2012年1月1日，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）正式實(shí)施。由于該法律專業(yè)性很強(qiáng)，在一線實(shí)踐中，許多問(wèn)題上容易認(rèn)識(shí)模糊，或者造成理解上的歧義，各地交通運(yùn)輸主管部門(mén)和公路管理機(jī)構(gòu)的法制工作機(jī)構(gòu)，對(duì)其仍處于研究階段。
結(jié)合公路管理法律法規(guī)和《行政強(qiáng)制法》，筆者對(duì)公路行政強(qiáng)制進(jìn)行了歸納與分析，希望在貫徹實(shí)施《行政強(qiáng)制法》的過(guò)程中，對(duì)公路管理機(jī)構(gòu)提供幫助。
措施分類及依據(jù)
根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，“行政強(qiáng)制措施”是依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。
法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)可以設(shè)定行政強(qiáng)制措施，除此以外的規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。結(jié)合公路管理法律、法規(guī)（這里只談全國(guó)范圍內(nèi)適用的行政法規(guī)），公路行政強(qiáng)制措施主要分兩類，扣押財(cái)物和其他行政強(qiáng)制措施。
在具體表述上，扣押財(cái)物分兩種：
一為扣留車(chē)輛，法律法規(guī)依據(jù)是《公路安全保護(hù)條例》第六十五條、第六十七條、第七十二條。二為扣留工具，法律法規(guī)依據(jù)是《公路安全保護(hù)條例》第七十二條。
在不能完全列舉情形下，使用兜底條款，是個(gè)重要的立法技巧?！缎姓?qiáng)制法》中的“其他行政強(qiáng)制措施”，就是一個(gè)兜底條款。公路行政強(qiáng)制措施中，沒(méi)有列舉但是確實(shí)存在的強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)歸入此類，在具體表述上，為強(qiáng)制拖離，法律法規(guī)依據(jù)是《公路安全保護(hù)條例》第六十七條。
執(zhí)行方式及依據(jù)
按照《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。行政強(qiáng)制執(zhí)行制度是一項(xiàng)基本法律制度，由法律設(shè)定，法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
這里僅結(jié)合公路管理法律、法規(guī)，梳理交通運(yùn)輸主管部門(mén)或公路管理機(jī)構(gòu)能夠依法實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式，主要有兩類：排除妨礙、恢復(fù)原狀和代履行。
排除妨礙、恢復(fù)原狀
這是一種直接行政強(qiáng)制執(zhí)行，只能由法律來(lái)設(shè)定，行政法規(guī)無(wú)權(quán)設(shè)定。公路管理法律，只有《公路法》?！豆贩ā防镆?guī)定的排除妨礙和恢復(fù)原狀的行政強(qiáng)制執(zhí)行，只有兩種情形：一是強(qiáng)制拆除公路用地范圍內(nèi)的非公路標(biāo)志，法律依據(jù)是《公路法》第七十九條；二是強(qiáng)制拆除建筑控制區(qū)內(nèi)的建筑物和地面構(gòu)筑物、擅自埋設(shè)的管線、電纜等設(shè)施，法律依據(jù)是《公路法》第八十一條、《公路安全保護(hù)條例》第五十六條第一款第一項(xiàng)。
這里要注意一點(diǎn)的是，同樣作為《公路法》授權(quán)的兩類強(qiáng)制拆除執(zhí)行權(quán)，實(shí)施主體是不一樣的。對(duì)于強(qiáng)制拆除路建筑控制區(qū)內(nèi)修建、擴(kuò)建建筑物、地面構(gòu)筑物或者未經(jīng)許可埋設(shè)管道、電纜等設(shè)施的，公路管理機(jī)構(gòu)可以以自己名義實(shí)施。《行政強(qiáng)制法》第七十條規(guī)定，“法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在法定授權(quán)范圍內(nèi)，自己的名義實(shí)施行政強(qiáng)制，適用本法有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定”?！豆钒踩Ｗo(hù)條例》第三條第三款規(guī)定：“公路管理機(jī)構(gòu)依照本條例的規(guī)定具體負(fù)責(zé)公路保護(hù)的監(jiān)督管理工作”。
第五十六條第一款第一項(xiàng)規(guī)定，“在公路建筑控制區(qū)內(nèi)修建、擴(kuò)建建筑物、地面構(gòu)筑物或者未經(jīng)許可埋設(shè)管道、電纜等設(shè)施的，由公路管理機(jī)構(gòu)責(zé)令限期拆除，可以處5萬(wàn)元以下的罰款。逾期不拆除的，由公路管理機(jī)構(gòu)拆除，有關(guān)費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)”，因此，此類強(qiáng)制執(zhí)行，公路管理機(jī)構(gòu)可以自己的名義實(shí)施。
而對(duì)于強(qiáng)制拆除公路用地范圍內(nèi)的非公路標(biāo)志問(wèn)題，由于《公路安全保護(hù)條例》對(duì)此并未授權(quán)公路管理機(jī)構(gòu)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定，只能依照《公路法》第七十九條的規(guī)定，由交通主管部門(mén)以自己的名義實(shí)施拆除。不過(guò)，依照《公路法》第八十二條的規(guī)定，“本章規(guī)定由交通主管部門(mén)行使的行政處罰權(quán)和行政措施，可以依照本法第八條第四款的規(guī)定由公路管理機(jī)構(gòu)行使”。而《公路法》第八條第四款又規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)可以決定由公路管理機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定行使公路行政管理職責(zé)”。因此，能否以公路管理機(jī)構(gòu)名義實(shí)施公路用地范圍內(nèi)的非公路標(biāo)志拆除，取決于縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)的“決定”，這個(gè)“決定”不是“委托”，只需一紙紅頭文件即可。有些地方性法規(guī)直接授權(quán)公路管理機(jī)構(gòu)的行政強(qiáng)制權(quán)，是無(wú)效的設(shè)定。因?yàn)椤豆贩ā芬呀?jīng)明確授權(quán)縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)可以“決定”公路管理機(jī)構(gòu)行使公路行政管理職責(zé)，地方性法規(guī)的直接授權(quán)無(wú)法取代法律授權(quán)，自然無(wú)效。
代履行這是《行政強(qiáng)制法》確定的一種間接強(qiáng)制執(zhí)行制度。行政機(jī)關(guān)對(duì)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定時(shí)，若當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機(jī)關(guān)可以代履行，或者委托沒(méi)有利害關(guān)系的第三人代履行。《行政強(qiáng)制法》對(duì)符合代履行條件時(shí)，對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了普遍授權(quán)。
由于代履行條件中有一個(gè)條件是“危害交通安全”，而公路行政違法行為大都危害公路的安全，公路安全又是交通安全的組成部分，因此，公路管理法律法規(guī)授權(quán)交通主管部門(mén)或公路管理機(jī)構(gòu)作出的行政命令，如果不執(zhí)行，基本上都是可以通過(guò)代履行的方式來(lái)實(shí)施行政強(qiáng)制的。
經(jīng)初步梳理和歸納，公路行政強(qiáng)制中可以通過(guò)代履行方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，主要有以下幾種情形。
對(duì)責(zé)令限期拆除公路建筑控制區(qū)外修建的建筑物、地面構(gòu)筑物以及其他設(shè)施遮擋公路標(biāo)志或者妨礙安全視距的代履行。法律法規(guī)依據(jù)是《公路安全保護(hù)條例》第五十六條第一款第（二）項(xiàng)。由于強(qiáng)制拆除是直接行政強(qiáng)制執(zhí)行，必須有法律的設(shè)定。而《公路安全保護(hù)條例》雖然設(shè)定公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)此情形的強(qiáng)制拆除權(quán)是無(wú)效的，但是《公路安全保護(hù)條例》授權(quán)公路管理機(jī)構(gòu)可以責(zé)令限期拆除，如果不履行這一行政命令，則將嚴(yán)重危害交通安全，符合《行政強(qiáng)制法》的代履行條件，此時(shí)，公路管理機(jī)構(gòu)可以依法通過(guò)實(shí)施代履行的方式，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。
代為補(bǔ)種。法律法規(guī)依據(jù)是《公路安全保護(hù)條例》第二十六條，實(shí)施代履行的理由是：符合代履行的“破壞自然資源”的條件，行政強(qiáng)制法進(jìn)行了普遍授權(quán)。需要注意的是：這里的代為補(bǔ)種，不僅針對(duì)經(jīng)許可更新砍伐護(hù)路林的代為補(bǔ)種。對(duì)于未經(jīng)許可砍伐的，公路安全保護(hù)條例授權(quán)公路管理機(jī)構(gòu)“責(zé)令補(bǔ)種”，若不補(bǔ)種，公路管理機(jī)構(gòu)也可以依照《行政強(qiáng)制法》第五十條的普遍授權(quán)，實(shí)施代履行。
代為采取超限運(yùn)輸防護(hù)措施。法律法規(guī)依據(jù)是《公路法》第五十條，實(shí)施代履行的理由是符合代履行的“危害交通安全”的條件。
代為拆除收費(fèi)設(shè)施。法律法規(guī)依據(jù)是《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第五十三條，實(shí)施代履行的理由是符合代履行的“危害交通安全”的條件。
代為履行公路養(yǎng)護(hù)義務(wù)。法律法規(guī)依據(jù)是《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第五十四條，實(shí)施代履行的理由是符合代履行的“危害交通安全”的條件。
立即代為清除道路上的遺撒物、障礙物或者污染物。法律法規(guī)依據(jù)是《行政強(qiáng)制法》第五十二條普遍授權(quán)的“立即代履行”，理由是《公路法》第四十六條和第七十七條規(guī)定了對(duì)此情況是“責(zé)令改正，處五千元以下罰款”；《公路安全保護(hù)條例》第四十三條、第六十九條作出了同樣的規(guī)定。行政強(qiáng)制法實(shí)施前，對(duì)此只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制法實(shí)施后，對(duì)此進(jìn)行了“立即代履行”的普遍授權(quán)。代為對(duì)擅自挖掘道路、占用道路施工或者從事其他影響道路交通安全活動(dòng)恢復(fù)原狀。法律法規(guī)依據(jù)是《道路交通安全法》第一百零四條第一款。
通過(guò)對(duì)代履行的分析和理解，筆者認(rèn)為，凡是法律法規(guī)授權(quán)公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)相對(duì)人作出科以某種法定義務(wù)的行政命令，都可以歸入到“行政機(jī)關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定”，只要符合危害交通安全、造成環(huán)境污染和破壞自然資源三類條件之一的，盡管法律可能沒(méi)有授權(quán)行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，但是如果從行政管理需要出發(fā)，公路管理機(jī)構(gòu)均可以“代履行”
的方式進(jìn)行依法強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)然，若公路管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為“代履行”難度大、容易激化矛盾，也可以以法律沒(méi)有授權(quán)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行為由，采取申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行這種執(zhí)行方式。具體選擇“代履行”，還是選擇申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，取決于公路管理機(jī)構(gòu)實(shí)施行政管理的需要。
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