九級(jí)強(qiáng)震突襲日本后3分鐘，正在例行會(huì)議的首相停止會(huì)議，50分時(shí)緊急管理會(huì)議召開(kāi)，15分鐘后自衛(wèi)隊(duì)全面出動(dòng)......長(zhǎng)期以來(lái)，日本政府在全世界也一直是災(zāi)害應(yīng)急管理的模范。但當(dāng)我們回顧歷史時(shí)，也不難發(fā)現(xiàn)，95年的日本政府也曾為阪神地震付出過(guò)高昂“學(xué)費(fèi)”。[
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震后2兩小時(shí)首相才接到報(bào)告，內(nèi)閣會(huì)議結(jié)束時(shí)神戶已一片火海
神戶地震在凌晨5點(diǎn)發(fā)生，首相村山富市至上午7時(shí)才得到秘書報(bào)告，當(dāng)時(shí)由于阪神通信網(wǎng)絡(luò)斷絕，對(duì)災(zāi)情判斷不足，上午十點(diǎn)召開(kāi)的例行內(nèi)閣會(huì)議也并未對(duì)災(zāi)害提出討論，僅派平時(shí)負(fù)責(zé)災(zāi)害的國(guó)土廳長(zhǎng)小澤赴深滬觀察。時(shí)至內(nèi)閣會(huì)議結(jié)束時(shí)，神戶市的長(zhǎng)田區(qū)早已是一片火海。
震后6小時(shí)才首次召開(kāi)高級(jí)別對(duì)策會(huì)議，大型設(shè)備震后三天才獲批投入救災(zāi)
此外，在應(yīng)對(duì)阪神地震上，整個(gè)日本政府運(yùn)作上也顯得遲緩，由日本內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)的、設(shè)置在國(guó)土廳的“平成七年兵庫(kù)縣南部地震災(zāi)害對(duì)策總部”在地震后6小時(shí)才組織召開(kāi)了第一次對(duì)策會(huì)議，而由首相掛帥的政府救災(zāi)對(duì)策總部是在地震發(fā)生后的第三天才成立。
當(dāng)時(shí)，日本最大的直升機(jī)機(jī)場(chǎng)就在神戶，兵庫(kù)縣警察局和神戶市消防局還有專門用于急救的BK117型直升機(jī)?？墒沁@些先進(jìn)的國(guó)有設(shè)備是在阪神大地震后的第三天才獲批投入救災(zāi)。
地震發(fā)生7小時(shí)后自衛(wèi)隊(duì)才接到動(dòng)員，錯(cuò)過(guò)救援最佳時(shí)機(jī)
神戶地震后，雖然兵庫(kù)縣知事（縣長(zhǎng)）依據(jù)《自衛(wèi)隊(duì)法》三十八條提出要求，但至當(dāng)日下午卻只有少數(shù)部隊(duì)人員到達(dá)。后來(lái)直到傷亡數(shù)增加，十八日村山首相從電視上獲知事態(tài)嚴(yán)重性后通知大藏、厚生、文部等有關(guān)內(nèi)閣成員召開(kāi)“地震對(duì)策會(huì)議”后，方才出動(dòng)自衛(wèi)隊(duì)一萬(wàn)三千人及警察兩萬(wàn)七千余人參與到救援之中。
1995年阪神大地震，一位年輕人在廢墟前悼念死者。阪神地震逾6000人的死亡，成為20世紀(jì)后半葉日本最大的一次災(zāi)難。
災(zāi)情信息必須經(jīng)由國(guó)土廳上報(bào)，程序教條阻礙高層獲得信息
阪神大地震前按照日本法規(guī)，警察廳和消防廳收集的災(zāi)情信息都必須經(jīng)由國(guó)土廳才能送往首相官邸。這樣的信息傳遞機(jī)制雖然規(guī)范性、程序性強(qiáng)，但是在緊急時(shí)刻就變得機(jī)械刻板了，以致首相不能在阪神大地震發(fā)生后最短的時(shí)間內(nèi)獲取來(lái)自官方的情報(bào)，反而和普通市民一樣通過(guò)電視轉(zhuǎn)播才知道自己的國(guó)家發(fā)生了如此重大的災(zāi)情，更遑論及時(shí)發(fā)揮首相的作用。與美國(guó)總統(tǒng)在洛杉磯大地震僅9分鐘后就收到來(lái)自聯(lián)邦危機(jī)管理廳的情報(bào)相比，日本國(guó)內(nèi)媒體用“愚鈍”對(duì)日本政府危機(jī)管理的快速反應(yīng)機(jī)制表達(dá)了不滿。
沒(méi)有中央級(jí)別的緊急事態(tài)管理機(jī)構(gòu)，災(zāi)難后第一時(shí)間幾乎看不到政府的指揮
戰(zhàn)后隨著日本民主政治的發(fā)展，地方政府自治權(quán)力的提高，中央對(duì)地方并沒(méi)有非常強(qiáng)有力的控制，阪神大地震前雖然設(shè)置了以內(nèi)閣安全保障室為中心的危機(jī)管理系統(tǒng)，但系統(tǒng)的構(gòu)成和協(xié)調(diào)功能都不完善，另外，與美國(guó)等不同的是，95年以前的日本也沒(méi)有中央政府級(jí)別的應(yīng)急事態(tài)管理機(jī)構(gòu)（FEMA）。
日式各級(jí)政府部門管理色彩濃厚，條條塊塊的行政組織使中央與地方自治體之間、中央政府各部門之間過(guò)于強(qiáng)調(diào)本部門的職能權(quán)限，結(jié)果造成系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)職能部門之間缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)性和一致性。震后神戶市消防車、救急車等救災(zāi)設(shè)施和救援物資嚴(yán)重不足，急切需要中央政府出面調(diào)動(dòng)物力資源緩解壓力時(shí)，卻“幾乎看不到政府的指揮以及在救災(zāi)方面的聯(lián)絡(luò)。”（時(shí)任橫濱市市長(zhǎng)語(yǔ)）
政府并未充分認(rèn)識(shí)到自衛(wèi)隊(duì)在和平時(shí)期的意義，軍隊(duì)優(yōu)勢(shì)被浪費(fèi)
日本自衛(wèi)隊(duì)的裝備和訓(xùn)練有素的隊(duì)員本來(lái)可以在危機(jī)管理中發(fā)揮救災(zāi)搶險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，但是由于戰(zhàn)后奉行和平主義的日本政府官員對(duì)軍隊(duì)持反感態(tài)度，對(duì)是否向自衛(wèi)隊(duì)求助猶豫不決。同時(shí)，日本自衛(wèi)隊(duì)法規(guī)定，自衛(wèi)隊(duì)參與地方救災(zāi)工作，所在地的知事事先必須以書面的形式請(qǐng)求自衛(wèi)隊(duì)派出，否則如電話、傳真等其他方式均無(wú)效。所以這就造成了自衛(wèi)隊(duì)在阪神大地震發(fā)生后，軍隊(duì)遲遲不能行動(dòng)起來(lái)救災(zāi)搶險(xiǎn)，致使火災(zāi)蔓延，災(zāi)情擴(kuò)大，延誤了搶救的最佳時(shí)機(jī)。
前首相村山富市近照。1995年由于日本政府被僵化的制度所羈絆，導(dǎo)致政府救援行動(dòng)并未及時(shí)展開(kāi)，上臺(tái)一年的村山承受了巨大壓力。
95年后日本對(duì)法律法規(guī)大幅修改，日本形成涵蓋災(zāi)害全過(guò)程的法律體系
1963年制定的《防災(zāi)基本計(jì)劃》是日本全國(guó)危機(jī)管理對(duì)策的綱領(lǐng)性文件，1971年曾經(jīng)做過(guò)局部的修改和調(diào)整。歷時(shí)24年后，日本政府根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》第34條第1款，由中央政府危機(jī)管理最高決策機(jī)構(gòu)“中央防災(zāi)會(huì)議”按照嚴(yán)格的法規(guī)程序?qū)Α斗罏?zāi)基本計(jì)劃》進(jìn)行了全面的修改。
到2002年，全國(guó)部門性的防災(zāi)計(jì)劃——《防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃》和地方政府的防災(zāi)計(jì)劃——《區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃》修改完成，日本形成了一個(gè)以內(nèi)閣府為核心的、從中央到地方、層層深入的防災(zāi)對(duì)策計(jì)劃體系。除了對(duì)防災(zāi)計(jì)劃修改完善外，日本的整個(gè)災(zāi)害法律體系也在不斷改進(jìn)完善，日本防災(zāi)基本大法《災(zāi)害對(duì)策基本法》不僅大幅修改，此后還頒布實(shí)施了與災(zāi)害的各個(gè)階段“備災(zāi)——應(yīng)急響應(yīng)——災(zāi)后恢復(fù)重建”相關(guān)的多項(xiàng)法律法規(guī)。[
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設(shè)置中央級(jí)別的防災(zāi)機(jī)構(gòu)，修改《內(nèi)閣法》提高首相危機(jī)時(shí)的管理權(quán)力
阪神大地震后,“中央防災(zāi)會(huì)議”改設(shè)在內(nèi)閣府，由內(nèi)閣首相擔(dān)任會(huì)長(zhǎng)；原國(guó)土廳所屬的防災(zāi)事務(wù)局也隨之調(diào)整到內(nèi)閣府。此外通過(guò)“內(nèi)閣會(huì)議”、“安全保障會(huì)議”、“金融危機(jī)對(duì)策會(huì)議”等決策機(jī)構(gòu)制定危機(jī)對(duì)策,并由警察廳、防衛(wèi)廳、消防廳等部門配合實(shí)施。1996年在首相官邸建立了以內(nèi)閣首相為最高指揮官、常設(shè)性的危機(jī)管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)包括戰(zhàn)爭(zhēng)在內(nèi)的所有危機(jī)。
1999年根據(jù)修改后的《內(nèi)閣法》第15條的規(guī)定，內(nèi)閣府新增了由首相任命的、擁有統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個(gè)部門權(quán)限的“內(nèi)閣危機(jī)管理監(jiān)理”（其職位相當(dāng)于內(nèi)閣副大臣），同時(shí)還將原來(lái)的內(nèi)閣安全保障室擴(kuò)展為內(nèi)閣安全保障與危機(jī)管理室，共同負(fù)責(zé)處理內(nèi)閣府中有關(guān)危機(jī)管理（國(guó)防除外）的事務(wù)。
改革分部門層層傳送的刻板機(jī)制，互聯(lián)網(wǎng)成為新的災(zāi)情信息來(lái)源
通過(guò)修改《災(zāi)害對(duì)策基本法》等相關(guān)的法規(guī)，調(diào)整了以往必須分部門層層傳送的刻板機(jī)制,允許下級(jí)部門在機(jī)能癱瘓的情況下，直接向內(nèi)閣首相報(bào)告，使信息傳送機(jī)制適用于危機(jī)環(huán)境。在通信設(shè)施方面日本政府也加大了資金和技術(shù)投入。
1996年5月組建了設(shè)備先進(jìn)的、24小時(shí)運(yùn)作的內(nèi)閣情報(bào)匯集中心，負(fù)責(zé)快速收集和整理國(guó)內(nèi)外情報(bào)，目的是一旦發(fā)生大規(guī)模災(zāi)害或者重大事故時(shí)，火速將緊急情報(bào)傳送到相關(guān)的政府部門。同年底又建立了中央與地方之間的緊急聯(lián)絡(luò)通訊網(wǎng)，進(jìn)一步強(qiáng)化了中央防災(zāi)無(wú)線通訊系統(tǒng)。隨著互聯(lián)網(wǎng)的日益發(fā)達(dá)，為政府開(kāi)辟了一條新的災(zāi)情搜集途徑。[
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自衛(wèi)隊(duì)建立近3000人的常備救災(zāi)部隊(duì)，災(zāi)害時(shí)防衛(wèi)省長(zhǎng)官可直接派出救災(zāi)部隊(duì)
1996年，日本對(duì)《防衛(wèi)大綱》作出調(diào)整，重點(diǎn)加強(qiáng)了災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力。其中包括緊急出動(dòng)力量的建立，陸上自衛(wèi)隊(duì)指定一支約2700人的部隊(duì)作救災(zāi)派遣應(yīng)變部隊(duì)。
修改后的《自衛(wèi)隊(duì)法》第83條規(guī)定，是否派遣自衛(wèi)隊(duì)參與救災(zāi)，由都道府縣知事進(jìn)行判斷、提出申請(qǐng)。在災(zāi)害發(fā)生或即將發(fā)生時(shí)，市町村長(zhǎng)認(rèn)為有必要采取緊急措施、但無(wú)法聯(lián)絡(luò)都道府縣知事時(shí)，也可以直接將受災(zāi)情況通知防衛(wèi)省長(zhǎng)官或所指定的人員。防衛(wèi)省長(zhǎng)官也可以無(wú)須等待地方政府申請(qǐng)，直接派出救災(zāi)部隊(duì)。[
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1996年，日本對(duì)《防衛(wèi)大綱》做出調(diào)整，強(qiáng)化了軍隊(duì)和平時(shí)期的救災(zāi)應(yīng)變能力。陸上自衛(wèi)隊(duì)也建立了一支2700余人的常備部隊(duì)。
日本被規(guī)則和程序打上了深深的烙印，即使是在1995年阪神大地震后，職能機(jī)構(gòu)被批評(píng)恪守教條、墨守陳規(guī)，日本政府也依然選擇通過(guò)改革法律、完善制度框架的方式來(lái)改進(jìn)，沒(méi)有英雄史詩(shī)般的英明領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有振臂高呼的正確指揮，制度上的扎實(shí)改進(jìn)使得政府成為政府應(yīng)急管理的典范。
