論環(huán)境保護(hù)中的公眾參與
1、什么是環(huán)保公眾參與
所謂公眾，指的是政府為之服務(wù)的主體群眾；所謂公眾參與，指的是群眾參與政府公共政策的權(quán)利。環(huán)保公眾參與是指社會(huì)群體、社會(huì)組織、單位或個(gè)人作為主體，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的社會(huì)行動(dòng)。它包括積極參加環(huán)境建設(shè)，努力凈化、綠化、美化環(huán)境；堅(jiān)持做好本職工作中的環(huán)境保護(hù)，為環(huán)境保護(hù)盡職盡責(zé)；參與對(duì)污染環(huán)境的行為和破壞生態(tài)環(huán)境的行為的監(jiān)督，支持環(huán)境執(zhí)法，促進(jìn)污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)；參與對(duì)環(huán)境執(zhí)行部門的監(jiān)督，促其嚴(yán)格執(zhí)法，保證環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、政策的貫徹落實(shí)，杜絕以權(quán)代法、以言代法和以權(quán)謀私；參與環(huán)境文化建設(shè)，普及環(huán)境科學(xué)知識(shí)，努力提高社會(huì)的環(huán)境道德水平，形成有利于環(huán)境保護(hù)的良好社會(huì)風(fēng)氣。
公眾參與是《21世紀(jì)議程》中特別重要的組成部分，也是我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的重要內(nèi)容之一。我國(guó)從20世紀(jì)70年代環(huán)境保護(hù)工作剛剛起步的時(shí)候，就強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)要“依靠群眾，大家動(dòng)手”。經(jīng)過(guò)20多年發(fā)展，無(wú)論是在環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法方面，還是在環(huán)境宣傳教育方面，公眾都發(fā)揮了積極的參與作用。
環(huán)境保護(hù)公眾參與原則涉及的內(nèi)容非常廣泛，由于政府在環(huán)境保護(hù)中的主導(dǎo)地位，對(duì)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生重大影響的決定通常由政府機(jī)關(guān)作出，公眾及其代表參與與環(huán)境有關(guān)的政府決策和管理活動(dòng)就成為環(huán)境保護(hù)公眾參與的主要內(nèi)涵。公眾參與已逐漸成為與環(huán)境有關(guān)的行政決策程序的內(nèi)在組成部分。與公民保護(hù)環(huán)境的一般這義務(wù)相對(duì)應(yīng)，它是公民的一項(xiàng)重要程序權(quán)利。
2、環(huán)境保護(hù)公眾參與的目的及意義
環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)全民性的公益事業(yè)，一方面，公眾參與作為一種非政府的社會(huì)力量，可以將民意真實(shí)地反饋給政府，有助于政府對(duì)環(huán)境問(wèn)題的全方位管理；另一方面，公眾參與環(huán)境保護(hù)，有利于公眾環(huán)境意識(shí)的提高，使公眾對(duì)環(huán)境政策由消極觀望轉(zhuǎn)換為積極的響應(yīng)和合作，使政策執(zhí)行中的沖突與磨擦最大程度地減少，更加富有成效，有利于可持續(xù)發(fā)展。
公眾參與的主要目的在于制約政府的自由裁量權(quán)，確保政府公正，合理地行使行政權(quán)力。與環(huán)境訴訟不同，公眾參與要求政府機(jī)關(guān)在作出決定之前充分聽取公眾的意見，并予以適當(dāng)?shù)目紤]。它不僅給予公眾直接參與政府決策，自由發(fā)表反對(duì)意見的機(jī)會(huì)，同時(shí)還要求對(duì)政府即將作出的決定進(jìn)行公開討論，探討其生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響。從西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公眾參與及其形成的壓力是環(huán)境法發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。
公眾參與還有廣納資訊和集思廣益的功能。環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系密切，環(huán)境資源的用與不用以及如何使用涉及到廣泛的利益沖突。利益衡量是政策的關(guān)鍵。信息不暢以及決策人員的認(rèn)識(shí)能力有限是“政府失靈”的重要原因，公眾參與可以幫助決策機(jī)關(guān)及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，弄清問(wèn)題的廣度與深度，提高決策的科學(xué)性與準(zhǔn)確性。再者，公眾參與是說(shuō)服和平息反對(duì)者，贏得公眾支持的有效手段。公眾參與增加了政府決策和管理的公開性，透明度，使政府的決策與管理更加符合民意和反映實(shí)際情況；另一方面公眾也將能充分了解政府決策的理由和依據(jù)，從而能夠認(rèn)同有關(guān)行政機(jī)關(guān)的決策，減少公眾與政府之間的沖突，使有關(guān)決策得到順利實(shí)施。
二、我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)存在的問(wèn)題和局限性
與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)仍然存在不少的問(wèn)題： 我國(guó)的經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)，公眾環(huán)境意識(shí)水平、環(huán)境知識(shí)水平仍然較低，參與程度還不高，主要表現(xiàn)在：長(zhǎng)期的“政府主導(dǎo)型”環(huán)保工作模式造成公眾在環(huán)保領(lǐng)域明顯呈“政府依賴型”，盡管人們也承認(rèn)企業(yè)和個(gè)人是造成環(huán)境污染的責(zé)任者，但仍認(rèn)為保護(hù)環(huán)境是政府的主要責(zé)任，個(gè)人和企業(yè)缺乏保護(hù)環(huán)境的社會(huì)責(zé)任感和參與意識(shí)；科學(xué)工作者和政府官員對(duì)環(huán)境問(wèn)題關(guān)注多，而一般居民環(huán)境意識(shí)普遍欠缺；城鎮(zhèn)居民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)較強(qiáng)，但廣大農(nóng)村居民的環(huán)境意識(shí)普遍較淡漠；即使環(huán)境意識(shí)較高的人，環(huán)境意識(shí)的水平與環(huán)境保護(hù)的行為能力也存在較大差異；公眾參與環(huán)境保護(hù)的形式單一，作用有限。
我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)存在以下局限性：
1、社會(huì)團(tuán)體特別是非政府環(huán)境保護(hù)組織的數(shù)量、規(guī)模、資金、影響仍然非常有限。我國(guó)是一個(gè)擁有13億人口的泱泱大國(guó)，但環(huán)境保護(hù)社團(tuán)組織不過(guò)2000左右，環(huán)境保護(hù)民間組織的資金數(shù)量更是有限。受非政府組織數(shù)量、規(guī)模、資金的影響，環(huán)境保護(hù)非政府組織在環(huán)境保護(hù)中的作用就顯得十分有限，表現(xiàn)在公眾中知名度、認(rèn)同度不夠，對(duì)政府的決策影響不大，對(duì)企業(yè)等對(duì)環(huán)境有較大影響的主體沒有太多的制約，在維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益上沒有起到應(yīng)起的作用。
2、從參與的內(nèi)容來(lái)看，主要是參與宣傳教育，對(duì)決策的參與重視不夠。目前公眾參與主要集中在參與宣傳教育方面，利用各種節(jié)日（如“3·
3、從參與的過(guò)程來(lái)看，主要側(cè)重于事后的監(jiān)督，事前的參與不夠。為危害到自身利益的時(shí)候才會(huì)向有關(guān)部門討個(gè)說(shuō)法。事后的監(jiān)督固然重要，但鑒于環(huán)境危害后果的嚴(yán)重性，事前的預(yù)防更加重要，如果在事前能夠充分發(fā)揮公眾的聰明才智和公眾對(duì)環(huán)境事務(wù)關(guān)心的熱情，將會(huì)取得更好的效果。
4、從參與的效果來(lái)看，流于口頭的多，見諸于行動(dòng)的參與不夠。由于人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到環(huán)境對(duì)人類生存質(zhì)量的重要性，以及環(huán)境與人類其他財(cái)產(chǎn)價(jià)值的密切關(guān)聯(lián)性，并且人們?cè)谝欢ǔ潭壬弦惨庾R(shí)到保護(hù)環(huán)境是每一個(gè)人應(yīng)盡的責(zé)任，所以在口頭上絕大多數(shù)人都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)保護(hù)環(huán)境，但是一旦落實(shí)到行動(dòng)上，則不盡然。我國(guó)禁止一次性白色發(fā)泡餐盒的使用就是一個(gè)典型例證。雖然商家、消費(fèi)者都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)禁止使用一次性發(fā)泡餐盒，并對(duì)國(guó)家已經(jīng)禁止使用一次性發(fā)泡餐盒心知肚明，但在國(guó)家明確禁用一次性發(fā)泡餐盒很長(zhǎng)時(shí)間之后，白色發(fā)泡餐盒依然大行其道的現(xiàn)象表明，人們往往并不將慷慨激昂的語(yǔ)言與見諸于行動(dòng)二者進(jìn)行等同。
5、從參與的保障來(lái)看，政府組織的較多，制度性建設(shè)不夠。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)群眾活動(dòng)，大多是由政府支持、組織和發(fā)動(dòng)，并沒有真正形成制度。再加上中國(guó)缺少公眾參與的基礎(chǔ)性條件———信息公開制度，使得中國(guó)的公眾參與制度基本上還停留在“紙面上”。另外政府官員對(duì)公眾的參與在觀念上存在的障礙，也使得公眾參與沒有得到認(rèn)真地貫徹執(zhí)行。
三、如何建立和完善環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制
長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)環(huán)境法的產(chǎn)生和發(fā)展背景不可否認(rèn)地具有行政主導(dǎo)的特點(diǎn)，公眾參與的強(qiáng)度和廣度十分有限。公眾參與環(huán)境保護(hù)的程度，是民主政治的一種反映。只有在充分調(diào)動(dòng)公眾積極性的社會(huì)環(huán)境下，才會(huì)有公眾的廣泛參與。因此建立和完善環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制是真正實(shí)現(xiàn)公眾參與環(huán)保的重要保證。
一是要建立公眾廣泛參與環(huán)境宣傳教育的機(jī)制。這種機(jī)制應(yīng)根據(jù)教育對(duì)象不同的文化層次，不同的生活環(huán)境而有所不同。在城市可以借助社區(qū)市民學(xué)?；蛎耖g環(huán)保組織，通過(guò)舉辦講座，播放影視節(jié)目，召開座談會(huì)，辦展覽等形式，宣傳環(huán)境保護(hù)知識(shí)，如垃圾分類袋裝、節(jié)約用水、不使用一次性塑料袋、餐具等等，讓市民了解如何從身邊的小事做起。在農(nóng)村可以借助農(nóng)技校和鄉(xiāng)村文化站等陣地，宣傳合理使用化肥農(nóng)藥、開發(fā)利用沼氣、太陽(yáng)能、風(fēng)能等清潔能源知識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民樹立科學(xué)文明的生產(chǎn)生活意識(shí)。在學(xué)?？梢越Y(jié)合文化課教學(xué)進(jìn)行滲透式環(huán)境教育，把環(huán)境教育作為學(xué)生素質(zhì)教育的重要方面，組織學(xué)生開展生態(tài)考察活動(dòng)和評(píng)選環(huán)保衛(wèi)士等活動(dòng)，讓學(xué)生了解和掌握環(huán)?？破蘸铜h(huán)境法律知識(shí)，產(chǎn)生帶動(dòng)家庭、影響社會(huì)的良好效果。
二是要建立公眾廣泛參與環(huán)境保護(hù)實(shí)踐的機(jī)制。通過(guò)形式多樣的環(huán)保實(shí)踐活動(dòng)，把廣大公眾參與環(huán)境保護(hù)的熱情和改善生產(chǎn)生活環(huán)境的良好愿望變成實(shí)際行動(dòng)。各級(jí)環(huán)保部門要在推動(dòng)創(chuàng)建環(huán)保模范城市、生態(tài)示范縣（區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、環(huán)境友好企業(yè)的同時(shí)，廣泛開展創(chuàng)建綠色文明示范學(xué)校、企業(yè)、醫(yī)院、社區(qū)、機(jī)關(guān)、村莊、家庭等更便于公眾廣泛參與的環(huán)保實(shí)踐活動(dòng)，為環(huán)境保護(hù)出謀獻(xiàn)策。
三是要建立公眾監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作的機(jī)制。公眾監(jiān)督既可以監(jiān)督政府有關(guān)部門行政不作為或?yàn)E作為的問(wèn)題，也可以監(jiān)督企業(yè)或個(gè)人違反環(huán)境保護(hù)法津、法規(guī)，侵犯公民合法環(huán)境權(quán)益的問(wèn)題。公眾監(jiān)督可以通過(guò)以下途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是各級(jí)政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門要繼續(xù)深化政務(wù)公開，擴(kuò)大環(huán)境信息的“公開性”和“透明性”，把環(huán)境質(zhì)量狀況、污染源污染物排放、污染事故及處置、環(huán)境決策的信息全面公開化，主動(dòng)接受公眾監(jiān)督；二是在專項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書（表）審批、項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收等工作中，邀請(qǐng)項(xiàng)目所在地公民代表參與，聽取采納他們合理的意見和建議，讓項(xiàng)目所在地群眾行使監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)；三是建立環(huán)境污染有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，鼓勵(lì)公眾檢舉控告違法排污行為。第三，公眾參與環(huán)保要有制度保障。目前，法律對(duì)公眾參與環(huán)保的規(guī)定過(guò)于抽象；因此，要在法律中對(duì)公眾參與環(huán)保的目的、原則、主體、權(quán)利、義務(wù)、方式、機(jī)制和責(zé)任做出明確的規(guī)定。這套機(jī)制應(yīng)該包括政府權(quán)力的制約機(jī)制、公眾對(duì)環(huán)境的知情機(jī)制、對(duì)公眾意見的反饋機(jī)制、責(zé)任機(jī)制和司法救濟(jì)機(jī)制，通過(guò)這些機(jī)制保證公眾的參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
四是進(jìn)一步完善涉及公民環(huán)境權(quán)的相關(guān)民事、行政訴訟制度和民事、行政賠償制度，包括有關(guān)環(huán)境公益訴訟制度，使公民在環(huán)境權(quán)利受到損害時(shí)獲得及時(shí)的法律救濟(jì)。
五是發(fā)展各種引導(dǎo)民間生產(chǎn)和消費(fèi)行為的制度和機(jī)制，包括各種環(huán)境保護(hù)自愿認(rèn)證制度和自愿協(xié)議方式，通過(guò)民間各種自愿行動(dòng)，引導(dǎo)市場(chǎng)供求向著有利于環(huán)境保護(hù)的方向變化。
環(huán)境是全人類的共同財(cái)產(chǎn)，環(huán)境資源是社會(huì)成員的共同財(cái)產(chǎn)。一切有責(zé)任心的中國(guó)人，都有義務(wù)來(lái)積極推動(dòng)和參與環(huán)保事業(yè)。環(huán)保事業(yè)是最無(wú)私的人所從事的最無(wú)私的事業(yè)，需要更多無(wú)私的人做出更多無(wú)私的奉獻(xiàn)。我們有理由相信只要全社會(huì)的共同參與，就一定能建立起人人關(guān)心環(huán)保、人人支持環(huán)保、人人參與環(huán)保的社會(huì)文明，就一定能夠創(chuàng)造出引人關(guān)注的生態(tài)文明成就，從而實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展的全面小康社會(huì)。
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