徐州市食品藥品監(jiān)督管理局 莊棟凱
提 要：《行政強(qiáng)制法》實(shí)施后，食品藥品監(jiān)督管理部門以往長(zhǎng)期實(shí)施的查封扣押或先行登記保存措施依法納入行政強(qiáng)制措施范疇管理。本文分別分析了以《行政強(qiáng)制法》為背景的實(shí)施查封扣押措施中的行政處理決定和實(shí)施先行登記保存措施中的行政處理決定。
關(guān)鍵詞：食品 藥品 行政強(qiáng)制措施 行政處理決定
《行政強(qiáng)制法》實(shí)施后，食品藥品監(jiān)督管理部門以往長(zhǎng)期實(shí)施的查封扣押或先行登記保存措施依法納入行政強(qiáng)制措施范疇管理。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，采取查封扣押或先行登記保存措施后，都必須在一定期限內(nèi)作出行政處理決定。但是，以往法律規(guī)范提到的“行政處理決定”存在內(nèi)涵不明確或與《行政強(qiáng)制法》內(nèi)涵不一致的情形，有必要進(jìn)行細(xì)致的對(duì)照分析與研究。
一、實(shí)施查封扣押措施中的行政處理決定
《行政強(qiáng)制法》明確行政強(qiáng)制只能由法律、法規(guī)設(shè)定，現(xiàn)行食品藥品監(jiān)管法律法規(guī)中《藥品管理法》、《食品安全法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》均設(shè)置了查封扣押的行政強(qiáng)制措施?！端幤饭芾矸ā芬?guī)定采取查封扣押措施后，應(yīng)在7日內(nèi)或檢驗(yàn)報(bào)告書發(fā)出之日15日內(nèi)作出處理決定，《藥品管理法實(shí)施條例》明確該處理決定指是否立案的決定?！缎姓?qiáng)制法》第二十七條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)采取查封、扣押措施后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查清事實(shí)，在本法第二十五條規(guī)定的期限內(nèi)作出處理決定。對(duì)違法事實(shí)清楚，依法應(yīng)當(dāng)沒收的非法財(cái)物予以沒收；法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)銷毀的，依法銷毀；應(yīng)當(dāng)解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定?！边@里包括了沒收決定、銷毀決定、解除查封扣押決定，這三種決定都直接導(dǎo)致查封扣押狀態(tài)的終止，而《藥品管理法》及其實(shí)施條例規(guī)定的“是否立案決定”并未直接導(dǎo)致查封扣押狀態(tài)的改變?！端幤繁O(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第二十四條規(guī)定：“已立案的應(yīng)當(dāng)填寫《行政處理通知書》，送交被查封、扣押物品的當(dāng)事人，查封、扣押物品期限順延至作出行政處罰決定或者撤案決定之日。”對(duì)于食品藥品行政處罰辦案期限，有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章尚無明確限制，順延至作出行政處罰決定或者撤案決定之日可能會(huì)超過《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的查封扣押最長(zhǎng)期限?！缎姓?qiáng)制法》第二十五條規(guī)定：“查封扣押的期限不得超過三十日；情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)，但是延長(zhǎng)期限不得超過三十日。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！币虼?，在《行政強(qiáng)制法》實(shí)施之后，《藥品管理法實(shí)施條例》對(duì)采取強(qiáng)制措施后應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)作出是否立案決定的規(guī)定依然有效，但是，不能因?yàn)樽鞒隽肆笡Q定，就不受法律法規(guī)對(duì)查封扣押物品期限的限制。作出立案決定的，應(yīng)及時(shí)實(shí)施行政處罰程序，在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)涉案物品作出處理；作出不予立案決定的，應(yīng)以解除查封扣押決定作為對(duì)查封扣押物品正式的行政處理決定。綜上所述，對(duì)于查封扣押措施的行政處理決定主要是三種：解除決定、銷毀決定、沒收決定。食品藥品監(jiān)管部門在采取查封扣押措施后應(yīng)在法定期限內(nèi)作出上述決定之一，使物品由查封扣押狀態(tài)依法轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪粻顟B(tài)。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二十五條規(guī)定，查封、扣押的期間不包括檢測(cè)、檢驗(yàn)、檢疫或者技術(shù)鑒定的期間。
二、實(shí)施先行登記保存措施中的行政處理決定
《行政處罰法》第三十七條規(guī)定：“在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定?！睂?duì)于先行登記保存的處理決定，目前沒有其他的法律法規(guī)規(guī)章列舉其種類。先行登記保存實(shí)質(zhì)上是一種證據(jù)保全措施，一種取證的應(yīng)急措施，目的是為了防止證據(jù)滅失或者以后難以取得，證據(jù)本身未必具有危害性（如果具有危害性應(yīng)直接采取查封扣押強(qiáng)制措施），因此，登記保存后應(yīng)積極采取其他形式（如記錄、復(fù)制、拍照、錄像等）固定證據(jù)，證據(jù)在7日內(nèi)得到有效固定后，應(yīng)及時(shí)解除先行登記保存，此為一種行政處理決定。當(dāng)然，7日內(nèi)發(fā)現(xiàn)證據(jù)與案情無關(guān)無需繼續(xù)使用的，也應(yīng)解除先行登記保存；如果在7日內(nèi)發(fā)現(xiàn)證據(jù)本身具有危害，案情程度發(fā)生了變化，需要進(jìn)一步調(diào)查或檢驗(yàn)而不宜解除封存狀態(tài)，但7日內(nèi)無法作出對(duì)產(chǎn)品的最終處理決定的，應(yīng)解除先行登記保存轉(zhuǎn)做查封扣押決定，按查封扣押程序處理，在查封扣押法定期間內(nèi)作出對(duì)產(chǎn)品的最終處理決定，此為第二種行政處理決定。轉(zhuǎn)換措施之后的處理決定（如沒收、銷毀、解除查封扣押）則不再屬于對(duì)先行登記保存措施的處理決定范疇。
至于立案的決定，同樣不屬于對(duì)先行登記保存措施的處理決定的范疇，且《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》也無立案后可以順延保存期限的規(guī)定。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》對(duì)查封扣押期限及處理決定相關(guān)規(guī)定的精神，先行登記保存與查封扣押都是暫時(shí)對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)支配權(quán)進(jìn)行限制，這種限制不能不受合理期限的約束，對(duì)查封扣押物品處理的最長(zhǎng)期限為60日，對(duì)先行登記保存物品處理的最長(zhǎng)期限只能是《行政處罰法》規(guī)定的7日。筆者認(rèn)為，先行登記保存證據(jù)作為一種應(yīng)急措施，如果僅是取證的一般需要（尤其是之后還需要?jiǎng)佑米C據(jù)去進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)時(shí)），盡量不要使用該措施，而可以使用《行政處罰法》賦予的抽樣取證方法，這樣取來的證據(jù)既不需要在短期內(nèi)作出實(shí)質(zhì)處理決定，也由于不需要加貼封條而在使用上具有更大的靈活性，便于進(jìn)行更廣泛的調(diào)查核實(shí)活動(dòng)。
綜上，《行政強(qiáng)制法》的實(shí)施強(qiáng)化了對(duì)食品藥品監(jiān)管傳統(tǒng)行政強(qiáng)制措施的規(guī)范和約束，鑒于此，執(zhí)法人員應(yīng)認(rèn)真分析案情，謹(jǐn)慎選擇適用行政強(qiáng)制措施，既要有效查處案件，又要切實(shí)保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。
?。ㄘ?zé)任編輯·汪立生）
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