一、美國智庫的興起
最早的美國智庫是什么？是成立于1916年的政治研究所（布魯金斯學(xué)會前身），亦或是20世紀(jì)50年代由美國二戰(zhàn)軍事保密室演化而來的蘭德公司，這依然存在爭議。但不論是二者之間的哪一個答案，智庫——向政府部門提供決策建議的組織——在美國出現(xiàn)于20世紀(jì)前期這個事實(shí)是不變的。智庫的興起可以從美國當(dāng)時政治哲學(xué)的變化和體制結(jié)構(gòu)的局限性兩方面來討論。
20世紀(jì)早期，美國政府信奉“杰斐遜派”的自由主義觀點(diǎn)，社會治理依賴于“無形的手”，當(dāng)時智庫不是核心，也不需要政府來面對龐雜的社會問題。而隨著時間的發(fā)展，知識、資本的積累以及職業(yè)多樣化的出現(xiàn)，民眾對社會有了前所未有的要求，這時候就需要政府的參與來疏解問題。自由主義的觀點(diǎn)受到了挑戰(zhàn)，在這種情況下，政府對知識、信息的獲取相比于早前有了更高的要求，以幫助處理社會問題。
除了要承擔(dān)更加繁雜的社會責(zé)任之外，愈加龐大的政府機(jī)構(gòu)也需要第三方來協(xié)調(diào)決策。主要原因有二。首先，政府傾向于成為大規(guī)模和內(nèi)部特征明顯的組織，這常常造成一個問題牽扯多個部門，而通過正式渠道經(jīng)各部門來討論審核需要花費(fèi)大量的時間。如20世紀(jì)80年代，美國和以色列軍隊(duì)裝備了同一型號的F-16戰(zhàn)斗機(jī)，而戰(zhàn)斗機(jī)座艙設(shè)計(jì)存在明顯缺陷。身處規(guī)模小且不正規(guī)的制度中的以色列飛行員花了不到三周修復(fù)了缺陷，而美國飛行員卻必須通過空軍、國防部、官方承包商等機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，用了將近兩年的時間才改善了設(shè)計(jì)。另外，一個問題所牽涉的多個部門可能存在利益沖突，如交通部門打算推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的提議，可能與環(huán)保部門的政策存在沖突。另一方面，龐大的政府結(jié)構(gòu)導(dǎo)致高層決策時往往會優(yōu)先處理緊急的眼前問題，而對于那些需要長期投入的重要問題則因?yàn)榛貓笸砘蛘哂写嬖诙唐陲L(fēng)險一類的原因被回避不談。
基于以上兩個原因，在第二次世界大戰(zhàn)后，美國政府逐漸意識到自身在適應(yīng)性和規(guī)劃上存在的問題，小規(guī)模的獨(dú)立智庫在糾正決策上的價值不斷凸顯，這成為智庫不斷發(fā)展的前景。
二、美國智庫的發(fā)展
智庫在美國的政策制定中的影響力也遠(yuǎn)大于其他國家。截止2015年，全世界6846個智庫中美國智庫占1835個，為全球之最，而世界排名前十的智庫中，有六個來自美國（見表1）。智庫的蓬勃發(fā)展與美國的政治社會環(huán)境息息相關(guān)，這表現(xiàn)在以下三個方面。首先，美國的決策者更容易受非政府機(jī)構(gòu)的影響，在撥款和預(yù)算時政府各分支機(jī)構(gòu)的對抗使得外部影響不斷輸入決策過程。第二，美國政府官員的聘任和退出比較靈活，學(xué)術(shù)界與政策界的人員存在流動，前政治家、記者和內(nèi)閣成員可以通過大學(xué)研究機(jī)構(gòu)進(jìn)入智庫繼續(xù)發(fā)出聲音，政府高級官員也可以在學(xué)術(shù)界創(chuàng)立智庫輔助決策，這實(shí)現(xiàn)了學(xué)術(shù)界和政府部門之間高效的思想傳送。第三，在人員流動之外，美國的精英雜志界也成為智庫發(fā)揮影響力的平臺，如《外交事務(wù)》（Foreign Affairs）創(chuàng)辦方是名為外交關(guān)系委員會的智庫， 其他如《外交政策》(Foreign Policy)、《國家利益》(The National Interest)和《奧比斯》(Orbis)雜志的創(chuàng)辦方或執(zhí)行方都與外交和安全政策領(lǐng)域的智庫有關(guān)。由此，政府的咨詢需求、政策界與學(xué)術(shù)界靈活的出入制度以及優(yōu)越的媒體平臺為智庫發(fā)展創(chuàng)造了良好的生態(tài)。
表1. 2015年世界智庫前十排名
| 排名 | 2015年世界智庫前十排名 | 創(chuàng)立國 |
| 1 | 布魯金斯學(xué)會 Brookings Institute | 美國 |
| 2 | 查塔姆研究所 Chatham House | 英國 |
| 3 | 卡內(nèi)基國際和平基金會 Carnegie Endowment for International Peace | 美國 |
| 4 | 國際戰(zhàn)略研究中心 Center for Strategic and International Studies | 美國 |
| 5 | 布魯塞爾歐洲與全球經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)室 Bruegel | 比利時 |
| 6 | 對外關(guān)系委員會 Council on Foreign Relations | 美國 |
| 7 | 國際戰(zhàn)略研究所 International Institute for Strategic Studies | 英國 |
| 8 | 蘭德公司 RAND Corporation | 美國 |
| 9 | 伍德羅·威爾遜國際學(xué)者中心 Woodrow Wilson International Center for Scholars | 美國 |
| 10 | 國際特赦組織 Amnesty International | 英國 |
美國智庫出現(xiàn)于20世紀(jì)前期，在20世紀(jì)80年代達(dá)到數(shù)量增長的高峰，之后增速下降。最早的智庫是順應(yīng)當(dāng)時工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與國際競爭的需要而出現(xiàn)的，前者的代表是布魯金斯學(xué)會，后者則是從事國防方面研究的蘭德公司。早期的智庫致力于向政府提供非黨派的專業(yè)意見，在美國和歐洲不斷擴(kuò)散。二戰(zhàn)之后的冷戰(zhàn)時期促成了“國防智力型”智庫的崛起，這主要發(fā)生在美國，這類智庫的基本目標(biāo)是輔助冷戰(zhàn)期間國防體系的運(yùn)行，在往后的幾十年內(nèi)不斷完善成了“戰(zhàn)略型”智庫。20世紀(jì)60年代是社會動蕩時期，這一時期形成的新型智庫更加專注于解決具體問題，而70年代的美國政府也更傾向于采納智庫的建議。在90年代以后，隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，社會和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的逐步開放使全球范圍內(nèi)智庫進(jìn)入高速增長時期，特別是非洲，中東和東歐地區(qū)，而此時，北美和西歐的智庫已出現(xiàn)了飽和與競爭現(xiàn)象，數(shù)量上增速放緩。進(jìn)入21世紀(jì)以后，除了布魯金斯學(xué)會和蘭德公司等少數(shù)涉及不同領(lǐng)域的智庫以外，大部分智庫致力于解決專一方面的問題，智庫向?qū)I(yè)化和多樣化方面發(fā)展。表2為2015年美國排名前十的智庫名單及其在全球突出的研究領(lǐng)域，可見各個智庫在研究上有所專長。多樣化發(fā)展拓展了智庫的資金來源，學(xué)術(shù)界、政府、智庫、出版界和基金會交流空前地多。高度的人員流動性以及建議中的個人風(fēng)格打破了政策制定圈的工作慣性和自我封閉傾向，使圈子得到喚醒并能重新定向。
表2. 2015年美國智庫前十排名
| 排名 | 2015美國排名前十智庫 | 突出研究領(lǐng)域 | 世界排名 |
| 1 | 布魯金斯學(xué)會 Brookings Institution | 國家經(jīng)濟(jì)政策 | 1 |
| 國際發(fā)展 | 1 | ||
| 教育政策 | 2 | ||
| 社會政策 | 2 | ||
| 國際經(jīng)濟(jì) | 3 | ||
| 2 | 卡內(nèi)基國際和平基金會 Carnegie Endowment for International Peace | 對外政策與國際事務(wù) | 3 |
| 國防安全 | 7 | ||
| 透明度與良好治理 | 9 | ||
| 3 | 國際戰(zhàn)略研究中心 Center for Strategic and International Studies (CSIS) | 國防安全 | 1 |
| 全球健康政策 | 3 | ||
| 對外政策與國際事務(wù) | 5 | ||
| 4 | 對外關(guān)系委員會 Council on Foreign Relations (CFR) | 對外政策與國際事務(wù) | 4 |
| 國際發(fā)展 | 10 | ||
| 5 | 伍德羅·威爾遜國際學(xué)者中心 Woodrow Wilson International Center for Scholars | 國際發(fā)展 | 4 |
| 對外政策與國際事務(wù) | 7 | ||
| 6 | 卡托研究所 Cato Institute | 國家經(jīng)濟(jì)政策 | 4 |
| 教育政策 | 3 | ||
| 社會政策 | 8 | ||
| 國家健康政策 | 9 | ||
| 7 | 蘭德公司 RAND Corporation | 國防安全 | 3 |
| 國家健康政策 | 3 | ||
| 教育政策 | 5 | ||
| 全球健康政策 | 5 | ||
| 社會政策 | 5 | ||
| 8 | 傳統(tǒng)基金會 Heritage Foundation | 國家經(jīng)濟(jì)政策 | 6 |
| 社會政策 | 11 | ||
| 9 | 美國進(jìn)步中心 Center for American Progress (CAP) | 國家經(jīng)濟(jì)政策 | 8 |
| 教育政策 | 14 | ||
| 10 | 國家經(jīng)濟(jì)研究局 National Bureau of Economic Research (NBER) | 國家經(jīng)濟(jì)政策 | 2 |
| 國際經(jīng)濟(jì) | 4 |
三、美國智庫的局限與經(jīng)驗(yàn)
當(dāng)然，智庫并不是完美無缺的，它們的輔助決策有時候也會帶來的一些問題。比如智庫的觀點(diǎn)并不總是冷靜的分析，可能會受到意識形態(tài)或商業(yè)利益的左右，不成熟的想法也可能因?yàn)槿藛T流動的原因，從而在社會上造成不成比例的影響力。再者，智庫也會受到時代思潮的限制，做出錯誤的預(yù)測或分析。另外，隨著智庫越來越依賴于具體項(xiàng)目的零碎收入，智庫也傾向于只針對合作方提出的具體問題進(jìn)行研究，這阻礙了思想的創(chuàng)新。
雖然智庫存在不足之處，但相比于單獨(dú)存在的官僚機(jī)構(gòu)，智庫的出現(xiàn)幫助了美國政府在決策上的思考，使決策者在內(nèi)部、外部不同聲音間做出平衡和選擇，并在至少以下六個方面體現(xiàn)著重要價值：
1、比政府研究員更好地展望未來，著眼長期規(guī)劃。
2、可以跳出成規(guī)，產(chǎn)生出重構(gòu)的政策議程。
3、在任何領(lǐng)域沒有長久的利益糾紛，因此可以促成不同群體為同一目標(biāo)合作。
4、打破官僚主義的壁壘，促進(jìn)知識合成。
5、在政府及其代理間更好地傳播相關(guān)的政策研究。
6、在信息傳播之外，注重于知識的積累和傳播。
雖然由于各個國家在歷史文化，政治傳統(tǒng)以及所面對的現(xiàn)實(shí)問題上的差異，美國智庫的發(fā)展過程不一定能在其他國家重復(fù)，但其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)仍然有以下幾個可借鑒的方面，包括市場、法律環(huán)境、政治文化和知識產(chǎn)權(quán)文化四類。
第一，市場指的是智庫供求的形成，政府對咨詢的需求是市場形成的動力，資金的投入也必不可少，而能提供咨詢服務(wù)的研究機(jī)構(gòu)除了咨詢公司以外，可以考慮資助大學(xué)使其成為提供政策建議的新資源。
第二，政府需要用法律和稅制來保障公共服務(wù)慈善事業(yè)的健康環(huán)境，使一些非營利性的智庫機(jī)構(gòu)免于繁重的資金運(yùn)行負(fù)擔(dān)。
第三，可以設(shè)置獎學(xué)金或交換制度，使政府、學(xué)術(shù)、傳媒、基金會及智庫等各界精英聯(lián)系起來，幫助政府思考。
第四，在智力環(huán)境上，智庫作為試圖保持中立客觀的機(jī)構(gòu)，大眾對公共服務(wù)的熱忱與參與，對權(quán)威部門的質(zhì)疑精神以及對政治問題的敏感性都必不可少。智庫的本質(zhì)是一個社會過程，而不是技術(shù)過程。智庫幫助政府思考的意義不僅是用技術(shù)輔助決策，而是使政府機(jī)構(gòu)向著更具探索精神和批判精神的方向發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
1、[美]詹姆斯·麥甘恩，理查德·薩巴蒂尼著，韓雪，王小文譯：《全球智庫：政策網(wǎng)絡(luò)與治理》，上海交通大學(xué)出版社2015年版。
2、金彩虹，黃河等著：《歐美大國智庫研究》，上海社會科學(xué)出版社2016年版。
3、Mcgann, J. G. 2015 Global go to think tank index report. TTCSP Global Go To Think Tank Index Reports. (2016)
摘編：戴威 鞠思婷
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