一、我國教師法律地位的沿革及不同觀點(diǎn)

　　從建國開始，教師曾長期被定位為國家干部，其權(quán)益由國家保障，并接受國家的指導(dǎo)監(jiān)督。從20世紀(jì)90年代初開始，我國醞釀建立公務(wù)員制度，由此帶來的問題是如何為1000多萬教師定位。根據(jù)1993年《中華人民共和國教師法》的規(guī)定，公民在取得教師資格證書并獲得教師職位后，其身份就是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員。《教師法》同時還規(guī)定“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制。教師的聘任應(yīng)當(dāng)遵循雙方地位平等的原則，由學(xué)校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任”。這意味著教師與政府之間的縱向型行政法律關(guān)系已經(jīng)轉(zhuǎn)化為性質(zhì)不同的橫向型民事法律關(guān)系。

　　教師法律地位的變遷引發(fā)了法律調(diào)節(jié)以及教育管理上的一系列問題，從而引起人們對教師法律地位的爭論。爭論的焦點(diǎn)主要集中在如下兩點(diǎn)：即在新的制度框架下如何認(rèn)識和界定教師的職業(yè)性質(zhì)，以及如何保證教師社會經(jīng)濟(jì)地位得到切實(shí)的提高。

　　二、若干國家有關(guān)教師法律地位的規(guī)定及其啟示

　　從世界各國相關(guān)法律看，對于公立中小學(xué)教師法律地位的規(guī)定大致有以下3種類型：

　?。ㄒ唬┕珓?wù)員。德國、法國、日本等大陸法系國家，一般都把公立中小學(xué)教師定位為公務(wù)員或者教育公務(wù)員。

　　（二）公務(wù)雇員。英國、美國、加拿大、澳大利亞等英美法系國家一般都把公立中小學(xué)教師定位為公務(wù)雇員。

　　（三）雇員。新西蘭等少數(shù)國家把公立中小學(xué)教師定位為雇員。教師由校長聘任，但由政府支付工資。

　　由于法律傳統(tǒng)和政治體制的不同，世界各國對于教師法律地位的規(guī)定各有不同。大陸法系國家的教師與政府構(gòu)成的是比較典型的行政法律關(guān)系，英美法系國家的教師與政府構(gòu)成的法律關(guān)系則具有某種程度的雇傭法律關(guān)系性質(zhì)。但一般來說都強(qiáng)調(diào)教師職業(yè)的公務(wù)性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)政府與教師的法律關(guān)系，并把對教師的管理納入到了政府的管理職能之中。這是一個有益的啟示。

　　三、建立義務(wù)教育學(xué)校教師公務(wù)員制度的必要性分析

　　第一，由于義務(wù)教育學(xué)校教師是國家教育責(zé)任的具體擔(dān)當(dāng)者，教育本身所具有的公共產(chǎn)品屬性需要通過教師的工作才能得以實(shí)現(xiàn)，因此教師職責(zé)具有公務(wù)性質(zhì)?！督處煼ā返谌龡l所規(guī)定的教師的教育教學(xué)職責(zé)，其相當(dāng)一部分內(nèi)容都是由國家通過法律、政策予以規(guī)定，而不是在學(xué)校和教師的合意性基礎(chǔ)上協(xié)議產(chǎn)生的。把教師納入公務(wù)員隊(duì)伍，明確教師的權(quán)利義務(wù)及其教育教學(xué)職責(zé)所具有的公務(wù)性質(zhì)，有利于強(qiáng)化政府對教師的管理，提高教師隊(duì)伍的素質(zhì)，還可以為教師定期、合理交流，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源共享及教育均衡發(fā)展提供法律與制度基礎(chǔ)。

　　第二，義務(wù)教育學(xué)校是由國家設(shè)置的、通過公共財政維持的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，因此國家就是義務(wù)教育服務(wù)的直接提供者。2006年6月修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第二條明確規(guī)定了義務(wù)教育的這一國家責(zé)任，即由國家提供義務(wù)教育的全額撥款、舉辦義務(wù)教育學(xué)校，向社會免費(fèi)提供義務(wù)教育服務(wù)，而義務(wù)教育學(xué)校則不能再向?qū)W生收取學(xué)、雜費(fèi)?？梢哉f，《義務(wù)教育法》規(guī)定的國家責(zé)任已經(jīng)從法律上剝奪了義務(wù)教育學(xué)校作為法人應(yīng)具有的權(quán)利，義務(wù)教育學(xué)校實(shí)際上已不再具備法人的成立要件，不具有與教師簽訂聘任合同的權(quán)利能力。因此，為了保證國家教育目的和教育標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)，義務(wù)教育學(xué)校與教師之間的法律關(guān)系應(yīng)更強(qiáng)調(diào)縱向的法律性質(zhì)，體現(xiàn)國家的義務(wù)教育責(zé)任。

　　第三，教師肩負(fù)著重要的社會使命，承載著全社會的期望。作為一個教師，就應(yīng)默默耕耘，甘為人梯，這是任何一個時代教師永恒不變的使命。為此，教師職業(yè)應(yīng)該具有崇高的社會地位，享有較高的社會待遇。把教師定位為公務(wù)員有利于提高其社會經(jīng)濟(jì)地位，吸引優(yōu)秀人才從教。

　　第四，保護(hù)和扶助學(xué)生，這是教師職業(yè)區(qū)別于其他任何一種職業(yè)的特征。物的生產(chǎn)可以有次品或廢品，可以回爐，但教育的結(jié)果則具有唯一性和不可重復(fù)性，因此絕不容許出現(xiàn)次品、廢品。為此教師職業(yè)應(yīng)有嚴(yán)格的職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)及其監(jiān)督機(jī)制。把教師定位為公務(wù)員有利于加強(qiáng)對教師職業(yè)道德的監(jiān)督，提高教師的職業(yè)道德素養(yǎng)。

　　第五，把義務(wù)教育學(xué)校教師定位為公務(wù)員，可以有效地落實(shí)有關(guān)教師工資、福利待遇方面的政策，有利于穩(wěn)定中小學(xué)尤其是農(nóng)村中小學(xué)的教師隊(duì)伍，促進(jìn)我國基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展。

　　第六，義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來源于政府撥款，教師工資基本由政府財政提供，把公立中小學(xué)教師納入公務(wù)員體系，不改變現(xiàn)行的國家財政撥款辦法，不會對國家財政造成很大壓力。

　　不過，教師活動的這種公務(wù)性與公務(wù)員的公務(wù)活動相比也有一定的區(qū)別。教師的職業(yè)活動除了公務(wù)性外還會表現(xiàn)出一種專業(yè)的性質(zhì)。公務(wù)性質(zhì)和專業(yè)性質(zhì)并存是教師職業(yè)的重要特征。

　　四、初步結(jié)論

　　教師的法律地位問題不僅在教育系統(tǒng)，而且在全社會都是一個根本性的，可能會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)的大問題，因此如何定性并建立相應(yīng)的制度對義務(wù)教育學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。從改革的角度看，解決這一問題可以有如下兩種不同的構(gòu)想：一種是規(guī)定為公務(wù)員、準(zhǔn)公務(wù)員或公職人員，這種做法更多地強(qiáng)調(diào)教師職業(yè)的公務(wù)性質(zhì)。另一種是規(guī)定為勞動者，這種做法更多地強(qiáng)調(diào)教師的專業(yè)性質(zhì)。為了體現(xiàn)義務(wù)教育學(xué)校教師職業(yè)的公務(wù)性質(zhì)，落實(shí)國家的教育責(zé)任，我們認(rèn)為第一種構(gòu)想更符合中國教育的實(shí)際情況。可以有三種不同的政策選擇。

　　第一種選擇：把義務(wù)教育學(xué)校教師納入公務(wù)員隊(duì)伍

　　從《教師法》的各項(xiàng)具體規(guī)定看，教師職業(yè)是基本符合《公務(wù)員法》規(guī)定的。如果教師職業(yè)納入公務(wù)員隊(duì)伍中，根據(jù)該法關(guān)于公務(wù)員職位分類制度的規(guī)定，可以將其納入公務(wù)員職位類別中的專業(yè)技術(shù)類，亦可根據(jù)教師的職位特殊性，增設(shè)為一類單獨(dú)的職位類別?！督處煼ā返谌龡l雖然對教師職業(yè)做了“專業(yè)人員”的定位，但同時強(qiáng)調(diào)了教師職業(yè)所具有的雙重性質(zhì)，即專業(yè)性和公務(wù)性。由此可見這一規(guī)定并未排除把教師定位為公務(wù)員的必要性和可能性，把教師定位為公務(wù)員，在法理上并無不妥之處，不會有大的制度上的沖突。

　　第二種選擇：建立教育公務(wù)員制度

　　由于《公務(wù)員法》并沒有把教師規(guī)定為國家公務(wù)員，因此直接將教師納入公務(wù)員隊(duì)伍的做法可能會面臨立法上的困難。如果上述設(shè)想一時難以實(shí)現(xiàn)，則可以考慮以《公務(wù)員法》為依據(jù)，通過立法直接建立獨(dú)立的教育公務(wù)員制度，這同樣是一種現(xiàn)實(shí)可行的做法。建立教育公務(wù)員制度可以在保持教師職業(yè)公務(wù)性的同時兼顧其專業(yè)性的特征，充分體現(xiàn)教育工作和教師職業(yè)的特點(diǎn)，并根據(jù)我國教師管理中實(shí)際存在的現(xiàn)狀和問題提出完整的解決方案。

　　教育公務(wù)員制度的基本功能在于規(guī)范和調(diào)整政府與教師之間的關(guān)系，保證教師職業(yè)公務(wù)性質(zhì)的實(shí)現(xiàn)。建立單獨(dú)的教育公務(wù)員制度，可以兼顧教育教學(xué)活動的公務(wù)性和專業(yè)性，有利于保持教師隊(duì)伍的連續(xù)性和穩(wěn)定性，有利于建立一支具有良好素質(zhì)、結(jié)構(gòu)合理、相對穩(wěn)定的教師隊(duì)伍。

　　在現(xiàn)行制度框架下建立獨(dú)立的教育公務(wù)員制度已經(jīng)具備一定的基礎(chǔ)。因?yàn)楝F(xiàn)行有關(guān)教師的政策和法律制度，在參照公務(wù)員有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，實(shí)際上已形成了一套包括教師人事、工資和福利待遇等在內(nèi)的、具有公法特征的制度，這是一套系統(tǒng)的、帶有典型的人事制度特征的管理制度。因此把教師納入公務(wù)員制度不需對現(xiàn)行制度做大的調(diào)整。而且已有的一些規(guī)定與現(xiàn)行的公務(wù)員制度具有制度上的銜接性,是建立獨(dú)立的教育公務(wù)員制度的體制基礎(chǔ)。

　　建立獨(dú)立的教育公務(wù)員制度是重大的制度創(chuàng)新，不僅需要制定新法，而且需要對現(xiàn)行的《教育法》、《教師法》和《義務(wù)教育法》的相關(guān)條款進(jìn)行修訂，因此涉及的工作量可能較大，也較艱巨。

　　第三種選擇：把教師納入到國家工作人員范疇

　　就現(xiàn)實(shí)情況而言，無論是將教師納入公務(wù)員隊(duì)伍，或是建立獨(dú)立的教育公務(wù)員制度，都會面對無法回避的立法難題。為保證教師職業(yè)的公務(wù)性質(zhì)，如果近期內(nèi)還難以把教師直接納入公務(wù)員隊(duì)伍或建立獨(dú)立的教育公務(wù)員制度，教育政策和立法仍應(yīng)積極推動確立教師的國家工作人員身份，而不應(yīng)將教師定位為普通勞動者或自由職業(yè)者。

　　把教師定位為國家工作人員在現(xiàn)行法律體系中已具備條件。不過，由于與國家工作人員相關(guān)的法律制度尚未建立，因此這一方案對于保障教師權(quán)益的作用可能有限。(■北京師范大學(xué) 勞凱聲)

　　《中國教育報》2009年2月12日第1版