行政規(guī)范性文件，指的是除行政法規(guī)和規(guī)章以外，由行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的通知、命令、決定，包括一般俗稱的“紅頭文件”等規(guī)范性文件。雖然由國務(wù)院部委或地方政府制作的規(guī)范性文件位階層級較低，但在實踐中卻起著較大的影響作用。新行政訴訟法修改后，對規(guī)范性文件的合法性審查也納入到司法審判過程中，這有利于從源頭上解決行政爭議。今天，北京京康律師事務(wù)所主任、西北政法大學(xué)物權(quán)與土地研究所聯(lián)席所長史西寧律師簡要介紹一下行政訴訟中規(guī)范性文件一并審查制度的相關(guān)情況。
《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定，在對行政行為提起訴訟時，可以對該行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件一并提出審查，并明確不含規(guī)章。即，對規(guī)范性文件的審查僅限于規(guī)章以下的規(guī)范性文件。
對規(guī)范性文件“一并”附帶審查，只能在對行政行為提起訴訟時一并提起，即對規(guī)范性文件的審查不能獨立成訴，只是附屬于行政訴訟。但同時，根據(jù)2018年行政訴訟法司法解釋第六十八條的規(guī)定，請求一并審查規(guī)章以下規(guī)范性文件，也構(gòu)成了一項獨立的訴訟請求，要在訴訟請求中提供明確的文件名稱或者審查對象。即當(dāng)事人雖然只能提出附帶審查申請，但法院有義務(wù)對該規(guī)范性文件進行審查，并在裁判文書中作出回應(yīng)，而不能逃避審查，否則就是遺漏訴訟請求。
審查范圍，僅限于涉案行政行為所依據(jù)的文件。雖然法律規(guī)定了可以對規(guī)范性文件提出審查申請，但審查的對象僅限于案件涉及的行政行為所依據(jù)或適用的規(guī)范性文件，即行政機關(guān)認為其實施行政行為合法性的依據(jù)。
在2018年行政訴訟法司法解釋中，就規(guī)范性文件一并審查制度單章作出解釋說明，以下就相關(guān)程序性問題，總結(jié)如下：
管轄法院：由受理被訴行政行為案件的管轄法院一并審查。
提出申請的時間：應(yīng)當(dāng)在第一審開庭審理前提出；有正當(dāng)理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出。即經(jīng)過庭審調(diào)查，當(dāng)事人才知道行政機關(guān)作出行政行為的依據(jù)，此時仍可以提出一并審查申請。
規(guī)范性文件制定機關(guān)的意見：主要有兩種方式，即法院主動聽取和制定機關(guān)申請出庭陳述意見。
法院在對規(guī)范性文件進行合法性審查時，一般通過以下幾點進行：
職權(quán)：制定規(guī)范性文件的行政機關(guān)，是否超越法定權(quán)限或超過授權(quán)范圍制定規(guī)范性文件。
內(nèi)容：規(guī)范性文件的內(nèi)容是否與上位法相抵觸；是否在沒有法律、法規(guī)或規(guī)章依據(jù)下，擅自增加公民、法人和其他組織義務(wù)或者減損其合法權(quán)益。
程序：規(guī)范性文件是否履行法定批準程序、公開發(fā)布程序，制定程序是否合法。
經(jīng)過對規(guī)范性文件合法性審查，法院一般會作出兩種裁判方式。認為規(guī)范性文件合法的，應(yīng)當(dāng)作為認定行政行為合法的依據(jù)；認為規(guī)范性文件不合法的，不作為法院認定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中闡明。
經(jīng)過審查，法院認為規(guī)范性文件不合法的，應(yīng)當(dāng)向制定機關(guān)提出處理建議，并抄送制定機關(guān)的同級政府、上一級行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)以及規(guī)范性文件的備案機關(guān)；可以向制定機關(guān)提出修改或者廢止的司法建議；緊急情況下，法院可以建議制定機關(guān)或上一級行政機關(guān)立即停止執(zhí)行該規(guī)范性文件。
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