正確處理政府和社會的關(guān)系，將適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項交由社會組織承擔(dān)，是我國全面深化改革的重要任務(wù)。圍繞社會組織承接政府購買的體制機(jī)制設(shè)計及運作問題，本課題組于2015年6月1日至4日，對廣州市“家庭綜合服務(wù)中心”建設(shè)與運營狀況進(jìn)行了調(diào)研，與廣東省社會工作委員會、民政廳、財政廳、發(fā)展改革委等部門展開座談，對廣州市登峰街家庭綜合服務(wù)中心、東山街家庭綜合服務(wù)中心、北京街鹽運西社區(qū)、沙園街廣重社區(qū)等典型機(jī)構(gòu)和社區(qū)進(jìn)行實地調(diào)查，與區(qū)街政府相關(guān)官員、社會組織負(fù)責(zé)人、專業(yè)社會工作者、居民代表等深入交流。現(xiàn)將此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)與建議報告如下：
一、廣州市“家庭綜合服務(wù)中心”建設(shè)背景與制度設(shè)計
根據(jù)中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳2011年9月印發(fā)的《關(guān)于加快街道家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)的實施辦法》（下文簡稱《實施辦法》），家庭綜合服務(wù)中心是指在街道設(shè)置的一個服務(wù)平臺，通過政府購買社會服務(wù)的方式，由民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（下文簡稱民辦社工機(jī)構(gòu)）承接運營，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H服務(wù)需求，以家庭、青少年、長者等重點群體的服務(wù)為核心，面向全體社區(qū)居民提供專業(yè)、綜合、優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)。
（一）“家庭綜合服務(wù)中心”建設(shè)背景
隨著經(jīng)濟(jì)社會高速轉(zhuǎn)型與發(fā)展，城市基層居民社會服務(wù)需求不斷上升。廣州作為人口大量集聚的特大城市，這方面表現(xiàn)十分突出。首先，人口老齡化加劇、家庭結(jié)構(gòu)變化造成城市老年人的生活照料、康復(fù)保健、精神慰藉和社會支持等問題日益突出。廣州自1992年就進(jìn)入老齡化社會。截至2014年底，廣州市60周歲以上老年人達(dá)140.65萬人，占戶籍人口的16.75%，其中80周歲以上老年人22.65萬人，占老年人口的16.11%，失能、半失能老人相應(yīng)增多
[1]。
其次，快速的社會變遷帶來一系列的社會適應(yīng)問題，如貧困家庭扶助、失獨家庭扶助、“代溝”協(xié)調(diào)、青少年網(wǎng)癮戒治，以及精神病人、艾滋病機(jī)會性感染者、吸毒人員等特殊人群的社會回歸等。例如，截至2013年末，廣州戶籍失獨人員有2299人，其中60周歲及以上的失獨老人1369人
[2]。至2014年底，廣州登記在冊的重性精神病患者達(dá)4.9萬人，到2015年5月增至5.5萬人
[3]。
再次，人口流動性顯著增強(qiáng)，亟需加強(qiáng)對大量外來人口的服務(wù)管理。截至2013年末，廣州市外來流動人口總數(shù)約為837萬人，超過了戶籍人口數(shù)量
[4]。同時，廣州是一個國際化大都市，目前居住著11.8萬外國人，其中亞洲人口5.7萬人、歐洲人口2.2萬人、非洲人口1.6萬人
[5]。對外來人口的服務(wù)管理水平直接關(guān)系外來人口的社會融合，關(guān)系廣州的和諧穩(wěn)定。
然而，與居民社會服務(wù)需求不斷上升形成矛盾的是，城市基層社會服務(wù)水平明顯落后，傳統(tǒng)的政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)的模式日益暴露出不足，遠(yuǎn)不能為居民提供專業(yè)化、多元化、精細(xì)化的社會服務(wù)?，F(xiàn)代公共服務(wù)理論和實踐證明，政府向社會組織購買服務(wù)是解決這一問題的有效途徑。廣州市選擇的正是這樣一條改革道路，即在街道層面建立“家庭綜合服務(wù)中心”，通過政府向社會組織購買社會服務(wù)來創(chuàng)新公共服務(wù)供給。
（二）“家庭綜合服務(wù)中心”制度設(shè)計
根據(jù)《實施辦法》，家庭綜合服務(wù)中心采取“政府出資購買、社會組織承辦、全程跟蹤評估”的方式為社區(qū)居民提供社會服務(wù)，承接運營的民辦社工機(jī)構(gòu)“綜合運用社會工作專業(yè)知識、方法和技能，開展困難救助、矛盾調(diào)處、權(quán)益維護(hù)、心理疏導(dǎo)、行為矯治、關(guān)系調(diào)適等社會服務(wù)工作”。
在基本目標(biāo)和要求方面：全市每個街道至少建成1個家庭綜合服務(wù)中心。承接機(jī)構(gòu)原則上每10萬元購買服務(wù)經(jīng)費配備一名工作人員，工作人員總數(shù)的2/3以上為社會服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)專業(yè)人員、1/2以上為社會工作專業(yè)人員。將承接家庭綜合服務(wù)中心的服務(wù)項目納入政府采購管理范疇，采取公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等方式，確定承接運營的機(jī)構(gòu)。
在政府購買服務(wù)的操作規(guī)范方面：①合約簽訂。由區(qū)（縣級市）民政局、所在街道和中標(biāo)機(jī)構(gòu)三方簽訂合約，區(qū)（縣級市）民政局為合約實施的監(jiān)督方，街道辦事處為政府購買社會服務(wù)的購買方，中標(biāo)的民辦社工機(jī)構(gòu)為服務(wù)提供方。②合約周期。合約以三年為一個周期，周期內(nèi)一年一簽，每年均進(jìn)行末期評估，末期評估合格后續(xù)簽，不合格的不予續(xù)簽。③資金撥付。政府購買服務(wù)資金在合約簽訂生效之日起15個工作日內(nèi)撥付55%；年度中期評估結(jié)束后15個工作日內(nèi)撥付40%；年度末期評估合格后撥付5%。④運營。家庭綜合服務(wù)中心日常開展的服務(wù)面向轄內(nèi)全體居民；以無償為主、低償為輔；開展低償服務(wù)的，確保無償服務(wù)質(zhì)量不受影響；所得收益全部用于拓展和加強(qiáng)家庭綜合服務(wù)，不得用于分紅。
在財政保障方面：將政府購買社會服務(wù)資金納入常態(tài)化財政預(yù)算，由市、區(qū)（縣級市）財政按比例共同分擔(dān)。市財政按每個家庭綜合服務(wù)中心每年200萬元項目購買經(jīng)費預(yù)留市的分擔(dān)比例預(yù)算。
（三）“家庭綜合服務(wù)中心”發(fā)展現(xiàn)狀
廣州市2008年開始試點探索政府購買社會工作服務(wù)，并將購買服務(wù)經(jīng)費納入市、區(qū)兩級財政預(yù)算，2010年開展街道家庭綜合服務(wù)中心試點建設(shè)，至2012年實現(xiàn)街道全覆蓋。目前，全市共有172個家庭綜合服務(wù)中心（其中街鎮(zhèn)156個、社區(qū)16個），服務(wù)內(nèi)容涵蓋家庭服務(wù)、長者服務(wù)、青少年服務(wù)、殘障康復(fù)、社區(qū)矯正等多個領(lǐng)域。市、區(qū)財政每年投入約3.3億元，六年來累計投入超過11億元；培育了一批社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，全市現(xiàn)有民辦社工機(jī)構(gòu)267家，2014年為市民提供各類服務(wù)近170萬人次。實踐表明，廣州的“家庭綜合服務(wù)中心”在深入服務(wù)居民需求、提升居民幸福感、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。
二、“家庭綜合服務(wù)中心”運行實踐——以登峰街家綜
[6]為例
課題組對登峰街家綜（即廣州市登峰街家庭綜合服務(wù)中心，下同）進(jìn)行了較為深入的調(diào)研，下面將以該中心為案例，展現(xiàn)和分析家庭綜合服務(wù)中心的運行實踐。 登峰街道為廣州市越秀區(qū)所轄，登峰街家綜于2012年3月正式成立，由廣州市開心社會工作發(fā)展中心承接運營。
（一）登峰街家綜承接機(jī)構(gòu)的基本情況
2011年廣州市委、市政府提出“確保2012年上半年每個街道至少建成1個家庭綜合服務(wù)中心”，給民辦社工機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)匕l(fā)展提供了難得的機(jī)遇，許多民辦社工機(jī)構(gòu)正是在這一時期注冊成立的，其中包括廣州市開心社會工作發(fā)展中心（以下簡稱“開心社工中心”）。該機(jī)構(gòu)2012年初經(jīng)廣州市民政局批準(zhǔn)注冊，屬于民辦非企業(yè)單位，主要依托廣州大學(xué)社會工作專業(yè)力量。其首任理事長、現(xiàn)任理事長和副理事長均為廣州大學(xué)相關(guān)專業(yè)資深教師。機(jī)構(gòu)設(shè)有理事會、總干事、財務(wù)部、行政部、宣傳部、研究拓展部等部門，并建立起相應(yīng)的管理制度及財務(wù)制度。現(xiàn)有總干事2名，專業(yè)督導(dǎo)6名；員工40名，其中社會工作專業(yè)畢業(yè)或具有社工證的27名。
2012年初，在廣州市“家庭綜合服務(wù)中心”政府購買服務(wù)首次公開招投標(biāo)過程中，開心社工中心成功中標(biāo)并承接登峰街家綜的運營
[7]，每年運營經(jīng)費200萬元，三年累計600萬元。至2015年初首個三年合約期滿后，開心社工中心連續(xù)中標(biāo)第二個三年合約，運營至今。
開心社工中心是一家典型的高校背景的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)。據(jù)廣東省社會工作委員會統(tǒng)計，目前在廣州86家承接政府購買服務(wù)的社會工作機(jī)構(gòu)中，具有高校背景的占22%，即由高校社會工作專業(yè)教師發(fā)起成立，并從所教的畢業(yè)生中招聘和培養(yǎng)骨干社會工作者。其原因在于目前廣州社會工作人才短缺，現(xiàn)有人才主要集中在高校。
（二）登峰街家綜服務(wù)內(nèi)容與開展
1．服務(wù)項目設(shè)置
對于各街道家庭綜合服務(wù)中心而言，“有效回應(yīng)服務(wù)對象的需要”不僅是服務(wù)項目設(shè)置的根本要求，而且是質(zhì)量評估時被考察的最重要指標(biāo)。
登峰街道為越秀區(qū)所轄18個街道之一，總面積4.98平方公里，下轄12個社區(qū)居委會；人口十分密集，目前常住人口10萬人左右，流動人口約4萬人，另有外國人1.5萬人左右。根據(jù)廣州市委、市政府的統(tǒng)一部署，2012年3月20日，“登峰街家庭綜合服務(wù)中心”正式掛牌。開心社工中心作為承接運營機(jī)構(gòu)，根據(jù)“3+X”的服務(wù)內(nèi)容要求（即家庭、青少年、長者三項服務(wù)為統(tǒng)一設(shè)置，在此之外，承接機(jī)構(gòu)根據(jù)各街道的實際需求，再設(shè)置一些特色服務(wù)內(nèi)容），結(jié)合對登峰街居民需求的深入調(diào)研，建立起以家庭服務(wù)、青少年服務(wù)、長者服務(wù)、外國人服務(wù)、義工服務(wù)等五項服務(wù)為主的服務(wù)體系。
2012年初，開心社工中心負(fù)責(zé)人發(fā)揮自己身為高校社會工作專業(yè)教師的優(yōu)勢，帶領(lǐng)40多位大學(xué)生，對登峰街道的部分區(qū)域進(jìn)行了“洗樓”式調(diào)研，逐戶上門調(diào)查了解居民需求、診斷社區(qū)問題，做競標(biāo)方案書，為成功中標(biāo)和此后的服務(wù)開展打下堅實基礎(chǔ)。而且，在每年的服務(wù)運營中，入戶調(diào)查、了解需求都是不可缺失的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。
外國人服務(wù)項目特別能體現(xiàn)登峰街家綜在服務(wù)設(shè)置上的針對性。登峰街道轄區(qū)內(nèi)居住著來自80多個國家的1.5萬名外國人，以非洲籍為主，他們在廣州經(jīng)商、工作、就學(xué)或者無正當(dāng)職業(yè)，大部分都沒有納入公安機(jī)關(guān)的登記管理范圍。外國人在廣州面臨語言、租房、簽證、醫(yī)療、教育、文化適應(yīng)、社會支持等一系列問題，還給當(dāng)?shù)厣鐣伟埠椭刃驇硪欢ㄌ魬?zhàn)。這對完善對外國人的服務(wù)管理提出了迫切要求。而登峰街家綜的外國人服務(wù)項目正好回應(yīng)了這一需求。
2．服務(wù)開展及效果
在公共服務(wù)生產(chǎn)中，社會組織生產(chǎn)相對于政府直接生產(chǎn)的優(yōu)勢不僅在于競爭性招標(biāo)機(jī)制帶來的成本降低，而且在于能為居民提供更為專業(yè)化、多元化、精細(xì)化的公共服務(wù)。
依托登峰街家綜，開心社工中心的社會工作者運用個案工作、小組工作、社區(qū)工作等社會工作的專業(yè)方法，有針對性地為登峰街道的長者、青少年、兒童、婦女、殘疾人、外國人等不同對象，提供各種形式的社會服務(wù)，以此化解社區(qū)問題、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。以2012至2013年度為例，登峰街家綜共完成入戶探訪及電話探訪3034戶；接受個案82個，服務(wù)380次；完成專業(yè)小組49個，興趣小組84個，共服務(wù)5210人次；開展社區(qū)活動27次，服務(wù)757人次；發(fā)展義工450人，開展義工培訓(xùn)41次。
在長者服務(wù)方面，登峰街家綜通過入戶探訪、心理疏導(dǎo)、義診篩查、醫(yī)療講座、歌舞鍛煉、節(jié)日問候、老人歡樂節(jié)等服務(wù)活動，活躍長者社區(qū)支持，強(qiáng)化重點長者（如獨居老人、失能半失能老人、高齡老人等）的社區(qū)化養(yǎng)老支持。
在青少年服務(wù)方面，登峰街家綜圍繞青少年社區(qū)教育、社區(qū)參與和低齡青少年社區(qū)照顧等主題，開展了青少年興趣小組、環(huán)保宣傳、公益參與、禁煙活動、人際交往、心理健康、體育活動、駐校社工等多種多樣的服務(wù)活動。
在家庭服務(wù)方面，登峰街家綜的服務(wù)活動包括親子活動、幼兒技能發(fā)展、女性增能、反家暴、殘疾人扶助、興趣小組、關(guān)愛特殊家庭（低保戶、單親家庭等）、社區(qū)公益參與等，促進(jìn)普通家庭成長，構(gòu)建特殊家庭支持網(wǎng)絡(luò)。
在外國人服務(wù)方面，2013至2014年度，登峰街家綜為724位外國人提供了服務(wù)，累計為外國人提供服務(wù)3757次
[8]。服務(wù)內(nèi)容包括教授外國人中文、引導(dǎo)外國人認(rèn)識和熟悉廣州、中國簽證相關(guān)法律宣傳與咨詢、協(xié)助安置和租房、小孩上學(xué)資源鏈接、疾病預(yù)防宣傳與義診、組織文體活動、促進(jìn)外國人社區(qū)參與等，很好地發(fā)揮了促進(jìn)外國人融入當(dāng)?shù)厣鐣淖饔谩?013年，登峰街家綜的外國人服務(wù)被評為“廣東省優(yōu)秀專業(yè)社會工作服務(wù)項目”。
在義工服務(wù)方面，登峰街家綜發(fā)展和培訓(xùn)義工，組織義工活動（如法律咨詢與援助、健康宣傳與義診、環(huán)?；顒?、敬老活動等），調(diào)動和整合了社區(qū)資源，有效促進(jìn)了社區(qū)發(fā)展。
從登峰街家綜的服務(wù)活動可以看出，社會組織在基層社會服務(wù)領(lǐng)域具有很強(qiáng)的服務(wù)靈活性、需求貼近性，能很好地調(diào)動多元社會主體，整合各種社會資源，激發(fā)社會參與、志愿互助的活力，從而有效滿足居民需求，增強(qiáng)社會融合，改善基層社會治理。而且，政府與社會組織的合作關(guān)系不僅體現(xiàn)在“政府購買、社會組織承接”這種合約關(guān)系上，在基層社會服務(wù)的實際開展中，兩者也密切保持著相互支持、相互參與、相互促進(jìn)的合作關(guān)系。
（三）民政部門對登峰街家綜的評估和監(jiān)督
根據(jù)《實施辦法》及廣州市民政局相關(guān)文件，家庭綜合服務(wù)中心的評估和日常監(jiān)督由市民政局統(tǒng)籌指導(dǎo)，區(qū)（縣級市）民政局和街道積極配合。評估每年進(jìn)行兩次，即中期和末期評估。同時，對家庭綜合服務(wù)中心實行日常服務(wù)的隨機(jī)抽查機(jī)制，每個家庭綜合服務(wù)中心在三年服務(wù)周期內(nèi)必須抽查一次。中期評估或隨機(jī)抽查不合格的，限期整改；末期評估不合格的，不予續(xù)簽下年合約。
登峰街家綜的案例可以展現(xiàn)家庭綜合服務(wù)中心評估的基本流程和方法。以2012至2013年度為例，受越秀區(qū)民政局的委托，第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)—廣州市社會工作協(xié)會對登峰街家綜進(jìn)行了末期評估。①在評估方式上，采取評委集中實地評估的方式；②在評估標(biāo)準(zhǔn)上，分為八大指標(biāo)即運營建設(shè)與管理、服務(wù)對象權(quán)利保障、協(xié)調(diào)溝通機(jī)制、人力資源配置、財務(wù)管理、各領(lǐng)域服務(wù)開展、服務(wù)對象滿意度和中心知曉度，每項指標(biāo)細(xì)化為相應(yīng)的次級指標(biāo)及具體標(biāo)準(zhǔn)；③在具體方法上，包括聽取介紹、實地觀察、查閱資料、面談、問卷調(diào)查等方法。
[9] 例如，在各領(lǐng)域服務(wù)開展情況方面，各街道家庭綜合服務(wù)中心要接受嚴(yán)格、細(xì)致的量化評估。登峰街家綜2012至2013年度協(xié)議接受青少年個案30個，實際接案27個，完成率為90.0%；協(xié)議完成青少年專業(yè)小組21個，實際完成17個，完成率81.0%；協(xié)議完成青少年興趣小組21個，實際完成25個，屬于超額完成，完成率119.0%。
同時也有定性的評估。在青少年服務(wù)方面，登峰街家綜被評價為，“值得肯定的地方”包括“工作人員積極努力，…工作認(rèn)真負(fù)責(zé)”、“資料整齊、詳實，個案記錄有對話記錄”等；“需要關(guān)注的地方”包括“希望能提高小組工作記錄的專業(yè)性”、“希望能提升督導(dǎo)意見的執(zhí)行情況”等。
[10] 可以看出，政府對家庭綜合服務(wù)中心評估和監(jiān)督具有以下特點：一是委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨立評估；二是定期評估與隨時抽查相結(jié)合；三是建立系統(tǒng)化、指標(biāo)化、精細(xì)化的評估標(biāo)準(zhǔn)體系；四是定量評估與定性評估相結(jié)合；五是特別注重服務(wù)對象的評價及滿意度。
三、“家庭綜合服務(wù)中心”制度與運行存在的問題
2010年以來，廣州市在“家庭綜合服務(wù)中心”建設(shè)方面經(jīng)過了試點、全面鋪開和逐步完善的過程，對政府向社會組織購買社會服務(wù)進(jìn)行了積極探索、積累了寶貴經(jīng)驗，促進(jìn)了一批民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)育成長，在滿足居民社會服務(wù)需求方面取得顯著成效。但實踐表明，“家庭綜合服務(wù)中心”作為一種公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新，目前其制度與運行還存在一些有待完善之處。
（一）政府對家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃需加強(qiáng)
首先，廣州的家庭綜合服務(wù)中心是以街道為基本單位，政府采取“一刀切”的方式，每個街道建立1個家庭綜合服務(wù)中心、每個中心每年200萬元政府購買經(jīng)費，未考慮到不同街道在人口規(guī)模、服務(wù)對象分布（如困難人群、問題人群比重）和空間特征（如地理位置、面積范圍）方面的差異性，布局和資源配置不夠合理，影響服務(wù)效率的提升。
其次，家庭綜合服務(wù)中心與其他的政府購買社會服務(wù)項目缺乏統(tǒng)籌安排。家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)主要由民政部門負(fù)責(zé)，同時目前廣州的工青婦殘、人社、人口計生、司法等部門都有政府購買社會服務(wù)項目，不同部門的購買項目之間存在資源重復(fù)投入、內(nèi)容相互交叉的問題，影響政府購買效率的提高。
（二）家庭綜合服務(wù)中心招投標(biāo)機(jī)制不完善
雖然目前廣州的家庭綜合服務(wù)中心都以公開招投標(biāo)的方式選定承接機(jī)構(gòu)，還建立了專門的政府購買社會服務(wù)評標(biāo)專家?guī)?，但由于沒有獨立和成熟的社會服務(wù)招投標(biāo)平臺，只能借助工程和商品的平臺和方法進(jìn)行招標(biāo)，招標(biāo)代理公司的專業(yè)性不足，對政府購買社會服務(wù)項目的標(biāo)書設(shè)計、商務(wù)評分、技術(shù)評分等標(biāo)準(zhǔn)及環(huán)節(jié)不熟悉，各項標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。
另外，招標(biāo)工作存在一些評標(biāo)專家“既當(dāng)裁判又是選手”的問題。由于目前廣州社會工作專業(yè)人才數(shù)量有限，一些專家既是民辦社工機(jī)構(gòu)的開辦者，又是專家?guī)斓膶＜摇１M管在投標(biāo)中嚴(yán)格執(zhí)行回避制度，但由于邀請異地專家評標(biāo)的成本較高、異地專家不了解當(dāng)?shù)厍闆r等原因，家庭綜合服務(wù)中心項目的評標(biāo)工作主要由本地專家負(fù)責(zé)，導(dǎo)致出現(xiàn)“熟人”評標(biāo)和“人情分”現(xiàn)象。
（三）家庭綜合服務(wù)中心提供社會服務(wù)的深度和效度不夠
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前廣州的家庭綜合服務(wù)中心開展的活動多為康娛性質(zhì)、培訓(xùn)性質(zhì)、托管性質(zhì)等，服務(wù)范圍窄、對象覆蓋率低、服務(wù)質(zhì)量不高，在回應(yīng)居民需求的深度和效度上還有較大上升空間。原因首先在于承接機(jī)構(gòu)的專業(yè)水準(zhǔn)不夠高。大量的民辦社工機(jī)構(gòu)成立的時間都很短，在社會工作專業(yè)人才、社會服務(wù)開展經(jīng)驗、機(jī)構(gòu)運營經(jīng)驗等方面都缺乏積累，現(xiàn)有的社會工作者整體上年齡結(jié)構(gòu)輕、從業(yè)時間短、專業(yè)素養(yǎng)不高、實務(wù)能力不強(qiáng)，都制約了這些機(jī)構(gòu)在承接運營家庭綜合服務(wù)中心后的服務(wù)水準(zhǔn)。
其次，現(xiàn)行的評估機(jī)制導(dǎo)致家庭綜合服務(wù)重數(shù)量不重質(zhì)量。每個街道家庭綜合服務(wù)中心都面臨一整套精細(xì)化的服務(wù)數(shù)量評估指標(biāo)，而服務(wù)質(zhì)量則較難明確衡量，這導(dǎo)致各個中心普遍為了完成數(shù)量指標(biāo)而開展服務(wù)。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，評估強(qiáng)調(diào)所有的服務(wù)工作都留下“文字痕跡”，使得社會工作者的大量時間和精力被消耗在整理文字記錄上，不能更好地集中精力于服務(wù)活動本身。
第三，社會工作服務(wù)的配套制度設(shè)置不健全。在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，社會工作者作為一項專門的職業(yè)，其工作開展有相應(yīng)的制度和法律保障。如在我國香港地區(qū)，社會工作者在診斷服務(wù)對象面臨的具體問題后，有權(quán)限幫助服務(wù)對象申請政府福利資源，或撬動社會性資助。社會工作者的人身安全也有專門的法律保護(hù)。而目前大陸地區(qū)在這方面的制度和法律設(shè)置差距較大。
（四）民辦社工機(jī)構(gòu)缺乏社會工作專業(yè)人才和領(lǐng)導(dǎo)管理人才
調(diào)研了解到，目前廣州社會工作專業(yè)人才短缺、高素質(zhì)人才緊缺、人才流動性大是制約社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)承接運營能力和水平的重要因素。原因主要在于我國專業(yè)社會工作發(fā)展歷程較短、社會認(rèn)知度低，社會工作者的培養(yǎng)使用、待遇保障、職業(yè)資格評定、晉升流動、繼續(xù)教育等機(jī)制不健全。廣東省屬于我國專業(yè)社會工作發(fā)展、人才培育領(lǐng)先的地區(qū)之一，但2012年廣州全面推開家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)時，社會工作專業(yè)人才短缺的問題同樣突出，各個民辦社工機(jī)構(gòu)爭搶人才、相互挖人的現(xiàn)象較為普遍。廣州目前社會工作者的平均人力成本是5000元/月/人，除去繳納“五險一金”，人均實際到手工資3000多元，初入職的助理社會工作師工資更低，資深社會工作者的薪酬提升空間也不大，社會工作領(lǐng)域很難留住人才、培養(yǎng)高素質(zhì)人才。
另一個問題是社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)管理人才缺乏。社會組織領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的素質(zhì)直接影響到組織的運營能力。優(yōu)秀的社會組織領(lǐng)導(dǎo)者和管理者必須具備奉獻(xiàn)公益的精神、資源募集能力、服務(wù)項目設(shè)計和組織能力等。由于我國社會建設(shè)、社會發(fā)展總體上滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會領(lǐng)域的人才培養(yǎng)和積累欠賬也較大。
（五）民辦社工機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全
規(guī)范、成熟的社會組織應(yīng)具備較為完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，包括會員大會、理事會、監(jiān)事會，及選舉、議事、財務(wù)、法定代表人離任審計、負(fù)責(zé)人管理和責(zé)任追究等制度。目前廣州的民辦社工機(jī)構(gòu)絕大部分處于起步成長期，普遍存在內(nèi)部管理制度不健全、運作不規(guī)范的問題，從而影響到其承接運營家庭綜合服務(wù)中心的績效。
以財務(wù)管理為例，越秀區(qū)各街道家庭綜合服務(wù)中心大多存在不了解民辦非企業(yè)會計制度，未嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)管理制度（如會計和出納未及時對賬、未設(shè)固定資產(chǎn)科目核算），財務(wù)手續(xù)不健全（如《費用報銷單》審批手續(xù)不全、明細(xì)不夠詳細(xì)），財務(wù)資料前后不相符等問題
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（六）對家庭綜合服務(wù)中心的評估和監(jiān)督機(jī)制不完善
根據(jù)制度設(shè)計，廣州對家庭綜合服務(wù)中心實行獨立第方三評估，并將評估權(quán)下放到區(qū)民政局，每年組織中期、末期2次評估。目前的問題在于：首先，評估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。全市共有8家評估機(jī)構(gòu)中標(biāo)，不同的評估機(jī)構(gòu)在評估方式、評估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置上不統(tǒng)一，寬嚴(yán)有差別，沒有一個客觀的標(biāo)準(zhǔn)。
其次，評估頻繁，分散服務(wù)機(jī)構(gòu)的精力。各區(qū)在規(guī)定的每年2次評估的基礎(chǔ)上，又增加了2到4次不等的過程評估（如越秀區(qū)每年評估4次），消耗了服務(wù)機(jī)構(gòu)的時間和精力，加大了其工作量和經(jīng)費成本，影響到正常的服務(wù)工作。
第三，監(jiān)督評估的內(nèi)容體系需優(yōu)化。廣州市民政局對每個街道每年200萬購買服務(wù)經(jīng)費的支出構(gòu)成作了具體規(guī)定：總經(jīng)費的60%用于人員開支，10%用于專業(yè)支持，10%用于開展專業(yè)服務(wù)和活動費用，10%用于日常辦公費用，10%用于其他雜費（包括中標(biāo)費用、評估費、相關(guān)稅費等）。廣州有社會組織代表認(rèn)為，這體現(xiàn)了政府的計劃經(jīng)濟(jì)管理思維，對社會組織內(nèi)部運營管得過于具體，制約了社會組織的自主性和創(chuàng)新活力。另外，當(dāng)前評估更側(cè)重家庭綜合服務(wù)中心的服務(wù)數(shù)量而非質(zhì)量，如何對服務(wù)質(zhì)量、效果進(jìn)行有效評估，需要在評估方法、技術(shù)上進(jìn)一步完善和創(chuàng)新。
（七）民辦社工機(jī)構(gòu)的稅收負(fù)擔(dān)較重
目前我國已初步建立起社會組織稅收優(yōu)惠政策體系，在現(xiàn)實操作中，社會組織能否真正享受稅收優(yōu)惠關(guān)鍵在于免稅資格的認(rèn)定與執(zhí)行。而且，我國稅收政策由中央統(tǒng)一制定，地方無權(quán)自主制定社會組織稅收優(yōu)惠政策。目前由于免稅條件要求高、相關(guān)政策落實不到位等原因，獲得免稅資格的社會組織以公益性社會團(tuán)體和基金會為主，民辦非企業(yè)單位很難獲得這一資格。
在廣州的政府購買街道家庭綜合服務(wù)項目中，承接運營的民辦社工機(jī)構(gòu)平均承擔(dān)約6%左右的稅費，而且跨年度的人員工資和服務(wù)經(jīng)費被確認(rèn)為機(jī)構(gòu)盈利，還須繳納25%的營業(yè)稅，導(dǎo)致承接機(jī)構(gòu)稅費負(fù)擔(dān)較重，削弱其開展服務(wù)的能力。一些民辦社工機(jī)構(gòu)因為無法為企業(yè)提供免稅發(fā)票，失去了很多獲得捐贈及與企業(yè)合作的機(jī)會。
四、啟示與建議
（一）促進(jìn)社會組織成長壯大是政府與社會組織良性合作的基礎(chǔ)
我國推進(jìn)社會組織承接政府購買面臨的不僅是程序設(shè)計問題，還包括發(fā)展觀念問題、基礎(chǔ)社會環(huán)境問題、配套制度建設(shè)問題。推進(jìn)社會組織承接政府購買需要有一大批發(fā)展成熟的社會組織，一大批富有公益精神、掌握專業(yè)技能的社會組織人才，需要有整個社會對社會組織及從業(yè)者的認(rèn)知和認(rèn)可，需要有社會組織依法建立和開展活動的制度空間，需要有政府的規(guī)劃、統(tǒng)籌和相應(yīng)的資金投入等。而目前這些基礎(chǔ)條件在我國的欠缺都較大。
為此，黨和政府對社會組織發(fā)展的重視程度應(yīng)上升到新的高度。首先應(yīng)從法律上給社會組織松綁。在完善依法監(jiān)管體系的前提下，切實降低社會組織登記成立的門檻，給予社會組織參與國家治理、釋放正能量的充分空間。其次應(yīng)加強(qiáng)對社會組織發(fā)展的財政、稅收、人才培養(yǎng)、孵化等方面支持，推進(jìn)向社會組織的政府職能轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)對社會組織的社會宣傳，促進(jìn)社會組織繁榮發(fā)展。
（二）推進(jìn)社會組織承接政府購買公共服務(wù)應(yīng)堅持“干中學(xué)”
推進(jìn)社會組織承接政府購買公共服務(wù)沒有現(xiàn)成的模式可以照搬，應(yīng)堅持“干中學(xué)”（Learning By Doing)的原則，大膽探索和試驗，在實踐中摸索、總結(jié)、糾錯和優(yōu)化，逐步發(fā)展出一套行之有效的制度和機(jī)制。在社會組織承接政府購買公共服務(wù)的程序方面，如招投標(biāo)機(jī)制的完善、評估方法和指標(biāo)體系的改進(jìn)、績效管理水平的提升等，都需要在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗。
從社會組織自身來看，我國社會組織發(fā)展的歷史還較短，大量的社會組織都處于起步成長階段，存在諸多不完善，承接政府購買的能力不強(qiáng)，需要政府、公眾等各方面給予足夠的理解和耐心，讓其在實踐的磨練中逐步成長壯大。
同時，政府、基層自治組織、公眾、企業(yè)等多元主體也需要時間來認(rèn)識社會組織這一相對陌生的社會事物，需要時間來學(xué)會與社會組織打交道，甚至合作參與公共服務(wù)和社會管理活動。
（三）完善相關(guān)法律和制度是推進(jìn)社會組織承接政府購買的關(guān)鍵抓手
一是應(yīng)修訂《政府采購法》，將公共服務(wù)納入采購范圍；出臺專門的政府向社會力量購買服務(wù)法律法規(guī)，對政府購買服務(wù)的主體、內(nèi)容、程序、資金管理等作出統(tǒng)一的指導(dǎo)性規(guī)定。
二是應(yīng)健全推進(jìn)社會組織承接政府購買的財稅政策。將政府向社會組織購買服務(wù)資金納入各級財政預(yù)算，保證資金投入的穩(wěn)定性和規(guī)范化。落實社會組織稅收優(yōu)惠政策，簡化享受稅收減免的程序，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠的范圍。
三是各地應(yīng)加強(qiáng)對政府向社會組織購買服務(wù)的規(guī)劃，明確相關(guān)目標(biāo)；編制政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能目錄、政府向社會組織購買服務(wù)目錄、具備資質(zhì)條件承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)的社會組織目錄。
四是應(yīng)完善社會組織承接政府購買的招投標(biāo)機(jī)制。增強(qiáng)招投標(biāo)過程的透明性和公開性。搭建規(guī)范的公共服務(wù)項目招投標(biāo)平臺，提升招投標(biāo)工作的專業(yè)性。對往年服務(wù)項目被評估為優(yōu)良的機(jī)構(gòu)可采用邀標(biāo)或議標(biāo)等簡化程序開展招投標(biāo)。
五是應(yīng)完善社會組織承接政府購買的評估監(jiān)督機(jī)制。將獨立的第三方評估確立為一般原則。根據(jù)不同服務(wù)項目科學(xué)設(shè)置評估指標(biāo)，提升服務(wù)對象滿意度的權(quán)重。將社會組織服務(wù)績效評估的結(jié)果與對社會組織的激勵措施緊密結(jié)合起來。
（四）城鄉(xiāng)基層社會服務(wù)應(yīng)成為社會組織承接政府購買的重要領(lǐng)域
在經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)居民社會服務(wù)需求不斷上升，并體現(xiàn)出日益多元化、個性化的特征。社會組織生產(chǎn)公共服務(wù)具有專業(yè)化、精細(xì)化的優(yōu)勢，能很好地切合居民的具體需求。在社會組織承接政府購買方面，城鄉(xiāng)基層社會服務(wù)應(yīng)成為目前加以提升和拓展的重要領(lǐng)域。
在城市基層社會服務(wù)方面，應(yīng)進(jìn)一步推廣政府向社會組織購買服務(wù)的模式，提升社會組織在養(yǎng)老服務(wù)、青少年服務(wù)、特殊人群服務(wù)等方面的專業(yè)性，將進(jìn)城農(nóng)民工、特超大城市“蟻族”、在華外國人等群體更好地納入服務(wù)范圍。
在農(nóng)村基層社會服務(wù)方面，目前社會組織承接政府購買的工作進(jìn)展總體滯后于城市。政府應(yīng)加大購買農(nóng)村基層社會服務(wù)的力度，引導(dǎo)和鼓勵社會組織進(jìn)入農(nóng)村開展服務(wù)活動，滿足農(nóng)村留守兒童、老人、婦女和殘疾人、精神病人、吸毒人員等重點人群的服務(wù)需求。
（五）加強(qiáng)社會組織人才隊伍建設(shè)是促進(jìn)社會組織發(fā)展的突破口
人是最活躍、最具決定性的生產(chǎn)要素。目前人才短缺是制約社會組織承接政府購買的能力和運營水平的重要瓶頸。為此，應(yīng)將社會組織人才隊伍建設(shè)作為促進(jìn)社會組織成長壯大的突破口。
一是應(yīng)完善社會組織從業(yè)人員的待遇保障、職業(yè)資格評定、晉升流動、繼續(xù)教育等機(jī)制，吸引社會工作、社會保障、心理學(xué)、社會學(xué)等相關(guān)專業(yè)人才進(jìn)入社會組織領(lǐng)域就業(yè)，打造一支較為穩(wěn)定的、專業(yè)化的社會組織從業(yè)人員隊伍。
二是應(yīng)完善社會組織從業(yè)人員的在職培訓(xùn)體系。突出培訓(xùn)內(nèi)容的實踐性，加強(qiáng)對在職人員的專業(yè)技能、項目設(shè)計、資源募集等方面培訓(xùn)，完善培訓(xùn)認(rèn)證。
三是應(yīng)在高校開設(shè)社會組織管理專業(yè)，逐步建立起社會組織管理專業(yè)?？啤⒈究?、碩士、博士等不同層次的人才培養(yǎng)體系，為社會組織輸送領(lǐng)導(dǎo)管理人才。（作者系社會調(diào)查研究室副主任 副研究員）
