本期“辦案心法”欄目“上海法院審判業(yè)務骨干”特別專題，邀請上海法院審判業(yè)務骨干、上海鐵路運輸法院審判監(jiān)督庭（審判管理辦公室、研究室）副庭長、四級高級法官——崔勝東為我們梳理、分析近期環(huán)境行政案件的焦點問題。
隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，人民群眾對美好生活環(huán)境的要求越來越高，綠色發(fā)展理念逐漸深入人心。與此同時，環(huán)境執(zhí)法的力度也在不斷增強，引起的相關(guān)行政訴訟案件數(shù)量也在增加。
環(huán)境行政訴訟主要具有以下特點：一是管轄特定，該類案件往往實行集中管轄，由特定法院專門審理，且不同地域管轄案件范圍也有所差異；二是專業(yè)性強，往往涉及環(huán)境領域?qū)I(yè)判斷及相關(guān)指標的鑒定、檢測；三是執(zhí)法嚴格，環(huán)境法律規(guī)范修訂頻繁，處罰金額幅度不斷增高，執(zhí)法程序要求愈發(fā)嚴格。
鑒于此，有必要對近期環(huán)境行政案件司法審查的重點進行總結(jié)梳理，對該類案件中目前較難把握的問題進行整理、分析。
01
上海環(huán)境行政案件的范圍與管轄
隨著審判專業(yè)化建設的推進，案件管轄愈發(fā)精細，環(huán)境行政案件的范圍及其管轄法院需要及時梳理。
環(huán)境行政案件的范圍主要包括：
1.環(huán)境行政公益訴訟；
2.環(huán)境保護行政處罰糾紛；
3.環(huán)境保護行政許可糾紛；
4.環(huán)境保護行政強制糾紛；
5.環(huán)境保護政府信息公開糾紛；
6.環(huán)境保護行政不作為糾紛；
7.涉及海洋及通?？珊剿颦h(huán)境資源的海事行政糾紛，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》確定。
需要注意的是，目前上海法院環(huán)境行政案件范圍相對固定，除海事糾紛外，限于涉及環(huán)境保護的行政公益、行政處罰、行政許可、行政強制、信息公開、不作為等六類案件。
目前，上海法院的環(huán)境行政案件管轄格局具體如下：
1.上海崇明、金山、青浦法院這三家基層法院管轄各自轄區(qū)內(nèi)的一審環(huán)境行政案件；
2.上海鐵路運輸法院管轄除崇明、金山、青浦三區(qū)外本市其他應由基層法院審理的一審環(huán)境行政案件；
3.上海三中院負責對應由本市中級法院管轄的環(huán)境行政一審案件以及上述四家基層法院環(huán)境行政一審案件的上訴案件進行審理；
4.上海高院對上海三中院環(huán)境行政一審案件的上訴案件及最高法院指定上海高院審理的重大環(huán)境資源案件進行審理；
5.上海海事法院按照最高法院規(guī)定的管轄范圍，負責對海洋及通?？珊剿?/span>的環(huán)境行政一審案件進行專門管轄。
02
環(huán)境行政執(zhí)法職權(quán)分工
（一）職權(quán)主體
從職權(quán)主體看，除海事案件外，上海環(huán)境行政案件主要涉及兩個部門：生態(tài)環(huán)境局和水務局。
生態(tài)環(huán)境局的執(zhí)法權(quán)來源于《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》等法律法規(guī)規(guī)定；水務局的執(zhí)法權(quán)來源于《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》等規(guī)范。
需要注意的是，除上述兩個部門外，還有一些其他機關(guān)也有環(huán)境行政職能，這種職能主要基于行政處罰權(quán)的相對集中，具體來源規(guī)范是《上海市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》。
該條例第十一條規(guī)定：市和區(qū)城管執(zhí)法部門以及街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實施城市管理綜合行政執(zhí)法的范圍包括：……（四）依據(jù)水務管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對傾倒工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑等廢棄物及生活垃圾、糞便；清洗裝貯過油類或者有毒有害污染物的車輛、容器；以及擅自搭建房屋、棚舍等建筑物或者構(gòu)筑物等違反河道管理的違法行為實施行政處罰。（五）依據(jù)環(huán)境保護管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對道路運輸、堆場作業(yè)、露天倉庫等產(chǎn)生揚塵，污染環(huán)境；單位未按照規(guī)定對裸露土地進行綠化或者鋪裝；任意傾倒或者在裝載、運輸過程中散落工業(yè)固體廢物或者其他固體廢物；違反安裝空調(diào)器、冷卻設施的有關(guān)規(guī)定，影響環(huán)境和他人生活；未經(jīng)批準或者未按批準要求從事夜間建筑施工，造成噪聲污染；露天焚燒秸稈、枯枝落葉等產(chǎn)生煙塵的物質(zhì)，以及露天焚燒瀝青、油氈、橡膠、塑料、垃圾、皮革等產(chǎn)生有毒有害、惡臭或強烈異味氣體的物質(zhì)等不需要經(jīng)過儀器測試即可判定的違法行為實施行政處罰……
因此，城管部門、街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作出前述類型執(zhí)法行為被訴時，案件亦屬環(huán)境行政案件，前述主體也是環(huán)境行政訴訟的被告。
（二）職權(quán)界限劃分
執(zhí)法主體的多元化會導致相互間的職權(quán)界限劃分有時并不清晰，需要進一步厘清。
1.生態(tài)環(huán)境部門與水務部門間的職權(quán)劃分
兩者曾以污染物類別劃分彼此水污染領域的執(zhí)法權(quán)限，現(xiàn)在基本由兩個部門按照各自的水污染防治、排水許可進行監(jiān)管。
2.環(huán)境執(zhí)法機關(guān)與城管、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)限劃分
這個問題也是環(huán)境執(zhí)法、司法實踐中比較復雜的問題。根據(jù)《上海市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》第十一條第五項的規(guī)定，對于“不需要經(jīng)過儀器測試即可判定的違法行為”，由該條例將處理權(quán)限授予城管、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但這里的不需經(jīng)儀器測試即可判定違法的判斷標準并不總是清楚的，還需要結(jié)合個案情況進行審查判斷。
3.關(guān)于執(zhí)法權(quán)的下沉
《行政處罰法》第二十四條第一款也規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。
同時，根據(jù)中辦國辦《關(guān)于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》要求，上海市人民政府已經(jīng)發(fā)布兩批街道辦事處鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行政執(zhí)法事項目錄清單，將部分執(zhí)法事項交由街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在上述執(zhí)法事項清單中，也包括部分環(huán)境執(zhí)法事項，在確定環(huán)境行政職權(quán)時需要予以關(guān)注。
03
近期環(huán)境行政案件審理中的
焦點問題
（一）行政處罰中當事人主觀過錯的認定
案例1：2020年4月14日，被告某區(qū)生態(tài)環(huán)境局對原告某機械公司生產(chǎn)場所實施檢查，發(fā)現(xiàn)其從事粉碎移動機加工生產(chǎn)，未依法向生態(tài)環(huán)境部門報批環(huán)境影響評價文件，配套環(huán)保設施未建成。立案后，被告于同年5月25日作出《責令改正決定書》，經(jīng)聽證告知，同月27日原告要求舉行聽證。6月9日，原告進行工商登記變更，法定代表人及地址均進行變更；6月29日，被告組織了聽證，原法定代表人蘇某參加聽證并提交兩張蓋有原告公章的生產(chǎn)場所照片并表示“已搬空”。7月15日，被告進行復查，發(fā)現(xiàn)廠址內(nèi)已無原告，現(xiàn)場進行生產(chǎn)的是某重工公司，該公司主要生產(chǎn)設備與原告的相似。被告認為在涉案生產(chǎn)場所上生產(chǎn)的某重工公司法定代表人與原告原法定代表人蘇某為同一人，生產(chǎn)設備、工藝相似，認定原告未整改，遂于同年7月22日作出《行政處罰決定書》。該處罰決定認定，原告在從事粉碎移動機的加工生產(chǎn)，該項目未依法向生態(tài)環(huán)境部門報批環(huán)境影響評價文件，配套環(huán)保設施未建成，主體工程于2020年1月即投入正式生產(chǎn)，違反《建設項目環(huán)境保護管理條例》第十五條規(guī)定，依據(jù)該條例第二十三條第一款規(guī)定，決定對原告罰款55萬元。原告不服，提起訴訟，請求撤銷被訴行政處罰決定。
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在部分環(huán)境行政案件中，有原告提出，其對環(huán)境違法行為并無主觀過錯，不應被處罰；也有類似上述案例的情況，被告認定被處罰人具有借企業(yè)登記信息變更逃避處罰等主觀故意，并根據(jù)相關(guān)證據(jù)作出處罰。這都涉及行政處罰案件中當事人主觀過錯的認定問題。
2021年修訂實施的《行政處罰法》新增了主觀過錯相關(guān)規(guī)定，即第三十三條第二款。該款規(guī)定：“當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”
但對于主觀過錯如何認定、理解，尚缺乏細化規(guī)定，有待執(zhí)法、司法實踐逐步沉淀、明確。對于該條款的理解，大體可從以下幾個角度展開。
首先，主觀過錯條款仍以過錯推定為行政處罰基本歸責形式。換言之，行政機關(guān)基于調(diào)查所得客觀證據(jù)，可以推定擬被處罰人主觀上有過失或者故意，而不需要在每個案件中都針對擬被處罰人的行為作主觀過錯的認定?；诓挥绊憟?zhí)法效率的實際考慮，不應也無法苛求論證、分析每一個案中被處罰人的主觀狀態(tài)。
其次，該款為擬被處罰人提供了主觀無過錯豁免處罰的權(quán)利。在確證擬被處罰人不具有主觀過錯時，行政機關(guān)可以免除其法律責任，當然證明標準應達到“足以證明”。
再次，該條款的重要法律意義在于，立法上明確了主觀過錯的有無可以成為是否予以處罰的標準之一。這就為行政處罰是否需要考察主觀過錯要件的爭論提供了一錘定音的法律定論。
根據(jù)主觀過錯的提出、認定主體的不同，可以將行政處罰領域中主觀過錯情形細分為以下幾種：
一是行政機關(guān)在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)當事人不具有主觀過錯；
二是行政處罰程序中，當事人提出其無主觀過錯，行政機關(guān)最終認定其無主觀過錯而不予處罰；
三是行政處罰程序中，當事人提出其無主觀過錯，行政機關(guān)經(jīng)審查認定其有主觀過錯而予以處罰；
四是行政機關(guān)在行政處罰程序中主動認定當事人具有主觀過錯并給予行政處罰。
上述四種情形下，涉訴后相關(guān)的舉證責任及要求有所不同。
前兩種情況下（認定當事人不具有主觀過錯而不予處罰，該當事人一般不會提起訴訟，但若案件涉及第三方的，其對不予處罰決定不服，可能提起行政訴訟），被告均需對當事人不具有主觀過錯提供充分證據(jù)予以證明。區(qū)別在于：第一種情況，證據(jù)主要基于行政機關(guān)的調(diào)查；第二種情況，被告證據(jù)主要應系當事人提出無主觀過錯時所提交于被告的證據(jù)。
后兩種情況下，行政機關(guān)認定當事人具有主觀過錯并予處罰，故被告應提供充分證據(jù)證明當事人具有過錯，否則，法院應認定被訴處罰決定認定事實不清，證據(jù)不足。區(qū)別在于：第三種情況，被告需證明擬被處罰人提出的證據(jù)不足以證明其不具有主觀過錯；第四種情況，被告應提供充分證據(jù)證明被處罰人具有主觀過錯。
（二）認定事實和法律適用上的相關(guān)爭議
1.一事不再罰問題
首先需要明確，責令改正不屬于行政處罰的種類。
行政處罰種類法定，《行政處罰法》第九條規(guī)定了五種處罰種類，另有一個兜底的法律、行政法規(guī)規(guī)定其他行政處罰。在環(huán)境保護領域法律規(guī)范中，對于環(huán)境違法行為，有諸多條款規(guī)定，環(huán)保機關(guān)應責令改正違法行為，并給予行政處罰。部分當事人提出，責令改正作出后又作出行政處罰決定，違反一事不再罰的原則。
此外，還需要關(guān)注一事不再罰的排除情形。
第一，法律上的一事不再罰僅局限于兩次以上的罰款，如果同時給予罰款和其他種類處罰，不違反該規(guī)定。
第二，環(huán)境保護法律規(guī)范中存在部分既對公司又對相關(guān)負責人進行處罰的雙罰制，這屬對公司、相關(guān)負責人的法定處罰，也不違反該原則。
2.環(huán)評后續(xù)行為對環(huán)境評價合法性的影響
部分環(huán)評案件中，當事人提出，環(huán)評作出后，建設方未按照環(huán)評意見進行施工，進而提出環(huán)評行為違法。
環(huán)境影響評價是對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。環(huán)境保護部門作出環(huán)評審批后，建設單位在后續(xù)建設過程中應當同時實施環(huán)境影響評價文件及環(huán)評審批意見中提出的環(huán)保對策措施，積極減輕、消除不良環(huán)境影響。
但建設過程中是否存在違法行為，不應成為評價在先的環(huán)評審批行為合法性的依據(jù)。確實存在未按規(guī)定施工等情況的，可由環(huán)境保護部門依法處理或由被侵害人另尋法律途徑保護其合法權(quán)益。
3.污水倒灌的認定
案例2：被告某區(qū)水務局于2017年12月15日作出第X號行政處罰決定，認定原告某公司于2017年6月2日在本市某路某號排水口實施了未按照排水許可證的要求排放污水的行為，違反了《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》第二十一條第二款的規(guī)定，根據(jù)條例第五十條第二款的規(guī)定，對原告處以罰款45萬元，吊銷排水許可證。訴訟中，原告提出，與公司排水口相連的市政道路排水管網(wǎng)水位常年處于高位，致使涉案排水口排水不暢，甚至污水倒灌，要求撤銷被訴處罰決定。法院經(jīng)審理認定，原告就采樣當天市政道路排水管網(wǎng)有污水倒灌缺乏證據(jù)佐證，被告提供的現(xiàn)場采樣視頻并未反映出存在該情況，遂判決駁回原告訴請。
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如該案原告所述，在水務案件中，對于水務部門就排放污水超標所作處罰，部分當事人提出因排水管網(wǎng)設計瑕疵或運行不暢等原因?qū)е麓嬖谖鬯构嗟那闆r，試圖證明超標系客觀原因所致。
污水倒灌的認定，涉及污水排放專業(yè)問題，較難確定。對于法官而言，一般以行政訴訟舉證規(guī)則為基礎，適當結(jié)合專業(yè)判斷以及現(xiàn)場可能性進行綜合判斷。
被告的證據(jù)足以證明其作出的處罰合法時，原告提出存在污水倒灌可能時，原告應對此提供基本的證據(jù)，若無法提供或者難以證明有倒灌可能的，僅系主觀推測，則應承擔舉證不利之責任；原告提供的證據(jù)可以證明倒灌存在一定程度可能性的，需要結(jié)合鑒定、現(xiàn)場勘察或邀請專家進行判斷等再行認定。
（三）行政程序合法性審查中的焦點問題
1.關(guān)于辦案期限的計算
辦案期限如何計算，尤其是如何扣除相關(guān)辦案環(huán)節(jié)時間，是環(huán)境行政案件程序?qū)彶橹械囊粋€難點。其中主要涉及兩個期限，一個是立案期限，另一個是總體辦案期限。
（1）立案期限
根據(jù)生態(tài)環(huán)境部《環(huán)境行政處罰辦法》第二十二條第一款的規(guī)定，對涉嫌違反環(huán)境保護法律、法規(guī)和規(guī)章的違法行為，應當進行初步審查，并在7個工作日內(nèi)決定是否立案。因此，立案期限一般認為是從環(huán)境行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)可能存在違法行為時起算，并應在7個工作日內(nèi)決定是否立案。
需要注意的是，如果違法行為存在與否需要以環(huán)境監(jiān)測結(jié)論為依據(jù)，立案期限計算的起點一般為環(huán)境行政機關(guān)收到環(huán)境監(jiān)測報告的時點。
（2）總體辦案期限
《環(huán)境行政處罰辦法》第五十五條規(guī)定：“環(huán)境保護行政處罰案件應當自立案之日起的3個月內(nèi)作出處理決定。案件辦理過程中聽證、公告、監(jiān)測、鑒定、送達等時間不計入期限。”《行政處罰法》2021年修訂后，其新增的第六十條規(guī)定：“行政機關(guān)應當自行政處罰案件立案之日起九十日內(nèi)作出行政處罰決定。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?/p>
因此，目前生態(tài)環(huán)境行政處罰以3個月為總體辦案期限。這里需要注意兩點：
第一，辦案期限計算時應扣除聽證、公告、監(jiān)測、鑒定、送達等時間。關(guān)于聽證期限的計算，沒有相應法律規(guī)定。一般而言，起點可以聽證通知時間為準，終點可以聽證日為準。若行政機關(guān)對于聽證程序有一個終局性的審批或其他類似聽證結(jié)束程序的，可以此時點為終點，但聽證日到聽證結(jié)束日不宜過長。
第二，應合理把握《行政處罰法》修訂前水務執(zhí)法案件的辦案期限。在《行政處罰法》2021年修訂前，水務執(zhí)法類案件的處罰辦案期限并無明確規(guī)定，對此，一般應按合理期限進行把握，不能簡單地認為既然缺少辦案期限的規(guī)定就可以無期限限制進行辦案。在《行政處罰法》修訂后，則根據(jù)該法第六十條的規(guī)定確定辦案期限。
2.關(guān)于行政處罰的集體討論問題
案例3：2021年5月19日，上海市某區(qū)水務局所屬水務稽查大隊至福文公司進行執(zhí)法檢查，并從污水井中進行了取樣。經(jīng)檢測，污水水樣中，氨氮、硫化物兩項檢測項目超標。接獲檢測報告后，經(jīng)立案調(diào)查，區(qū)水務局責令福文公司立即停止違法排放污水行為，并送達了《行政處罰聽證告知書》。福文公司申請聽證，區(qū)水務局于8月27日組織了聽證，聽取福文公司的陳述與申辯。水務稽查大隊對案件處罰事宜進行了集體討論，后區(qū)水務局于2021年10月18日認定福文公司行為違反了《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》第二十一條第二款的規(guī)定，依據(jù)該條例第五十條第二款的規(guī)定，對其作出吊銷《城鎮(zhèn)污水排入排水管網(wǎng)許可證》并罰款30萬元的行政處罰。福文公司不服，提起行政訴訟，請求撤銷前述處罰。
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該案涉及對行政處罰中集體討論的理解?！缎姓幜P法》第五十七條第二款規(guī)定，對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關(guān)負責人應當集體討論決定。
行政機關(guān)負責人集體討論作為對情節(jié)復雜、重大違法行為處罰前的法定必經(jīng)程序，可相對科學、合理確定處罰種類及幅度，使將承受較重處罰的行政相對人得到更公平、公正、慎重的對待。一旦違反前述義務規(guī)范，即屬于程序違法，可予撤銷。 當然，這里還必須注意一個前提，對情節(jié)復雜或者重大違法行為進行處罰才應要求進行領導集體討論，而非所有的行政處罰都要求進行領導集體討論，對于復雜重大的理解一般應尊重行政機關(guān)的專業(yè)判斷。 結(jié)語
環(huán)境行政案件具有專業(yè)性，除熟悉環(huán)境行政法律規(guī)范以及行政審判法律規(guī)范外，還需要對環(huán)境科學有基本了解，必要時則需要借助專家、司法鑒定等對專業(yè)問題進行判斷，進而依法作出科學、合理、合法的裁判。與此同時，還要充分貫徹《行政訴訟法》有關(guān)行政爭議實質(zhì)性化解的立法精神。尤其當下，要及時關(guān)注、回應社會現(xiàn)實，對符合條件的案件，在依法維護法律權(quán)威的前提下，注重依法運用調(diào)解手段，積極支持市場主體正常生產(chǎn)經(jīng)營。
作者介紹
崔勝東，華東政法大學法學碩士，現(xiàn)任上海鐵路運輸法院審判監(jiān)督庭（審判管理辦公室、研究室）副庭長、四級高級法官。獲評上海法院審判業(yè)務骨干、調(diào)研工作先進個人等。主審行政案件1件入選最高人民法院指導性案例，2件入選上海法院參考性案例，另有十余件入選全國法院百篇優(yōu)秀文書及上海法院“四個一百”精品案例、優(yōu)秀文書、示范庭審。在《行政法學研究》《中國應用法學》《法治研究》《人民司法》《行政執(zhí)法與行政審判》《上海審判實踐》等刊物發(fā)表論文數(shù)十篇，參編《工商登記案件裁判規(guī)則（一）》等書籍3部。
高院供稿部門丨干部培訓處
作者丨崔勝東
責任編輯丨孟文娟、張巧雨
聲明丨轉(zhuǎn)載請注明來自“上海高院”公眾號
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