智庫設置及其主要特點
澳大利亞的行政體系分為聯(lián)邦、州及地方（市鎮(zhèn)）三級，由維多利亞、新南威爾士、昆士蘭、南澳、西澳、塔斯馬尼亞6個州和北方、首都2個領地組成。澳大利亞的政治機構和習慣沿襲西方的民主傳統(tǒng)，反映出英國和北美的經驗。澳大利亞議會（立法機構）和政府負責處理涉及全國利益的所有事務，六個州政府和州立法機構補充聯(lián)邦政府的活動，各州有權制定自己的憲法和法律。澳大利亞聯(lián)邦政府目前共設有總理及內閣事務部、財政部、互聯(lián)網(wǎng)部等18個部。
近年來，澳政府為了順應民意，應對新的經濟、安全局勢，加大了對公共政策的研究力度，建立了洛伊國際政策研究所等一些知名度較高的智庫。這些智庫依托大學和研究所，對涉及國內經濟、民生保障、能源、環(huán)保等領域的一些問題開展研究，很少涉及國防、外交、國內國際政治等領域，對澳大利亞的政府決策產生了積極影響。澳大利亞國立大學戰(zhàn)略與國防研究中心，在2010年世界最佳大學智庫排名中，列第19位。
澳大利亞智庫發(fā)展主要有以下特點：
一是機構設置多元化。澳大利亞智庫主要由智囊團、民間團體（社會組織）、產業(yè)團體（游說組織）等三類組成，以上各類組織經常接受政府邀請，參與政府決策咨詢和公共政策制定。智囊團在澳洲有40余個，代表各種政治勢力，鉆研公共政策但不限于經濟政策。影響力視具體情況和具體時間而定，時大時小，可以為政策的出臺提供強力的支持，是政府解決政策難題的左膀右臂。民間團體和社會組織在澳洲有60萬個。20世紀70年代以來，小型團體不斷崛起，組織目的也各有側重，都與社會服務有關，有些自成一體，有些代表政府，各有其獨特的訴求和行動綱領。產業(yè)團體和游說組織數(shù)百個，各有其利益訴求，財大氣粗的游說組織通過購買廣告的方式展開宣傳攻勢，對有利的政策積極“造勢”，對不利的政策拼命“拆臺”。
二是運作模式市場化。澳洲智庫通過為決策部門提供計劃、方案、建議、政策措施等“智力產品”來維持自身的生存與發(fā)展，競爭十分激烈。澳洲政府每項公共政策出臺前，各類智庫都可以聯(lián)合參加或獨自開展調查、研究、論證，最后根據(jù)對各個機構提交研究成果進行評估，一旦被政府采用，就撥付給相應的工作經費予以獎勵。有時為了提高工作效率的需要，政府約請若干個有實力、信譽好的專業(yè)機構就特定課題開展專題研究，事先給予一定的經費支持。智庫要脫穎而出，必須能夠提出影響政策決策的、吸引社會眼球的高質量的研究成果，如果這些研究成果不具備獨立性和客觀性，沒有一定的研究深度，經不起實踐和時間的檢驗，智庫就難以生存。
三是游說組織合法化。為了提高研究成果的公信度和落實率，智庫往往利用各種社會關系，加強與政府的溝通、合作，這樣游說組織在澳洲應運而生并不斷發(fā)展。專職的游說人員由一些退職的政治家和知名人士擔任，有的游說人員能夠與部長直接對話。游說組織利用自己民間角色，穿針引線，傳遞信息，與相關方面交換看法，使智庫的研究成果更容易獲得政府官員的認同，游說組織在政府決策制定和實施中發(fā)揮了重要作用。例如：澳大利亞公共政策研究所，既是智庫，又是游說組織，該所與目前執(zhí)政的工黨關系密切，自己的研究成果與政策建議能夠比較容易得到政府的采納。目前僅新南威爾士州，經政府部門注冊登記的游說組織就有287個。
二、澳大利亞智庫的主要功能及表現(xiàn)形式
本世紀以來，澳大利亞智庫素有政府公共政策的“誕生地”之稱。澳大利亞作為英聯(lián)邦國家，全社會長期流行的是自由、民主的價值理念，政府在制定公共政策的過程中，十分注重發(fā)揮各類智庫的職能作用。每項公共政策出臺前，各類智庫都可以參加或獨自開展調查、研究、論證，在一些重大問題上，智庫對政府的決策影響越來越大，主要體現(xiàn)在：
1、立足國家利益和公共利益開展政策研究。造“主意”出“點子”是智庫的基本功能，就是根據(jù)國際國內形勢變化，組織政府官員、大學及科研院所專家和社會各方面的研究力量，提出符合國家利益和社會共同價值取向的政策建議。例如：經澳大利亞聯(lián)邦議會批準，澳大利亞從今年8月份起征收碳稅，這一政策建議就是由澳大利亞工黨研究機構提出的。盡管實施這項政策風險較大--主要是影響外來投資，特別是影響一些大公司的利益，但工黨作為執(zhí)政黨，為了國家長遠利益并獲得民眾在政治上的支持，積極主張并推進實施。
2、圍繞社會熱點問題提出有針對性的對策建議。澳洲政府智庫的研究涉及經濟、政治、社會各個領域，可謂無所不包。大到國家機構的設置、財稅政策和利益協(xié)調，小到流浪人員的管理和生活保障、工人最低工資制度、動物福利等，都有智庫專門進行研究。例如：墨爾本大學政策研究中心，專門開展出租車運營管理研究，揭示了出租車運營管理中的各種弊端，提出了諸多政策建議，研究成果向社會公開后引起了政府總理的重視和廣大市民的歡迎。
3、利用政治勢力推行政治理念和政策建議。澳大利亞現(xiàn)有黨派組織共40余個，其中最大的黨派為工黨和自由黨，其次為綠黨。反對黨組成“影子政府”，積極利用智庫研究成果，推行政治理念和政策建議。例如：自由黨作為澳大利亞規(guī)模最大的反對黨，一直倡導推行全面私有化，提出政府退出航運、金融、鐵路等領域的建議，對這一主張雖然爭議較大，但隨著贊同這一主張的人員進入政府和議會，這些理念在政府決策制定中逐步得到體現(xiàn)和實施。綠黨作為澳大利亞規(guī)模較大的反對黨之一，雖然在參議院只有3個席位，但在工黨（執(zhí)政黨）和自由黨（反對黨）競爭中起著關鍵性作用，為此綠黨提出的保障動物“福利”、提高水價、“引河入?！钡日呓ㄗh，總是容易獲得執(zhí)政黨的支持并得以實施。
4、將匯集社會精英作為智庫發(fā)展的治本之策。每屆大選之后，都有很多執(zhí)政黨智庫及社會組織精英進入新的政府擔任要職，同時不少學有專長的上屆政府官員進入智庫，潛心研究，養(yǎng)精蓄銳，以備東山再起。因此，各個智庫都把能否集聚社會精英當著自身發(fā)展的關鍵之舉，智庫的學者都要提名參加權威性、公開性專家排名。如澳大利亞最大的反對黨――自由黨，為了聚集社會精英，充實研究力量，培養(yǎng)政府未來決策者，不僅重金聘用一批知名學者和擔任過政府要職的專家，還招聘大批年輕有為的研究生，從國內外廣泛錄用大學畢業(yè)生，形成自己的培養(yǎng)基地和人才隊伍，匯聚人才成為其智庫發(fā)展重要因素。
5、通過多種手段和途徑引導社會輿論。為了影響政府決策和贏得社會各方面支持，智庫利用多種手段擴大影響，這些手段主要包括：定期出版專著、期刊、研究報告、簡報，其中有些是政府官員和研究人員的必讀刊物；智庫的專家在主流媒體上接受采訪、發(fā)表評論、召開媒體吹風會、舉辦各種講座、報告會和培訓班；為訪問學者提供資助，包括國會議員、政府官員和現(xiàn)役軍人等；組織開展慈善、健身、娛樂性活動，邀請議員和政府官員參加，以擴大智庫組織的社會影響。
三、完善我國政府決策咨詢體系建設的幾點啟示
近年來，我國的政府決策咨詢體系得到了加強，但也存在不適應形勢發(fā)展需要的情況。如：各部委下設的研究機構受本部門利益影響以及顧慮上下級關系，對實際情況的研究和反映往往會打折扣；大學等學術性研究單位，理論性較強，但往往離實際較遠，有的甚至照搬書本知識和國外做法，難以提出針對性和操作性強的政策建議；企業(yè)的研究主要偏重于微觀，很難展開全局性和宏觀性問題的研究，特別是為政府領導決策直接提供咨詢的綜合性研究建設比較薄弱；社會組織獨立性較差，研究人員缺乏，研究工作大部分尚未起步。為此，借鑒澳洲智庫發(fā)展經驗，現(xiàn)就完善我國政府決策咨詢體系建設提出以下建議：
一、建立政府決策咨詢績效評估制度
各級政府要依托現(xiàn)有的相關機構成立政府決策咨詢委員會，吸收一批熟悉政府工作的退休部長、司局長以及學有所長的學者專家參加，為政府領導提供高質量、高效率的決策咨詢服務，重點發(fā)揮其綜合性組織協(xié)調功能，有效整合和利用社會各方面的研究力量，組織開展公共政策研究工作，對各個研究機構提交的政策建議進行科學評估、論證，為政府決策提供若干個選優(yōu)方案。同時，根據(jù)評估、考核的結果以及政府對研究成果的采納情況，依據(jù)一定的標準、程序撥付專項研究經費，推行公共政策研究工作市場化。
二、改進研究機構運行機制
各級決策咨詢機構要建立行政體制、研究機構體制和市場機制相結合的新型管理制度，建立一套既不同于行政事業(yè)單位，又不同于大學、研究所的人才管理體制，真正形成一支專業(yè)素質高、奉獻精神強、能進能出的人才隊伍；在收入分配上，實行多勞多得，向業(yè)務人員傾斜的政策，重獎有突出貢獻者，淘汰不稱職者，建立有效的獎懲激勵機制；在運作模式上，實行小機構大網(wǎng)絡，機構攤子相對較小，固定人員相對精干，研究人員實行聘任制；保持研究機構相對超脫的地位，鼓勵和支持研究機構獨立開展工作，保證咨詢研究客觀公正、準確，為政府決策提出高質量的建議。
三、大力發(fā)展民間智庫
全球數(shù)千家知名智庫,絕大多數(shù)是民間性的,且絕大部分是非營利性的, 與中國現(xiàn)有智庫形成十分鮮明的對比。民間智庫參與政府決策，充分利用各種民間資源，不僅降低了政府的決策成本，也有利于政府決策的利益協(xié)調，更好地體現(xiàn)社會各方面的利益需求,更好地代表最廣大人民的根本利益。因此，各級政府要從推進決策科學化、民主化高度出發(fā)，以更加包容、開放的姿態(tài)，引導、扶持民間智庫的發(fā)展，放寬準入條件，確定其合法的主體地位，形成相應的法規(guī)和制度保障，將民間智庫納入哲學社會科學發(fā)展規(guī)劃，為民間智庫參與決策提供必要的渠道和途徑，為民間智庫作用的充分發(fā)揮營造一種更為寬松有利的良好發(fā)展的社會環(huán)境，真正使民間智慧成為政府決策咨詢的參考和依據(jù)。
四、建立高效的信息系統(tǒng)
大力發(fā)展和完善信息系統(tǒng)，既能保證為政府決策咨詢機構及時傳遞重要信息，又是提高決策咨詢研究水平的重要基礎。目前，應加大投入力度，深化政務公開和政府信息公開工作，整合現(xiàn)有各級政府、各個部門、各個行業(yè)研究機構的信息資源，盡快建立起為政府決策服務的信息系統(tǒng)，主要包括：建立聯(lián)系各地區(qū)、各部門的信息系統(tǒng)或數(shù)據(jù)中心；建立與研究部門、大學和圖書館相聯(lián)系的信息平臺；充分利用國外各種信息資源等。
五、加大政策和法律保障力度
要制定和完善決策咨詢業(yè)發(fā)展的有關法律制度，規(guī)范各類決策咨詢機構的運作。一是給予稅收扶持。對決策咨詢機構免征所得稅，對企業(yè)或個人從事決策咨詢機構的投資實行免稅政策，對企業(yè)或個人向決策咨詢機構的捐贈采取稅前抵扣政策；二是加大財政投入。各級政府建立專項基金，用于購買公共政策研究成果，獎勵有貢獻的公共政策研究機構；三是加強法律保障。為確保政府決策科學、合理、有效，必須實行政府決策咨詢程序的制度化、法制化，公共政策出臺前，必須有2個以上智庫的研究報告，為政府決策咨詢體系建設提供法制保障。
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