受到韋伯的影響，學界通常以科層制的理想類型為依據(jù)，闡發(fā)其他“偏離標準”的官僚行為。但周黎安（2014）轉(zhuǎn)換了處理視角：他以“行政發(fā)包制”為基準反觀科層制，視大量的“非正式”制度和“變通”實踐為治理行為中的“均衡”常態(tài)，因為發(fā)包制本身包含了對承包方“自由裁量權(quán)”的默許。作為有價值的分析性概念，“行政發(fā)包制”對于政府治理的特征性概括，提升了學界理解多種治理模式的能力。
不僅對現(xiàn)象做出概念抽象，周黎安（2014）還嘗試對行政發(fā)包的運用做出了解釋。他以市場與科層的分類為基礎(chǔ)，提出這樣的問題：為何中國科層制使用了類似市場激勵的規(guī)則來推進行政執(zhí)行？為什么中國在政府內(nèi)部嵌入了一個相對分權(quán)和市場化的發(fā)包制？
周文回答的要點有三:其一，中國廣闊的疆域、各地地域、文化和自然條件的巨大差異，導致治理成本上升，屬地發(fā)包可以顯著減少中央治理的監(jiān)督和管理成本；其二，中國長期貫徹自上而下的統(tǒng)治邏輯,普通公民參與治理的機會有限,加之法治不完善,使得公共服務(wù)的質(zhì)量壓力讓位于治理的成本壓力,因而定限包干占據(jù)了主導形式；其三，為了有效降低委托人(最高統(tǒng)治者)面對的統(tǒng)治風險,一種集權(quán)與分權(quán)的獨特安排應(yīng)運而生：由委托人集中控制重要權(quán)力,如人事權(quán)、干預(yù)權(quán)、審批權(quán)和指導權(quán)，而承包人被默許其他剩余權(quán)力，這些剩余權(quán)力雖然未經(jīng)明示授予，但卻包含在發(fā)包項目中，類似于得到實際的承認。上述解釋主要從兩個方面——治理成本和風險防范——說明行政發(fā)包制的形成,其視角在最高權(quán)威面對外部約束的模式選擇，基本邏輯是成本和收益衡量，強調(diào)經(jīng)濟（成本計算）和政治考量（統(tǒng)治風險）對于治理方式形成的影響。
但是，哪個統(tǒng)治體系不受制于這兩個問題呢？如果說，多樣性的地域、文化和自然條件差異決定了行政發(fā)包制的形成，那么在幾個世紀的歷史進展中，世界上不少地區(qū)同樣存在“疆域、地域、文化和自然條件的巨大差異”，為什么有的形成了科層制，有的形成了發(fā)包制？倘若行政成本是一個關(guān)鍵的衡量依據(jù)，那么如何解釋中國行政治理中大量不計成本、不懼壓力的活動？治理成本和統(tǒng)治風險的約束固然無錯，但其過于一般性的解釋層級，使之幾乎可以解釋任何治理模式的形成。但當特定的統(tǒng)治體制面對具體環(huán)境的時候，何者為可忽略的成本，何者為必防范的風險，含義常常不同，究竟是什么因素導致了他們的回應(yīng)模式差異呢？
問題或許與經(jīng)濟學文獻的提問意識有關(guān)。沿著“企業(yè)還是市場”的效率比較思路，治理模式成為替代性的效率方案選擇問題：采用委托代理（另一方提供服務(wù)）還是（政府）自己提供服務(wù)，主要是由成本衡量決定的。這一問題意識包含了一些潛在的假定——行動主體（政府）及其內(nèi)部組織單純的“治理”角色，政府擁有獨立程度較高的選擇地位，相對自主且未對任何組織具有依賴，對于選擇主體而言，兩種治理方法有程度相似的候選性。
但這些假定是否成立，對于發(fā)包制的解釋甚為關(guān)鍵。比如，除了治理角色，政府還兼具廠商甚至是屬地利益代表的角色；任一機構(gòu)單方面的“自主選擇”都受制于組織間角色關(guān)系的影響。因此，如果將發(fā)包方視為單一角色的選擇主體，可能忽略其內(nèi)在的組織性質(zhì)對治理行為的塑造。作為補充，筆者希望討論另一種解釋路向，即從行政治理機體本身的特性及歷史關(guān)系來說明發(fā)包制的組織基礎(chǔ)所在。
作為討論的起點，需要先設(shè)定一個理想形態(tài)的區(qū)分來簡化現(xiàn)象，從而突出問題所指的標準特征。按筆者的理解，市場組織間關(guān)系的特點在于：在利益和目標不同、甚至是沖突對抗的、但地位（相對）自主、權(quán)利（相對）對等的角色之間，通過同意與交換展開合作。而科層組織間關(guān)系的特點，則是在利益和目標一致且協(xié)調(diào)（至少是非對抗的）、權(quán)屬級別分明、地位不自主、權(quán)利亦非對等的行動體之間，通過命令和支配展開合作。二者重要的差別，一是角色，即營利角色和管理角色的差異；二是組織之間權(quán)屬（權(quán)力與隸屬）關(guān)系的差異；在責任和使命方面，市場組織各自分立，相互競爭，他們不是一個整體，更不具有共同利益和目標，而科層組織理論上是一個責任整體，其中的各個部門權(quán)限有別，但共享一致的利益、目標和使命。
顯然，市場體系與科層體系的組織關(guān)系不同：前者由多個有獨立權(quán)屬的組織組成，后者由存在等級界限、但不具獨立權(quán)屬的組織組成。這種差異可以解釋為何市場體系需要用合約達成同意，用互惠達成交換，因為在市場組織之間，原本不具有相互負責的關(guān)系，只是共同的商業(yè)利益使之發(fā)生了聯(lián)系，因此，需要用合約來指明相互的責任并約束相互的承諾。這些承諾不具永久性，只為某一事項而成立，結(jié)束后約束關(guān)系便不再了?？傊?，在權(quán)屬相對獨立的市場組織之間，除了需要遵守法律之外，并不存在目標、權(quán)力、行動和內(nèi)部規(guī)則的一致性。
那么，如果科層組織內(nèi)部存在類似市場組織的關(guān)系，情況會如何？答案是：多重角色及治理中心就會發(fā)生，這意味著，社會可能并非由單一的組織治理，而是由一種多權(quán)威的組織合體治理?！昂象w”不同于整體，是因為合體或許具備整體的形式，但實際的行動原則仍可能由其自己掌握。根據(jù)拉克曼（2013:14）的研究，僅當具備下列條件時，單一的組織中心才能真正統(tǒng)治一個社會：“第一，從各個生產(chǎn)階級中獲得的資源，均通過一個統(tǒng)一的組織分配；第二，沒有其他競爭性的精英組織能夠建立并獲得資源；第三，精英集團內(nèi)部的個體或群體，無法收回對其他成員的支持，從而瓦解這一組織的現(xiàn)實統(tǒng)治。當一個新的群體（無論是來自舊精英內(nèi)部，還是非精英群體），發(fā)展出獲取資源的能力，而其他精英必須容忍他們的存在時，多重精英的統(tǒng)治就會產(chǎn)生”。
對于中國的治理體系而言，大量證據(jù)表明，上述三個條件一個也不具備。首先，從各個生產(chǎn)階級中獲得的資源，不是通過一個統(tǒng)一的組織分配，而是通過多種組織（國家組織、地方政府組織、社會事業(yè)組織）、經(jīng)多重渠道分配；其次，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，存在大量競爭性的組織（條塊職能部門、地方行政組織），且能夠獲得資源（土地財政的收益、與地方企事業(yè)單位的聯(lián)盟互惠、對門類企業(yè)的所有權(quán)和控制權(quán)）；再者，精英集團中的個體或群體，能夠透過“收回”對其他成員的支持（選擇性執(zhí)行、表面配合、甚至拒絕合作）來瓦解統(tǒng)一組織的現(xiàn)實統(tǒng)治；最后，很多部門都有獲取資源并獨立分配的地位，而其他部門“容忍”這種情況存在，而且他們自己也不懈追求這樣的地位。所以，治理社會好比是多重權(quán)威中心的“市場”體系，它遠不是一個系統(tǒng)統(tǒng)一、互為支撐的科層組織系統(tǒng)，盡管在形式和法定條文上好似如此。
因此，雖然筆者和周黎安的結(jié)論相同——行政發(fā)包制介于市場和科層兩個類型之間，但給出的理由不同，筆者認為，中國行政體內(nèi)組織間角色關(guān)系的性質(zhì)，對于開辟“為何是行政發(fā)包制”的解答方向十分重要。
歷史上，中國的治理體系由兩部分組成——政府和地方（社會或軍事）組織，后者包括士紳、宗族（家族）和軍閥等等，他們與政府互相承認但互不隸屬。基層治理組織在歷史的不同時期面貌不同：有些在20世紀中葉由新政府主導成立，有些則是從業(yè)已存在的地方組織轉(zhuǎn)化而來。這些組織曾經(jīng)身處政府治理體系之外，各有管制的領(lǐng)域和地盤，后來才具有了公務(wù)組織的身份。隨著近代以來公權(quán)力的擴張下移，不少地方組織被委以公職，進入官僚體系：政府吸納原本存在的地方單位，使其進入國家行政體系，并委以新的公務(wù)身份，承擔“代理治理”的職能。
有學者曾用地方權(quán)威的“官僚化”說明上述現(xiàn)象（張仲禮，1991），然而，將地方權(quán)威納入行政體系內(nèi)部，不等于完成組織與規(guī)則整合。在形式上，每個地方治理組織機構(gòu)都以統(tǒng)一稱謂建立起來，但觀察這些機構(gòu)的實際運作后就會發(fā)現(xiàn)，“他們實際上在按迥然不同的原則運作，與其遠在大都市的機構(gòu)創(chuàng)立者的初衷，存在不小差異”（米格代爾，2009:3）。雖然，國家政權(quán)建設(shè)之結(jié)構(gòu)集中的努力，近代以來一直以不同的方式持續(xù)，但卻從未成功改變上述組織規(guī)則“迥然不同”的特點，更沒有中斷地方組織作為利益共同體的再生機制——它們在一定范圍內(nèi)的資源來源、人事更替、司法控制方面的固有影響力（張靜，2006）。多重權(quán)威中心治理正是指這種以地方實力為基礎(chǔ)的政治現(xiàn)象，它在治理上的突出特點是科層體系中的身份統(tǒng)一和實際控制權(quán)相分離。官僚化使其獲得公權(quán)力身份，名義上被組織進一統(tǒng)的科層體系，但是其擁有的局部實際控制權(quán)仍然存在，作為科層整體的行為規(guī)則整合，直至目前尚未完成。也可以說，社會治理的組織體系雖然貌似形成，但治理行為的標準統(tǒng)一遠沒有真正建立。
這就形成了一種特有的內(nèi)部行政關(guān)系。一方面，作為實現(xiàn)治理目標的組織工具，政府需要地方組織“加盟”，他們的存在，填補了政府在人手、資源、信息和認證能力方面的不足，地方組織也希望通過公務(wù)身份加強自己的權(quán)力；另一方面，這些組織和政府實際上在以“各自不同的方式行駛著自己的權(quán)力，兩種形式的權(quán)力相互作用，形成了二者既合作又矛盾的關(guān)系格局”（瞿同祖，2003：282）。這種組織關(guān)系是隱形的權(quán)力默許和交換，而非單純的命令和支配的基本來源。
如果以科層制的理想類型為據(jù)，可以說，中國行政機體內(nèi)部的組織權(quán)屬關(guān)系，與之僅是形似而質(zhì)不同。在形式上，政府及其代理組織同屬一個治理集團，他們的職能類似，組織同構(gòu)且等級分明，縱向關(guān)系上分別擁有不對等的權(quán)力，上級是領(lǐng)導，下級是執(zhí)行者，但是在實踐中情況并非如此簡單?；鶎庸賳T得到提升，進入國家機構(gòu)擔任要職，完全可能從“官”變?yōu)椤傲拧?。官職提升?quán)力卻減少的原因是實際控制權(quán)存在著隱形分立——屬地和行業(yè)分割的現(xiàn)象。受制于利益組織化結(jié)構(gòu)的狀況，每一個組織在自己的轄地有實際的控制權(quán)，但在進入別的范圍時，影響力就大打折扣了。
有據(jù)為證。一位省民政廳的干部曾“兼任30多個協(xié)調(diào)小組”成員，他坦陳大量時間要用于參加各類協(xié)調(diào)會，“每周參加二三次協(xié)調(diào)會都算是少的”。為何行政協(xié)調(diào)如此廣泛？因為各組織常常誰也不服從誰。比如，十八屆三中全會決定中有一條：“國有資本加大對公益性企業(yè)的投入”，中央全面深化改革領(lǐng)導小組將這一決定的實施方案起草任務(wù)交給了財政部。但是專家發(fā)現(xiàn)，財政部其實難以主導方案，因為“加大對公益性企業(yè)的投入”意味著要求國企用利潤提成來補貼公益性企業(yè)，這就涉及利益的重新分配。所以財政部、國資委和各大央企在誰是應(yīng)補貼的“公益性企業(yè)”分類問題上分歧巨大，“誰都說服不了誰”。這種組織化現(xiàn)實，以一種主觀上無意識、但客觀上強有力的方式影響著行政治理方式。雖然在理論上，科層制中的上級是指示的發(fā)出方，但是在這些指示與下級組織的權(quán)益相悖時，它們是否能得到順利貫徹，在多中心體系中成為棘手問題。
分殊的實際控制權(quán)結(jié)構(gòu)是中國治理機體內(nèi)部最重要的組織現(xiàn)象，然而這一現(xiàn)象是隱形的。在中國意識形態(tài)和組織理論闡述中，治權(quán)分割不具正當性，無法通過法律規(guī)定和政策條文來承認，所以在正式的文件文字上，看不到相關(guān)的表述，而且治權(quán)分割一直是國家政權(quán)建設(shè)想要對抗的東西。但在實踐上，行政系統(tǒng)內(nèi)部控制權(quán)分立，多個、多層的權(quán)屬之間拒絕協(xié)作，互不支持的行為比比皆是。這些事實無法使人相信：中國的治理組織是一個整體合作的系統(tǒng)，實際上，它與科層制的組成原則相去甚遠。
最明顯的例證，可觀行政人員的認同歸屬——其對象并不是整個行政體系及其規(guī)則，而是身邊的組織群體；他們的權(quán)利來源和崗位責任并不是由科層規(guī)程給予，而是由所屬最近的單位領(lǐng)導授權(quán)；他們往往不能獨立于這些組織，執(zhí)行更上一級甚或是國家的指令，如果需要取舍，他們更看重身邊臨近組織的立場，因為后者與自己職責的關(guān)聯(lián)最密切。掌有實際控制權(quán)的群體，盡管名義上是整體官僚體系的一部分，但無論是他們的領(lǐng)導還是具體的執(zhí)行者，都很少將自身或組織利益與整體利益相聯(lián)系。比如，基層組織將防范統(tǒng)治風險——增強執(zhí)政合法性問題——視為上級的責任，而非自己的責任，對他們來說，這是中央應(yīng)當擔憂而非自己要操心的事務(wù)。因為對其管制的轄區(qū)來說，“他們”的風險不是“我們”的風險。行政體系內(nèi)相互隱瞞信息、將“我們”和“他們”做區(qū)分常見，證明了大量成員實際上忠誠于自己所在的組織，而不是行政整體的規(guī)程和原則；他們代表自己的組織，但不代表整體治理體系，他們沒有把自己的位置納入整體，他們所在的組織也是一樣。自然，一項任務(wù)來了，是否需要聞風而動，主要看臨近組織領(lǐng)導的意思，揣摸不同級別的真正意圖，成為下屬的一項基本功。正因為如此，表態(tài)文化才會盛行，表態(tài)既可以用來顯示決心，也可以用來粉飾真正的態(tài)度。
在這種情況下，治理能否進行，下級對上級的配合意愿變得相當緊要。常見行政部門推進執(zhí)行的做法不少，比如，提升任務(wù)的重要性，闡明其屬于一項政治任務(wù)；提升任務(wù)的權(quán)威性，強調(diào)上級領(lǐng)導十分重視、親自過問；督促各級發(fā)文件，描述任務(wù)的緊迫性、嚴肅性和正規(guī)性；提升任務(wù)的執(zhí)行氛圍，開大會做動員和要求表態(tài)，分配責任；提升任務(wù)的執(zhí)行力度，抽調(diào)人員成立專門領(lǐng)導小組，委任負責人和行動班子等等。但這些做法效果有限，正如一則廣為流傳的對聯(lián)所言，上聯(lián)：你開會我開會大家都開會，下聯(lián)：你發(fā)文我發(fā)文大家都發(fā)文，橫批：誰來落實。
在市場委托代理關(guān)系中，委托者很少受制于對承包者的依賴，因為他們可以選擇代理者。但是在上述組織關(guān)系中，委托者無法通過“解雇”來消除下級組織的職能，相反，下級組織反倒有“退出”選擇，方法就是表面執(zhí)行或行政不配合。而人事制度降低了配合不力的風險，尤其是當這種不配合不是個人行為，而是一種組織行為的時候。在干部人事制度中，行政撤職多數(shù)是調(diào)崗，而不是事業(yè)終結(jié)，因為干部身份和待遇沒有期限設(shè)置，不在崗不等于取消級別待遇，所以行政不作為或者配合不力，很少構(gòu)成事業(yè)風險，即便被免職，也有機會在缺人手的情況下，再行異地異職就位。
這些制度設(shè)計難以對配合不力的下屬形成真正威脅，更不要說組織。最近的例子是中辦國辦發(fā)布“兩個”車改文件，對于中央機關(guān)單位和地方車改，采用了不同的用詞，中央機關(guān)單位為“改革方案”，而地方則是“指導意見”?！胺桨浮敝粚χ醒霗C關(guān)單位提出了硬性規(guī)定，而“意見”針對地方則是緩和的指導，沒有確定具體規(guī)則。對此，發(fā)改委的解釋是，“考慮要從實際出發(fā)，由各地制定具體的實施辦法”，這等于承認：具體怎么做，決定權(quán)在各地自己。媒體已經(jīng)發(fā)現(xiàn)華南處級干部的觀望態(tài)度：“給了1000塊車補，誰還下基層? ”面對這種情況，委托者的做法，只能是做出表率、約談提示和督查推進，但是它無法解除下級組織的代理角色，也不能不承認下級有自己的決策地位，因為無法更換組織工具。委托方不能選擇另一個組織實施治理，這是行政委托代理和市場委托代理的不同。
上述情況不能僅僅歸咎于治理觀念，更重要的是一系列制度安排，從客觀上鞏固了行政控制權(quán)的分立。比如人事及財政的單位制，促進了單位自我利益的組織化——它們不斷復(fù)制得到再生。宏觀地看，這類似于在行政體系內(nèi)形成了眾多利益主體，各自堅守并捍衛(wèi)自己的權(quán)益，而他們又是唯一的執(zhí)行團隊，治理任務(wù)必須通過他們而非取代他們來貫徹。除了推動他們，必要時換領(lǐng)導人之外，上級并無其他組織執(zhí)行工具選擇來助其實現(xiàn)治理目標。又比如，越是基層的行政組織角色越是多元：政治角色——代表、應(yīng)責、連接公共制度和單位成員；經(jīng)濟角色——拓展資源、營利、增加財政收入；治理角色——管理轄區(qū)各項事務(wù)，如收稅、教育、醫(yī)院、交通、治安、穩(wěn)定、社會福利并提供公共品。這些角色部分來自法規(guī)，部分來自傳統(tǒng)，部分來自不成文的規(guī)則，更多則來自于體制中多變的中心任務(wù)激勵。
可以說，在協(xié)助治理的需要方面，上級對下級具有反向依賴性。這表現(xiàn)在委托方對于承包方的行政配合、自有資源的依賴——諸如自籌資金、社會關(guān)系、信息掌握、成員遵從和社會穩(wěn)定等等。這種依賴關(guān)系決定了承包方的討價還價地位，成為他們在交易中“要價”的資本。如果條件得不到滿足，代價就是組織不配合、有限配合，或者明動暗不動，口頭配合行動不配合。這可以解釋，為什么有時主要干部已經(jīng)被更換，但還是“搞不定”下級組織。原因在于，后者是高度組織化、具有共同利益和目標的群體，其內(nèi)部的相互責任和關(guān)系平衡之維系和再建，很難因個別領(lǐng)導更換而發(fā)生改變。因此，互惠交換各自所需，成為推動承包方配合的有效手段。
這里并非指全面配合才是“正確”的，因為承包方的行政不配合，常常在客觀上具有正面作用：抵消不切實際的指令對基層的損害，結(jié)果保護了群體利益。筆者的重點不在進行是非判斷，而是強調(diào)認識中國行政機體的特點，即在表面的等級支配背后，存在著類似于市場的多中心組織關(guān)系。這一基本現(xiàn)實，無法從法律權(quán)屬規(guī)定或是政策文件中，通過明確聲稱的權(quán)力分割而呈現(xiàn)，但它們卻是日常實踐的真實所在。不執(zhí)行當然會使上級不悅，但基層的安定有序又符合上級的治理目標。當?shù)匚徊顒e使之無法通過明文規(guī)定支持地方的實踐時，行政發(fā)包則是既可避免違規(guī)，又可默認地方做法的舉措。正如一位負責發(fā)包（村修公路項目）的鎮(zhèn)干部所言：“現(xiàn)在中央不斷提倡給農(nóng)民減負，而甬村卻在搞集資（讓農(nóng)民為修路分成付費），我們不可能明面上支持，但他們村的治理效果很好，卻是不爭的事實。”可見，發(fā)包可以對不改明文規(guī)則、但改實際做法的情況“視而不見”，效果自然是默許了行動本身。
基層治理組織具有的多重角色也在發(fā)包中得到默許?；鶎咏M織執(zhí)行指令與否，不僅僅來自對官僚系統(tǒng)責任的承諾（合約），還來自本身多重角色的考量：比如損益辨別——是否有利于增進其組織利益和自主控制權(quán)，比如秩序擔憂——是否會引發(fā)內(nèi)部沖突，比如道義負擔——是否被所屬成員視為背棄，還比如代表身份——是否能回應(yīng)單位成員的迫切需要……凡此種種的正當性，蓋源于中國的社會結(jié)構(gòu)：多元利益的組織化和行政單位制的重合。(張靜，2001)基層行政組織并非僅僅是治理角色，他們同時兼有政治（代表、應(yīng)責、連接、協(xié)調(diào)）和經(jīng)濟社會（增加地方收入、發(fā)展經(jīng)濟）等職能，這些職能甚至也是委托方實現(xiàn)治理目標不可或缺的東西?；鶎咏M織遠遠超出治理的政治及經(jīng)濟社會性角色，不僅具有廣泛的社會承認基礎(chǔ)，而且具有長期的歷史，甚至相關(guān)制度的支持。所以，雖然分疏控制權(quán)的組織結(jié)構(gòu)，在面臨打擊的時候有時被弱化，但它們時時再生，從未從根本上消失。
發(fā)包制是上述組織結(jié)構(gòu)和角色的產(chǎn)物。在中國，推進任務(wù)執(zhí)行和責任激勵，促成下級部門的合作意愿及配合行動，對于貫徹任何指令都是關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。而不可回避的組織現(xiàn)實，決定了上級要求下級執(zhí)行的“任務(wù)”，脫離了純行政命令的性質(zhì)：它成了必須經(jīng)交換才能取得配合的“商品”，類似于市場中形成“同意”的合約，要求得到組織配合，需要默許和交換才能得到。雖然上級的權(quán)力高于下級組織，但在實際控制權(quán)方面，上級卻不一定總是具有明顯優(yōu)勢，因為它依賴治理的組織執(zhí)行工具。這種依賴關(guān)系構(gòu)造了不同于科層級別的“對等”關(guān)系：下級擁有更多的信息，他們擁有人力資源，掌握本地的財政使用權(quán)，更重要的是，他們可能對是否真正配合做出選擇。但礙于行政級別和規(guī)章，他們不能公開否定委托人的指令或是拒絕執(zhí)行。顯然，與市場組織關(guān)系不同的是，他們都無法對對方再行公開的選擇。與行政命令及支配相比，發(fā)包制在上下級行政組織間提供了不用明言的彈性關(guān)系，使得下級可以在自己的屬地控制權(quán)不被削弱的情況下，更加“愿意”執(zhí)行下達的任務(wù)。如果很多權(quán)力不便明文規(guī)定，發(fā)包中包含的未言默許，等于承認下級的做法，對承包方自然構(gòu)成重大激勵。
對于發(fā)包方而言，不是通過明令而是通過默許的方法給予承包方“自由裁量權(quán)”，意味著它保留著“隨時回收默許”的可能。通過不確定性形成的行政威懾，上級對下級的過度控制權(quán)可能構(gòu)成制衡，它可以抵抗走得太遠的承包方。規(guī)則定死了往往陷于被動，不肯定也不否定則可以掌握主動權(quán)。發(fā)包制以包含大量“不確定”的形式，使雙方的權(quán)力都有所增加：委托方獲得批準權(quán)、監(jiān)控權(quán)以及隨時收回默許的權(quán)力，代理方獲得自由裁量權(quán)、過程控制權(quán)和剩余控制權(quán)。處于地位弱勢的承包方會因此增強主動性。下級接包如同簽訂責任狀，比起口頭表態(tài)，是更實在的“同意”配合。這一交換讓上下各有所得，推進執(zhí)行的障礙減少。
這不是一種特意的集權(quán)—分權(quán)安排，而是組織機體本身特質(zhì)的自然反應(yīng)。俗話說，有什么料，做什么菜。在形式上統(tǒng)一、實際上多中心的組織現(xiàn)實下，委托方的統(tǒng)治風險，與其說來自權(quán)威地位和干預(yù)權(quán)旁落，不如說是懈怠貫徹、將其束之高閣、偽裝執(zhí)行的普遍存在。承包方雖然不能爭取明晰分權(quán)，但可以通過改變信息減少上級的干預(yù)。當表面執(zhí)行成為普遍存在的治理風險時，委托方即使更換代理人，也解決不了執(zhí)行問題。代理組織無法全面更換，是代理方擁有的討價還價資本。在權(quán)力地位看似不對等的雙方，這是實際交換可能實現(xiàn)的砝碼。這可以解釋，為何很多領(lǐng)導在布置任務(wù)時，總是詢問“有什么困難，需要什么支持”，允許代理方提出條件，是一種隱形授權(quán)和交換現(xiàn)象，它可以讓一些不便明文規(guī)定的交換條件，通過發(fā)包獲得實現(xiàn)。
發(fā)包制隱含的內(nèi)容還不僅如此。慣例上，中國治理體系不是運用立規(guī)授權(quán)定責，而是運用動員機制（開會，檢查）和組織機制（成立機構(gòu)、委任成員）來推進行政工作。界定職責和權(quán)限主要不是通過立規(guī)陳述，而是通過領(lǐng)導指示。根據(jù)指示先行動，然后再視必要性定規(guī)立據(jù)，已是行政常規(guī)。在這種情況下，各級人員職責的邊界無常根據(jù)，決定權(quán)在主要領(lǐng)導。例如，最近筆者在武漢見到的一位基層干部，他抱怨下屬執(zhí)行不力：“開過幾次會了，他們還是蹲著不動，最后是我親自到場做出安排，明確了分工責任，大家才行動起來”。該領(lǐng)導認為，這反映了基層組織治理能力欠缺，下屬無法明辨自己的職責，難以有效開展工作。而筆者認為，原因在于闡明職責一直由人（領(lǐng)導指示）而不是制度使然，亦即，規(guī)則不是真正的授權(quán)來源，所以無法形成推動作用。
而發(fā)包制提供的隱性授權(quán)渠道非常適應(yīng)不立規(guī)的行政慣例。比如，批出一攬子計劃，成立“領(lǐng)導小組”包干一項任務(wù)，“是黨政系統(tǒng)中常規(guī)治理方式之外的補充，在特定時期，他們擁有跨部門的協(xié)調(diào)權(quán)力，但沒有長期人員編制，甚至不印公章，不單獨行文”。社會中大量的執(zhí)行組織，比如市饅頭辦、掃黃打黑辦公室、城管部門、創(chuàng)衛(wèi)領(lǐng)導小組、停車管理組織、遣送收容所等等，都無需經(jīng)過緩慢艱難的立規(guī)過程，就可能通過發(fā)包獲得公務(wù)權(quán)力。在基層的廣大區(qū)域，這些代理機構(gòu)本身不是政府，但卻可以代表政府參與社會治理。將已有的社會組織利用起來實現(xiàn)政府任務(wù)，或稱“購買”社會服務(wù)，也是通過發(fā)包授予公權(quán)力的一種形式。這使得“不完全政府”常態(tài)化：政府機構(gòu)把本應(yīng)由政府負責的工作，外派給其他機構(gòu)執(zhí)行，并相應(yīng)增加他們使用公共資源的權(quán)力。由于政府需要依賴社會的組織化資源，而政府和這些社會組織并非簡單的上下級關(guān)系，所以他需要發(fā)展出具有靈活性和適應(yīng)性的、不同于行政體系的、能夠應(yīng)對組織環(huán)境的多元性方法，以便推進任務(wù)的執(zhí)行。
利用社會中已經(jīng)存在的組織、關(guān)系、資源和責任體系推進治理，而不是建立一套區(qū)別于它的體系，這是一個值得注意的組織現(xiàn)象。科層體系建立需要用統(tǒng)一的標準去改造社會組織，相當于用一把尺子改造代理組織，但將代理置于行政監(jiān)督下，可能會破壞他們已有的權(quán)威、社會關(guān)系和責任體系，從而使得這些組織資源流失而無法利用。所以，中國的行政關(guān)系控制，更愿意使用權(quán)衡和互惠性交換，而非改造，即不設(shè)明確的標準，維持下級組織原本的慣例，默許其權(quán)益關(guān)切，保護其組織化利益，允許他們在未置于強力制約的情況下行駛公權(quán)力，以換取其貫徹而不是敷衍治理任務(wù)。這種特點的形成，并不是來自治理對象，而是組織工具本身的性質(zhì)所致。
綜上所述，行政包干順勢于不言自明的控制權(quán)范圍，通過默許、交換和隱形授權(quán)，將目標和利益不同的組織容納一體，形成了今天治理體系中混合共生的形態(tài)。行政機體的組成結(jié)構(gòu)、其內(nèi)部真實的組織關(guān)系和多元角色是發(fā)包制產(chǎn)生的基石。這或許也有助于理解中國獨具“特色” 的政策執(zhí)行行為，它的來由，以及它為何可以和威權(quán)體制并行不悖。
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