【關(guān)鍵字】行政許可 土地使用權(quán) 建設(shè)用地規(guī)劃許可 程序違法 行政訴訟主體資格

    【案情簡介】

    原告：李某

    被告：山東省東營市規(guī)劃局

    第三人：東營市某公司

    原告李某于1996年6月取得了涉案許可用地范圍內(nèi)的部分國有土地使用有權(quán)證，依法享有對(duì)部分土地的使用權(quán)。去年4月，第三人東營市某公司根據(jù)東營市發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于東營河（廬山路-東一路）綜合治理工程概算和招標(biāo)方案的批復(fù)》文件向被告東營市規(guī)劃局提出辦理東營河（廬山路-東一路段）綜合治理工程建設(shè)用地申請(qǐng)。被告在審核后，認(rèn)為第三人申報(bào)材料符合要求，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十七條規(guī)定，為第三人核發(fā)了建設(shè)用地規(guī)劃許可證。但原告李某認(rèn)為被告為第三人核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證的具體行政行為侵犯了其原有的土地使用權(quán)，于是向山東省建設(shè)廳申請(qǐng)行政復(fù)議。山東省建設(shè)廳作出維持行政復(fù)議決定書。原告不服，向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷被告作出的建設(shè)用地規(guī)劃許可證的具體行政行為。

    【裁判要點(diǎn)】

    山東省東營市人民法院經(jīng)審理，認(rèn)為被告為第三人核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證直接涉及到了原告的土地使用權(quán)。被告在為第三人核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證的行政程序中，未告知本案原告，也未舉行聽證，違反了法律規(guī)定。據(jù)此判決撤銷被告作出的行政許可具體行政行為。

    【法理分析】

    本案為不服行政許可案件，在分析過程中需要梳理如下線索：

    性質(zhì)認(rèn)定：即行政許可的相關(guān)界定。

    所謂行政許可作為一種行政管理制度，是行政機(jī)關(guān)在管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)中的一種控制手段，通常稱它為“行政審批”。行政許可主要涉及以下事項(xiàng)：（1）直接涉及國家安全、改革安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)；（２）有限自然資料的開發(fā)、公共資料配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)；（３）提供公眾并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊技能等資格、資質(zhì)等的事項(xiàng)；（４）直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)；（５）企業(yè)或其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項(xiàng)；（６）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)。

    在本案中，不論是原告取得國有土地使用證還是第三人的建設(shè)用地申請(qǐng)，都需要通過行政許可這一程序。

    過程認(rèn)定：即程序違法與否的認(rèn)定。

    由于行政許可是授予公民、法人或者其他組織某種權(quán)益的享有或者資格的取得，而這種授權(quán)一般情況下會(huì)對(duì)其他的同類主體造成一定的影響，故行政許可在實(shí)施過程中需要注意遵循行政許可法定原則、公平公開公正原則、便民原則和當(dāng)事人程序性權(quán)利保護(hù)原則。其中，程序性原則可以說是行政行為的核心，是其具備信服力的主要依據(jù)。

    具體來說，當(dāng)事人程序性權(quán)利保護(hù)原則的核心在于，公民、法人和其他組織對(duì)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為，有權(quán)陳述和申辯，依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，合法權(quán)益受到違法行政行為損害時(shí)，有權(quán)要求賠償。只有確保行政行為按照法定的程序來執(zhí)行，通知相關(guān)的行政相對(duì)人其應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利并予以保障，行政行為才是合法的。

    在本案中，由于原告對(duì)涉案土地享有在先的使用權(quán)，規(guī)劃局在實(shí)施以該地作為標(biāo)的的行政許可時(shí)應(yīng)當(dāng)知曉與該地相關(guān)的利益存在，故其在實(shí)施許可行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知原告，保證其申辯的權(quán)利，而不應(yīng)當(dāng)直接許可第三人的建設(shè)用地申請(qǐng)，這不僅不符合程序的相關(guān)規(guī)定，而且與在先權(quán)利相沖突，故該行政許可行為是不合法的。

    訴訟認(rèn)定：即原告是否具備行政訴訟主體資格的認(rèn)定。

    根據(jù)行政法相關(guān)規(guī)定，公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照行政訴訟法向人民法院提起訴訟。這樣行政訴訟的事由就體現(xiàn)在存在具體的行政行為，行政相對(duì)人的權(quán)益受到損害，這二者之間存在因果關(guān)系。而具體行政行為的要素在于，其是行政機(jī)關(guān)向特定的公民、法人或者其他組織實(shí)施的有關(guān)其權(quán)利義務(wù)的單方行為。

    具體到本案來說，行政許可是很典型的具體行政行為，其是由規(guī)劃局對(duì)第三人的建設(shè)用地申請(qǐng)做出的許可的，賦予第三人在這塊土地上的建設(shè)用地使用權(quán)的單方行為，而這個(gè)行為又損害了原告的利益，二者之間存在著明顯的因果聯(lián)系，因而原告具備訴訟主體的資格。

    【法律風(fēng)險(xiǎn)提示及防范】

    法律界網(wǎng)站提示：在執(zhí)法過程中，行政許可是涉及量最多，與人民切身利益密切相關(guān)是行政行為，從建設(shè)用地的規(guī)劃申請(qǐng)到商標(biāo)的申請(qǐng)，行政許可行為的合法合理與否，直接關(guān)系到人們的日常生活和正當(dāng)權(quán)利。故行政機(jī)關(guān)在行政許可的過程中，要注意如下幾點(diǎn)：

    1.首先，程序合法是行政許可乃至整個(gè)行政執(zhí)法過程的生命，執(zhí)法主體在行使自己的權(quán)利過程中，需要按照法定規(guī)定的程序來運(yùn)行，要有法律的依據(jù)，在涉及第三人的行政許可時(shí)，要告知第三人相關(guān)的權(quán)利，履行必要的聽證程序。

    2.其次，行政許可不僅需要程序合法，而且不可忽視其實(shí)質(zhì)內(nèi)容的合法合理。在涉及土地使用權(quán)證核發(fā)方面的行政許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重已經(jīng)取得土地使用權(quán)的主體的權(quán)益，而不應(yīng)當(dāng)在利益的驅(qū)使下，再次核發(fā)土地使用權(quán)證，造成土地使用關(guān)系的混亂，損害前使用人的利益。

    【法條鏈接】

    1.《中華人民共和國行政法》

    第5條　設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則。
　　有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布；未經(jīng)公布的，不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)。行政許可的實(shí)施和結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開。
　　符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，申請(qǐng)人有依法取得行政許可的平等權(quán)利，行政機(jī)關(guān)不得歧視。
第6條　實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
第7條　公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。

    第12條　下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：
　?。ㄒ唬┲苯由婕皣野踩⒐舶踩?、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)；
　?。ǘ┯邢拮匀毁Y源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)；
　?。ㄈ┨峁┕姺?wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)；
　?。ㄋ模┲苯雨P(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)；
　?。ㄎ澹┢髽I(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項(xiàng)；
　?。┓伞⑿姓ㄒ?guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)。

    2. 《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》

    第1條 公民、法人或者其他組織對(duì)具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。