應(yīng)明確義務(wù)教育教師的法律地位
勞凱聲
●對(duì)教師職業(yè)的不同法律定位，實(shí)質(zhì)上涉及教師和教育的根本利益，涉及教師與政府、學(xué)校、學(xué)生的關(guān)系，涉及教師的權(quán)利和義務(wù)、資格任用以及工資待遇等。
●教師所實(shí)施的教育教學(xué)活動(dòng)是一種具有公務(wù)性質(zhì)的活動(dòng)，具有典型的強(qiáng)制性、公益性、連續(xù)性和穩(wěn)定性等性質(zhì)。把教師納入公務(wù)員隊(duì)伍，明確教師的權(quán)利義務(wù)及其教育教學(xué)職責(zé)所具有的公務(wù)性質(zhì)，有利于強(qiáng)化政府對(duì)教師的管理，提高教師隊(duì)伍的素質(zhì)，還可以為教師定期、合理交流，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源共享及教育均衡發(fā)展提供法律與制度基礎(chǔ)。
前不久，國(guó)家隆重表彰為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)作出貢獻(xiàn)的先進(jìn)工作者和勞模，教育系統(tǒng)有206人當(dāng)選，約占總?cè)藬?shù)的7%，這充分說明黨和國(guó)家對(duì)教育及教師的重視。近年來，國(guó)家出臺(tái)了一系列舉措，在義務(wù)教育階段實(shí)施績(jī)效工資，加大對(duì)教育工作者教書育人、默默奉獻(xiàn)事跡的宣傳，極大提高了教師的待遇和社會(huì)地位。但教師職業(yè)的法律地位卻存在一些爭(zhēng)議，并由此產(chǎn)生了教師在業(yè)余時(shí)間從事有償家教、教師流動(dòng)困難等問題，影響了教師的形象和發(fā)展。
新中國(guó)成立以來，教師職業(yè)曾長(zhǎng)期被定位為國(guó)家干部，在任用、晉升、工資、福利、退休、獎(jiǎng)懲等方面一直適用國(guó)家干部管理的相關(guān)政策法規(guī)，教師與國(guó)家直接構(gòu)成了一種隸屬性內(nèi)部行政關(guān)系，權(quán)益由國(guó)家保障，并接受國(guó)家的指導(dǎo)監(jiān)督。從20世紀(jì)90年代初開始，我國(guó)醞釀建立公務(wù)員制度，龐大且外延模糊不清的干部群體開始分化，由此帶來的問題是如何為1000多萬名教師定位。根據(jù)《教師法》的相關(guān)規(guī)定，隨著國(guó)家公務(wù)員制度的建立，教師與政府之間的縱向型行政法律關(guān)系已經(jīng)轉(zhuǎn)化為性質(zhì)不同的橫向型民事法律關(guān)系。教師法律地位的變遷引發(fā)了法律調(diào)節(jié)和教育管理上的一系列問題。有學(xué)者認(rèn)為，教師屬于“專業(yè)人員”，在權(quán)利義務(wù)的設(shè)定上應(yīng)具有自由職業(yè)者的特點(diǎn)；有學(xué)者認(rèn)為，只有把教師的身份明確規(guī)定為教育公務(wù)員，才能從根本上解決教師權(quán)益得不到保障、師資隊(duì)伍不穩(wěn)定的問題；還有學(xué)者認(rèn)為，教師聘用合同在性質(zhì)上應(yīng)屬于勞動(dòng)合同，因此教師身份應(yīng)定性為“普通勞動(dòng)者”。對(duì)教師職業(yè)的不同法律定位，實(shí)質(zhì)上涉及教師和教育的根本利益，涉及教師與政府、學(xué)校、學(xué)生的關(guān)系，涉及教師的權(quán)利義務(wù)、資格任用及工資待遇等。
教師職業(yè)到底應(yīng)該具有什么樣的法律地位？從世界各國(guó)的相關(guān)法律看，對(duì)于公立中小學(xué)教師法律地位的規(guī)定大致有三種類型：一是公務(wù)員。德國(guó)、法國(guó)、日本等大陸法系國(guó)家，一般都把公立中小學(xué)教師定位為公務(wù)員或教育公務(wù)員。在這些國(guó)家，教師由政府任用，享有《公務(wù)員法》規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利。二是公務(wù)雇員。英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞等英美法系國(guó)家一般都把公立中小學(xué)教師定位為公務(wù)雇員。教師由地方教育當(dāng)局任用，并簽訂聘任合同。三是雇員。新西蘭等少數(shù)國(guó)家把公立中小學(xué)教師定位為雇員。教師由校長(zhǎng)聘任，但由政府支付工資。總的來說，盡管世界各國(guó)對(duì)教師法律地位的規(guī)定各有不同，但都強(qiáng)調(diào)教師職業(yè)的公務(wù)性質(zhì)，并把對(duì)教師的管理納入政府的管理職能之中。
強(qiáng)調(diào)教師職業(yè)的公務(wù)性，必須根據(jù)我國(guó)情況和現(xiàn)實(shí)條件重新理解和確定教師的法律地位問題。筆者認(rèn)為，在我國(guó)建立義務(wù)教育學(xué)校教師公務(wù)員制度，從理論和實(shí)踐來看都很必要。由于義務(wù)教育學(xué)校教師是國(guó)家教育責(zé)任的具體擔(dān)當(dāng)者，教育本身所具有的公共產(chǎn)品屬性需要通過教師的工作才得以實(shí)現(xiàn)，因此，教師職責(zé)具有公務(wù)性質(zhì)。教師所實(shí)施的教育教學(xué)活動(dòng)是一種具有公務(wù)性質(zhì)的活動(dòng)，具有典型的強(qiáng)制性、公益性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。把教師納入公務(wù)員隊(duì)伍，明確教師的權(quán)利義務(wù)及教育教學(xué)職責(zé)所具有的公務(wù)性質(zhì)，有利于強(qiáng)化政府對(duì)教師的管理，提高教師隊(duì)伍的素質(zhì)，還可以為教師定期、合理交流，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源共享及教育均衡發(fā)展提供法律與制度基礎(chǔ)。此外，將義務(wù)教育學(xué)校教師定位為公務(wù)員，還有利于辦好義務(wù)教育階段的學(xué)校，實(shí)現(xiàn)國(guó)家教育目的和教育標(biāo)準(zhǔn)；有利于提高教師經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位，吸引優(yōu)秀人才從教；有利于穩(wěn)定中小學(xué)，尤其是農(nóng)村中小學(xué)的教師隊(duì)伍，促進(jìn)我國(guó)基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展。
既然建立義務(wù)教育教師公務(wù)員制度具有理論和實(shí)踐上的可行性，那么該如何進(jìn)行改革，賦予教師公務(wù)員身份呢？根據(jù)制度建構(gòu)的難度和實(shí)施的實(shí)際可能性，解決這一問題可以有三種不同的政策選擇：
一是把義務(wù)教育學(xué)校教師納入公務(wù)員隊(duì)伍。從現(xiàn)行法律的規(guī)定看,教師符合公務(wù)員的條件，完全可以納入公務(wù)員隊(duì)伍之中。從《教師法》的各項(xiàng)具體規(guī)定看，教師職業(yè)是基本符合《公務(wù)員法》規(guī)定的。當(dāng)然，把教師納入公務(wù)員隊(duì)伍會(huì)產(chǎn)生深刻的社會(huì)影響，有可能會(huì)伴隨產(chǎn)生一些新問題。比如，在對(duì)公立小學(xué)和初中教師實(shí)行公務(wù)員制度后，其他學(xué)校教師和相關(guān)職業(yè)群體有可能因此產(chǎn)生攀比。把教師納入公務(wù)員制度，還應(yīng)制定更為嚴(yán)格統(tǒng)一的準(zhǔn)入條件、工資標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，對(duì)目前各地已形成的工資標(biāo)準(zhǔn)及管理辦法從政策上進(jìn)行協(xié)調(diào)。這些情況都應(yīng)在制定和實(shí)施這一方案時(shí)予以重視并有預(yù)案。
二是建立教育公務(wù)員制度。由于《公務(wù)員法》并沒有把教師規(guī)定為國(guó)家公務(wù)員，因此直接將教師納入公務(wù)員隊(duì)伍的做法可能會(huì)面臨立法上的困難。如果上述設(shè)想一時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，則可以考慮以《公務(wù)員法》為依據(jù)，通過立法直接建立獨(dú)立的教育公務(wù)員制度。教育公務(wù)員制度的基本功能在于規(guī)范和調(diào)整政府與教師之間的關(guān)系，保證教師職業(yè)公務(wù)性質(zhì)的實(shí)現(xiàn)。建立單獨(dú)的教育公務(wù)員制度，可以兼顧教育教學(xué)活動(dòng)的公務(wù)性和專業(yè)性，有利于保持教師隊(duì)伍的連續(xù)性和穩(wěn)定性，有利于建立一支具有良好素質(zhì)、結(jié)構(gòu)合理、相對(duì)穩(wěn)定的教師隊(duì)伍。
三是把教師納入到國(guó)家工作人員范疇。就現(xiàn)實(shí)情況而言，無論是將教師納入公務(wù)員隊(duì)伍，還是建立獨(dú)立的教育公務(wù)員制度，都會(huì)面對(duì)無法回避的立法難題。為保證教師職業(yè)的公務(wù)性質(zhì)，如果近期內(nèi)還難以把教師直接納入公務(wù)員隊(duì)伍或建立獨(dú)立的教育公務(wù)員制度，教育政策和立法仍應(yīng)積極推動(dòng)確立教師的國(guó)家工作人員身份，而不應(yīng)將教師定位為普通勞動(dòng)者或自由職業(yè)者。這一做法盡管不能從根本上解決有關(guān)教師地位的所有問題，但仍可從底線上保證教師職業(yè)的公務(wù)性質(zhì)，而不至于把教師當(dāng)成自由職業(yè)者。
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