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改革開(kāi)放40余年來(lái)，中國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各領(lǐng)域進(jìn)行了深入改革，取得舉世矚目的巨大成就。中國(guó)政治體制展現(xiàn)出強(qiáng)大的適應(yīng)能力，這引起海內(nèi)外學(xué)者的密切關(guān)注。多年來(lái)，中國(guó)政治體制的適應(yīng)性問(wèn)題成為海內(nèi)外學(xué)者研究的熱點(diǎn)之一。研究者從中國(guó)政治運(yùn)行的制度化、中國(guó)共產(chǎn)黨的治理傳統(tǒng)和治理風(fēng)格、非正式制度的功能等方面來(lái)探討中國(guó)政治體制的適應(yīng)性、韌性（彈性）問(wèn)題。上述研究為我們理解中國(guó)政治體制的適應(yīng)性問(wèn)題提供了極具啟發(fā)價(jià)值的視角。

實(shí)際上，中國(guó)政治體制的適應(yīng)性不僅來(lái)源于中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)特的治理傳統(tǒng)和風(fēng)格，也不僅僅是政治運(yùn)行的制度化問(wèn)題，而是與中國(guó)獨(dú)特的“條塊體制”有著密切關(guān)系。所謂條塊體制，是指以層級(jí)制和職能制相結(jié)合為基礎(chǔ)，按上下對(duì)口和“合并同類(lèi)項(xiàng)”原則建立起來(lái)的從中央到地方各個(gè)層級(jí)的政府大體上“同構(gòu)”的政府組織和管理模式。有學(xué)者指出：“中國(guó)獨(dú)有的條塊關(guān)系模式事實(shí)上充當(dāng)了政府間關(guān)系乃至政治生活中的一個(gè)彈性機(jī)制。”其他學(xué)者的研究進(jìn)一步表明，條塊關(guān)系與國(guó)家適應(yīng)能力之間存在明顯的相關(guān)性。只有在“條弱塊強(qiáng)”時(shí)期，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的地方試驗(yàn)策略才能有效地激發(fā)地方自主探索，相應(yīng)地，國(guó)家適應(yīng)能力比較強(qiáng)；而在“條強(qiáng)塊弱”時(shí)期，地方自主探索受到“條”的較多限制，導(dǎo)致國(guó)家適應(yīng)能力相對(duì)較弱。這些研究啟發(fā)我們從條塊關(guān)系的角度來(lái)探討中國(guó)政治體制的適應(yīng)能力問(wèn)題。

然而，既有研究只是對(duì)條塊關(guān)系與政治體制適應(yīng)能力展開(kāi)規(guī)范分析，或者是從宏觀(guān)角度對(duì)條塊關(guān)系與國(guó)家適應(yīng)能力之間關(guān)系進(jìn)行探討，而缺乏從微觀(guān)的角度對(duì)基層條塊關(guān)系與基層政府適應(yīng)能力之間的研究。實(shí)際上，基層作為國(guó)家治理體系的末梢，直接攸關(guān)國(guó)家各項(xiàng)政策任務(wù)的落地。“在縣行政單位結(jié)構(gòu)中存在著一個(gè)'條塊’分治的'行政邊界’?！睏l塊矛盾的存在，給政策任務(wù)落地帶來(lái)諸多障礙。因此，在基層，條塊關(guān)系的重要性尤為凸顯。透過(guò)基層條塊關(guān)系的實(shí)踐現(xiàn)狀，我們可以更好地觀(guān)察中國(guó)政治體制的適應(yīng)邏輯。

條塊分割是中國(guó)政治體制的顯著特征。早在20世紀(jì)八九十年代，中國(guó)的條塊關(guān)系（條塊體制)就已引起研究者關(guān)注。但是早期的研究呈現(xiàn)分散性、對(duì)策性特征。進(jìn)入21世紀(jì)初，一些學(xué)者開(kāi)始系統(tǒng)研究條塊關(guān)系問(wèn)題。近年來(lái)，條塊關(guān)系研究呈方興未艾之勢(shì)。概括而言，已有研究主要探討了條塊權(quán)力配置結(jié)構(gòu)、條塊矛盾、條塊關(guān)系模式及其變遷、條塊關(guān)系的運(yùn)行機(jī)制等主題。

在已有研究中，“條條”與“塊塊”之間的矛盾關(guān)系尤為研究者所關(guān)注。諸多研究者都注意到“條條”與“塊塊”之間的矛盾沖突及其對(duì)中國(guó)國(guó)家治理、基層治理的影響。具體到縣域治理實(shí)踐中，一方面，條塊矛盾常常導(dǎo)致基層各行政主體各行其是，難以形成治理合力；另一方面，也有研究者指出，“條條”權(quán)力并沒(méi)有導(dǎo)致縣域基層的“空殼化”，只是迫使它的資源整合方式作出適應(yīng)性調(diào)整。在中國(guó)政治體制中，既然條塊關(guān)系之間存有張力是一種常態(tài)，甚至條塊矛盾常常導(dǎo)致政策任務(wù)執(zhí)行過(guò)程發(fā)生梗阻，那么各級(jí)黨委政府如何克服條塊之間張力和矛盾來(lái)推進(jìn)政策任務(wù)落地呢？

一些研究者關(guān)注到中國(guó)共產(chǎn)黨的組織系統(tǒng)在整合條塊體制、解決條塊矛盾中的作用。比如，周慶智指出縣級(jí)行政具有“黨政混一”的特征，縣政權(quán)的黨政一體化結(jié)構(gòu)，“是指政治力量進(jìn)入行政體制并發(fā)揮作用。這個(gè)制度安排對(duì)縣行政權(quán)力配置形式、人事行政以及行政過(guò)程產(chǎn)生決定性影響”。

景躍進(jìn)認(rèn)為，“黨政體制”是理解中國(guó)政治的關(guān)鍵詞。“中國(guó)共產(chǎn)黨建構(gòu)了一個(gè)以自身為核心和中軸的國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)具有兩個(gè)特點(diǎn)：一方面，執(zhí)政黨全面進(jìn)入了國(guó)家系統(tǒng)，占據(jù)了核心位置，履行著重要的政治和行政功能。”

楊華、袁松分析了縣域黨政體制的運(yùn)行邏輯，認(rèn)為“縣域黨政體制為了完成中心工作，通過(guò)黨的組織體系對(duì)縣域內(nèi)的政府部門(mén)進(jìn)行改造和重組，充分調(diào)動(dòng)并有效地整合了黨政部門(mén)的資源，推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在縣域黨政體制中，黨政既非完全合一，又非分離對(duì)立，而是有統(tǒng)有分，分工協(xié)作，形成'黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)’的治理格局”。

歐陽(yáng)靜將黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的縣域治理體制概括為“政治統(tǒng)合制”?！罢谓y(tǒng)合制是指黨委圍繞中心工作，對(duì)行政科層制進(jìn)行結(jié)構(gòu)整合、資源聚集、功能重組的治理模式。在縣域治理實(shí)踐中，為了克服行政科層制的缺陷與惰性，以黨委為主體的政治機(jī)制將重要的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為中心工作，再通過(guò)壓力機(jī)制、動(dòng)員機(jī)制和行政包干制等機(jī)制重構(gòu)科層結(jié)構(gòu)、整合科層資源，完成具有綜合性、緊迫性的中心工作，從而形成了政治統(tǒng)合制?！?/p>

田先紅則以浙江省A縣階段性重點(diǎn)工作為研究對(duì)象，分析了條塊體制下縣域政府的動(dòng)員機(jī)制，指出“縣域政府為了推動(dòng)階段性重點(diǎn)工作落地，以縣域黨政體制為載體，通過(guò)縱向與橫向一體化動(dòng)員，綜合采用正向激勵(lì)、逆向激勵(lì)、行政包干和政治儀式等動(dòng)員手段，使縣域內(nèi)各'條線(xiàn)’部門(mén)和'塊塊’組織達(dá)至協(xié)同與整合”。

上述研究對(duì)于我們理解黨組織在基層治理中的角色和功能以及黨組織理順條塊關(guān)系、整合條塊資源凝聚治理合力具有重要意義。但是，對(duì)于基層黨委政府如何進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新、推進(jìn)條塊關(guān)系整合、實(shí)現(xiàn)體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)，尚需進(jìn)一步深入分析，尤其是對(duì)于基層治理機(jī)制創(chuàng)新的基礎(chǔ)、條件、類(lèi)型等缺乏系統(tǒng)性、整合性的分析。

進(jìn)一步而言，對(duì)基層條塊關(guān)系整合的分析，實(shí)際上涉及一個(gè)更大的問(wèn)題，即制度優(yōu)勢(shì)與治理效能之間關(guān)系問(wèn)題。中國(guó)體制的鮮明優(yōu)勢(shì)，在于其穩(wěn)定的一統(tǒng)性，有利于集中力量辦大事。但是，大一統(tǒng)的體制，如何適應(yīng)治理負(fù)荷規(guī)模超大且非均衡的大國(guó)實(shí)際呢？換言之，大一統(tǒng)體制與基層社會(huì)的對(duì)接，需要一些中間層級(jí)的轉(zhuǎn)換機(jī)制。那么，中國(guó)的體制和制度優(yōu)勢(shì)是如何實(shí)現(xiàn)的？體制和制度優(yōu)勢(shì)是如何轉(zhuǎn)化成治理效能的？我們近年來(lái)的田野調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，在保持體制基本穩(wěn)定的情況下，進(jìn)行大量的機(jī)制創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)體制和制度優(yōu)勢(shì)的奧秘。

鑒于此，本文以基層治理機(jī)制創(chuàng)新為對(duì)象，來(lái)理解中國(guó)基層黨委政府整合條塊關(guān)系、克服條塊矛盾的深層邏輯，試圖回答基層治理體制韌性（適應(yīng)性）源于何處的問(wèn)題。這一分析視角有助于我們理解中國(guó)地方基層治理活力的源泉。它也有利于我們解釋我國(guó)基層治理體制/制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的邏輯機(jī)制。對(duì)于制度優(yōu)勢(shì)如何轉(zhuǎn)化為治理效能這一問(wèn)題，可以從多層面、多角度進(jìn)行理解。本文側(cè)重從條塊關(guān)系角度展開(kāi)。

中國(guó)的行政體制是契合中國(guó)國(guó)情的體制，具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。然而，不可回避的是，中國(guó)行政體制也有不足之處。條塊分割問(wèn)題就是其中之一。在條塊分割體制下，各層級(jí)政府、各政府部門(mén)都是具有自主利益的行動(dòng)主體，極大地制約著體制潛能的有效發(fā)揮。具體而言，條塊體制所帶來(lái)的不足如下：

一是分割性（碎片化）?！皸l條”與“塊塊”各有分工、互相制約。在條塊分割的體制下，由于“條條”與“塊塊”之間利益目標(biāo)的不一致，協(xié)調(diào)機(jī)制的不完善，常常出現(xiàn)“條條”與“塊塊”掐架、或者互不理睬的情況。學(xué)術(shù)界討論較多的有關(guān)中國(guó)行政體制權(quán)威碎片化問(wèn)題在很大程度上就與條塊分割的體制密切相關(guān)。在Ｈ?。钥h調(diào)研時(shí)，該縣生態(tài)環(huán)境局的工作人員坦陳：“環(huán)保的合力難以形成，如何統(tǒng)一管理？比如老百姓投訴，環(huán)保沒(méi)有權(quán)力去交辦、去督促。老百姓認(rèn)為你在推諉……太分散……協(xié)調(diào)很難，你憑什么讓別人做這做那？都是平級(jí)單位?！鄙鷳B(tài)環(huán)境局要求農(nóng)民不能焚燒秸稈，而農(nóng)業(yè)農(nóng)村局認(rèn)為秸稈應(yīng)該綜合利用，提高土壤肥力?？梢?jiàn)，行政體制內(nèi)的各層級(jí)、各部門(mén)的認(rèn)知、目標(biāo)和利益等不一致，形成權(quán)威碎片化的局面，大家容易各自為政、各行其是，導(dǎo)致“孤島”效應(yīng)。

二是低效性。在條塊體制下，各個(gè)職能部門(mén)掌握著較多的人、財(cái)、物資源。各職能部門(mén)僅靠自身的資源常常難以完成既定工作任務(wù)，而必須得到其他部門(mén)的支持與配合。比如，按照分工，環(huán)境污染問(wèn)題由環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)處理，但是環(huán)境污染的監(jiān)管工作具有綜合性，需要住建局、城管局、自然資源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等多個(gè)單位協(xié)同工作才能解決。Ｔ縣生態(tài)環(huán)境局的工作人員介紹說(shuō)，在污水處理方面，生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)工業(yè)廢水處理問(wèn)題、住建局負(fù)責(zé)生活污水處理；在大氣污染防治方面，住建局負(fù)責(zé)工業(yè)和建筑施工廢氣處理、城管局負(fù)責(zé)道路揚(yáng)塵和餐飲等廢氣處理、交通局負(fù)責(zé)道路修建廢氣處理、自然資源局負(fù)責(zé)礦山揚(yáng)塵處理、水利局負(fù)責(zé)水利方面工程的廢氣處理等?？梢?jiàn)，盡管從分工上講，環(huán)保問(wèn)題由環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)，但環(huán)保部門(mén)的工作離不開(kāi)其他部門(mén)的配合支持。問(wèn)題恰恰在于，同級(jí)政府內(nèi)部各職能部門(mén)之間并不具有命令-服從關(guān)系，某職能部門(mén)不能直接指揮其他部門(mén)。如此，各個(gè)條線(xiàn)部門(mén)之間的權(quán)力資源處于分散的狀態(tài)，難以形成資源的優(yōu)化組合，可能導(dǎo)致體制運(yùn)行效率的低下，無(wú)法快速、有效地回應(yīng)民眾需求。生態(tài)環(huán)境局的工作人員抱怨：“前面沒(méi)疏通，后面要我們?nèi)ザ?，整個(gè)失控，我們?nèi)缁鹁蜏绮悔A(yíng)?！?/p>

三是體制惰性。官僚制的典型特征之一，就是工作人員按照既定的規(guī)章制度和程序履行崗位職責(zé)，其具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)化、程序化、文牘化傾向。馬克斯·韋伯指出，官僚制“存在著固定的、通過(guò)規(guī)則即法律或行政規(guī)則普遍安排有序的、機(jī)關(guān)的權(quán)限的原則”?！肮賳T職務(wù)的執(zhí)行，是根據(jù)一般的、或多或少固定的、或多或少詳盡說(shuō)明的、可以學(xué)會(huì)的規(guī)則進(jìn)行的?！痹陧f伯看來(lái)，官僚機(jī)器具有效率優(yōu)勢(shì)，展現(xiàn)出強(qiáng)大的能量。然而，官僚制的專(zhuān)業(yè)化、程序化“也使一個(gè)行政業(yè)務(wù)流程分割為若干環(huán)節(jié)、橫跨多個(gè)部門(mén)，人為地把行政流程割裂開(kāi)來(lái)，使一個(gè)完整的流程消失在具有不同職能的部門(mén)和人員之中，容易造成多頭指揮”。此外，官僚制部門(mén)林立、協(xié)同缺失，按部就班地運(yùn)行，久而久之，容易產(chǎn)生機(jī)構(gòu)臃腫、反應(yīng)遲鈍和推諉拖延等積弊。而在中國(guó)的條塊體制下，各層級(jí)、各部門(mén)關(guān)系尤為復(fù)雜，銜接、協(xié)調(diào)難度更大，其運(yùn)行過(guò)程更容易產(chǎn)生體制惰性。在四川?。詤^(qū)，當(dāng)?shù)卣疄榱烁纳剖腥菔忻?，?010年和2011年兩次實(shí)施了“活禽禁宰”集中整治政策，但因聯(lián)合整治小組協(xié)同力度不夠、未能形成持續(xù)的治理合力而導(dǎo)致整治效果不彰。最終，分散宰殺活禽的攤販屢禁不絕，政策瀕于流產(chǎn)。可見(jiàn)，若不能采取措施加強(qiáng)條塊體制整合、改變體制運(yùn)行方式，政策實(shí)施難以取得成效，長(zhǎng)此以往將導(dǎo)致體制惰性越來(lái)越重。

條塊體制的分割性、低效性和惰性，使體制的效能未能充分釋放出來(lái)，國(guó)家政策任務(wù)落地面臨著巨大阻力。更重要的是，條塊分割的上述弊端與執(zhí)政黨的責(zé)任使命追求、改造社會(huì)的目標(biāo)形成張力甚至沖突。為了強(qiáng)化條塊體制整合，克服條塊矛盾，必須重塑體制的運(yùn)行方式。這便凸顯了機(jī)制創(chuàng)新的必要性。

機(jī)制創(chuàng)新就是要打破條塊體制內(nèi)部的分割性，改變體制資源的配置方式，使體制資源配置更加合理、高效。機(jī)制創(chuàng)新具有多方面優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

一是整合性。機(jī)制創(chuàng)新就是要加強(qiáng)條塊體制內(nèi)各層級(jí)、各部門(mén)間的整合。機(jī)制創(chuàng)新不是對(duì)既有人、財(cái)、物資源的拼接應(yīng)對(duì)，而是將其重新優(yōu)化組合，形成基層治理的合力。機(jī)制創(chuàng)新就是要使各行政層級(jí)、各“條條”部門(mén)之間的資源由分散走向整合。上述T區(qū)“活禽禁宰”案例中，當(dāng)?shù)卣钟?013年重新啟動(dòng)了該項(xiàng)政策，建立了具有矩陣特征的專(zhuān)項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由T區(qū)區(qū)委常委、副區(qū)長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)。這一新的組織結(jié)構(gòu)改變了之前分散的、碎片化的治理格局，整合了行政體制內(nèi)的各種資源?！坝镁仃囀降慕M織取代層級(jí)節(jié)制、分工明確的直線(xiàn)職能制，是因?yàn)樗饶軌蚩朔驐l塊關(guān)系而產(chǎn)生的互相推諉和'踢皮球’現(xiàn)象，又能形成合力來(lái)調(diào)節(jié)治理對(duì)象的行為，提高政策執(zhí)行的有效性”。最終，這一輪的“活禽禁宰”集中整治工作取得了明顯效果，并在隨后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)得以持續(xù)。合理配置、調(diào)動(dòng)和充分利用體制的資源，使之前處于分散、孤立的資源重新優(yōu)化配置，以較少的資源實(shí)現(xiàn)更大的目標(biāo)，進(jìn)一步釋放體制的潛能，達(dá)到事半功倍的效果。

二是靈活性。條塊體制具有穩(wěn)定性。體制的穩(wěn)定性與基層治理中的非規(guī)則性、復(fù)雜性之間常常充滿(mǎn)張力。機(jī)制創(chuàng)新則具有靈活性，使體制能夠靈活應(yīng)對(duì)基層治理中出現(xiàn)的新問(wèn)題。在實(shí)踐中，基層政府可以采用不同的方式進(jìn)行創(chuàng)新，比如有的基層政府采取機(jī)制創(chuàng)新整合體制的人力資源。在S縣X鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府實(shí)施“片線(xiàn)結(jié)合”的機(jī)制創(chuàng)新，將全鎮(zhèn)工作劃分為三大類(lèi)：業(yè)務(wù)工作、駐村工作和重點(diǎn)工程項(xiàng)目工作，在此基礎(chǔ)上形成三條工作線(xiàn)（片），即業(yè)務(wù)線(xiàn)、駐點(diǎn)片和重點(diǎn)線(xiàn)。每個(gè)片線(xiàn)上都安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)總負(fù)責(zé)。全鎮(zhèn)干部工作分工進(jìn)行重組，采取雙向選擇的方式分配到各個(gè)片線(xiàn)上崗。片線(xiàn)結(jié)合的機(jī)制創(chuàng)新，主要是針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力資源的創(chuàng)新。而有的機(jī)制創(chuàng)新則整合財(cái)物資源，比如全國(guó)多地縣級(jí)政府實(shí)行的涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合政策，就是對(duì)財(cái)政項(xiàng)目資源的重新整合。通過(guò)該項(xiàng)政策，使之前歸屬于各個(gè)“條條”部門(mén)、分散的項(xiàng)目資金積聚起來(lái)，由縣級(jí)政府重新優(yōu)化配置，服務(wù)于縣級(jí)政府的施政目標(biāo)。機(jī)制創(chuàng)新既維護(hù)了體制的統(tǒng)一性，又賦予了體制以靈活性。通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，基層治理體制能夠更加靈活、多樣地應(yīng)對(duì)基層治理中的問(wèn)題。

三是適應(yīng)性。體制的穩(wěn)定性常常與基層治理的多樣化、情境性之間產(chǎn)生沖突。條塊分割是我國(guó)行政體制的共性特征。但是不同地區(qū)、不同時(shí)期，各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境存在較大差異，各地需要解決的基層治理問(wèn)題也千差萬(wàn)別。例如，在山東農(nóng)村，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄行政村數(shù)量較多，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人員規(guī)模較大，尤其是年輕干部較多，因而適合在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間設(shè)立管區(qū)，以縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理規(guī)模，并為年輕干部提供更強(qiáng)的激勵(lì)和更大的成長(zhǎng)空間。而在江西Ｇ縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員尤其是年輕公務(wù)員較少，黨政班子成員在公務(wù)員中占比較高，通過(guò)建立包村工作組使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子副職下沉的機(jī)制創(chuàng)新更有利于調(diào)動(dòng)他們的積極性，發(fā)揮他們的優(yōu)勢(shì)，從而推動(dòng)工作落地。機(jī)制創(chuàng)新可以理順條塊關(guān)系、改變條塊體制的運(yùn)行方式，使體制能夠適應(yīng)各地不同實(shí)際和不同情境，有針對(duì)性地解決差異化的基層治理問(wèn)題。如此，機(jī)制創(chuàng)新有利于增強(qiáng)體制的適應(yīng)性。

四是回應(yīng)性?；貞?yīng)能力是衡量體制有效性的重要標(biāo)準(zhǔn)。條塊分割、條塊矛盾容易帶來(lái)效率低下，不利于快速、有效地回應(yīng)民眾需求?；鶎诱ㄟ^(guò)機(jī)制創(chuàng)新，集中調(diào)配各層級(jí)、各部門(mén)資源對(duì)接基層社會(huì)，使政策任務(wù)更好落地，回應(yīng)民眾需求。例如，全國(guó)各地普遍實(shí)施的政務(wù)服務(wù)中心制度改革，安排各個(gè)政府部門(mén)的工作人員集中到一個(gè)統(tǒng)一的辦事服務(wù)大廳，實(shí)現(xiàn)“一站式通辦”。這一制度使得原先分散的政府部門(mén)集中化，再造了政府流程，大大提高了行政效率，為民眾提供了更加快捷、高效的公共服務(wù)。因此，機(jī)制創(chuàng)新有利于增強(qiáng)體制對(duì)實(shí)踐的回應(yīng)能力，使體制能夠更好地回應(yīng)實(shí)踐的需求，契合人民的需要。

五是能動(dòng)性。如前已述，體制常常容易產(chǎn)生惰性，而機(jī)制創(chuàng)新有利于激發(fā)體制的能動(dòng)性，激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情和積極性。機(jī)制創(chuàng)新為基層干部提供了一種新的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，使各類(lèi)人員重新優(yōu)化組合，人與人、人與事盡可能地達(dá)到更高程度的匹配，從而實(shí)現(xiàn)人盡其才、物盡其用。例如，Ｓ縣Ｘ鎮(zhèn)的“片線(xiàn)結(jié)合”機(jī)制創(chuàng)新，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提供了政治、經(jīng)濟(jì)和榮譽(yù)等激勵(lì)，將干部個(gè)人選擇與崗位需求雙向結(jié)合，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制激活了干部資源，調(diào)動(dòng)了干部的積極性。

總之，條塊體制本身所具有的分割性、低效性和惰性，凸顯了機(jī)制創(chuàng)新的必要性，也構(gòu)成了機(jī)制創(chuàng)新的動(dòng)因?；鶎又卫眢w制與機(jī)制創(chuàng)新的辯證關(guān)系表現(xiàn)為：體制的穩(wěn)定性與機(jī)制的靈活性；體制的統(tǒng)一性與機(jī)制的適應(yīng)性；體制的分割性與機(jī)制的整合性；體制的惰性與機(jī)制的能動(dòng)性；體制的被動(dòng)性與機(jī)制的回應(yīng)性。

機(jī)制創(chuàng)新涉及人、財(cái)、物和權(quán)力等多個(gè)層面，可以采用不同的方式，由此形成不同的創(chuàng)新路徑和類(lèi)型。

在條塊體制下，機(jī)制創(chuàng)新實(shí)際上就是對(duì)條塊關(guān)系的整合。條塊關(guān)系的整合涉及兩個(gè)層面：一是“塊塊”對(duì)“條條”的整合；二是“條條”對(duì)“塊塊”的整合。

1．“塊塊”對(duì)“條條”的整合機(jī)制

機(jī)制創(chuàng)新主要是“塊塊”整合“條條”的資源，來(lái)完成屬地中的治理任務(wù)。在條塊體制下，各種資源自上而下配置。每一“條條”的資源都是相對(duì)獨(dú)立的。若各“條條”的資源缺乏整合，將會(huì)形成各自為政的局面，無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源效用最大化?！皦K塊”整合“條條”的資源，就是要實(shí)現(xiàn)各種資源在“塊塊”中的優(yōu)化重組，集中力量辦大事?！皦K塊”整合“條條”的資源包括多個(gè)方面。

（1）對(duì)人的整合。條塊體制下的各類(lèi)人員都是歸口設(shè)置的，每一個(gè)部門(mén)、每一個(gè)崗位進(jìn)行定編定崗，因崗設(shè)人。按照科層制的分工原則，每個(gè)人各就各位、完成本職工作?！皦K塊”對(duì)“條條”的整合，就是要對(duì)各“條條”部門(mén)的人員進(jìn)行重組。各類(lèi)人員不再按原來(lái)的“條條”分工，而是根據(jù)“塊塊”政府工作重點(diǎn)的需求來(lái)重新組織和配置人員。這方面的典型經(jīng)驗(yàn)就是前文述及的Ｓ縣Ｘ鎮(zhèn)“片線(xiàn)結(jié)合”機(jī)制創(chuàng)新。Ｘ鎮(zhèn)通過(guò)“片線(xiàn)結(jié)合”機(jī)制創(chuàng)新，打破之前“定編定崗”的人員配置方式，重新將人員配置到各個(gè)片線(xiàn)上，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提供了一種新的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。

（2）對(duì)財(cái)和物的整合。“塊塊”對(duì)各“條條”上的財(cái)政資金進(jìn)行重新整合，將其投入于“塊塊”最需要、最迫切要完成的重點(diǎn)工作中?！皦K塊”對(duì)物的整合，主要是將“條條”上的各類(lèi)物資進(jìn)行重新統(tǒng)一調(diào)配，達(dá)到物盡其用，使物資的使用效果最大化。其典型代表就是縣級(jí)政府對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目資金的整合政策?？h級(jí)政府將“條條”部門(mén)分散的、專(zhuān)項(xiàng)的涉農(nóng)資金進(jìn)行整合后，將其投入于縣級(jí)政府重點(diǎn)發(fā)展、打造的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中。在筆者調(diào)研的Ｔ縣，統(tǒng)籌、整合項(xiàng)目資金成為縣域黨委政府的一項(xiàng)政治任務(wù)?？h域政府一般在每年年初給各個(gè)縣直部門(mén)下達(dá)資金統(tǒng)籌與整合任務(wù)指標(biāo)。下達(dá)任務(wù)指標(biāo)的依據(jù)是各個(gè)縣直部門(mén)上一年度的項(xiàng)目資金額度。2020年,Ｔ縣統(tǒng)籌涉農(nóng)項(xiàng)目資金12.6億元，整合涉農(nóng)項(xiàng)目資金3.6億元。

（3）對(duì)權(quán)力的整合。由“塊塊”對(duì)“條條”的各項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行重新調(diào)整和配置，將“條條”的權(quán)限整合用于推動(dòng)塊塊的重點(diǎn)工作?！皦K塊”對(duì)“條條”權(quán)力的整合需要相關(guān)法律制度支撐，通過(guò)法律制度來(lái)重新在“條條”與“塊塊”之間劃分權(quán)限。比如，北京市實(shí)行的“街鄉(xiāng)吹哨，部門(mén)報(bào)到”的機(jī)制創(chuàng)新，就是以司法局（法制辦）牽頭，對(duì)“條條”部門(mén)與“塊塊”政府的權(quán)力調(diào)整進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)。這一機(jī)制創(chuàng)新賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)動(dòng)、整合各個(gè)“條條”部門(mén)的權(quán)力，使其參與到基層治理當(dāng)中。

2．“條條”對(duì)“塊塊”權(quán)力資源的借用

如前已述，“條條”常常需要借助“塊塊”的權(quán)力推動(dòng)來(lái)完成其業(yè)務(wù)工作。通過(guò)“塊塊”的權(quán)力介入，將“條條”的業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)換為下級(jí)的政治任務(wù)，即所謂行政業(yè)務(wù)政治任務(wù)化。行政業(yè)務(wù)政治任務(wù)化的實(shí)質(zhì)是“條條”利用“塊塊”的權(quán)力資源完成其業(yè)務(wù)工作?！皦K塊”的資源包括人、權(quán)力、關(guān)系等。在條塊體制下，每一“條條”都有其自身的業(yè)務(wù)工作，且都傾向于凸顯自身業(yè)務(wù)工作的重要性。在缺乏“塊塊”支持的情況下，“條條”將難以完成其業(yè)務(wù)工作，或者必須付出大量的成本才可能獨(dú)立完成。

比如，北京市的許多“條條”部門(mén)在村莊（社區(qū)）中設(shè)立了大量的協(xié)管員。協(xié)管員的職責(zé)就是按照“條條”部門(mén)的要求完成村莊（社區(qū)）范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)工作?！皸l條”部門(mén)則按照標(biāo)準(zhǔn)給協(xié)管員支付報(bào)酬。設(shè)立村莊（社區(qū)）協(xié)管員的辦法使得“條條”部門(mén)能夠繞開(kāi)作為“塊塊”的屬地政府，直接對(duì)接村莊。但是，這必須以“條條”部門(mén)掌握大量的財(cái)政資源為前提。這一治理模式在北京市等資源高度密集的地區(qū)具備運(yùn)行條件。但是在大部分地區(qū)尤其是中西部地區(qū)，尚不具備這一條件，且這一治理模式成本代價(jià)大，顯得很不經(jīng)濟(jì)。在理想狀態(tài)下，“條條”部門(mén)如果能夠得到“塊塊”屬地政府的配合和支持，就可以大大提高治理效能，且降低治理成本。因此，對(duì)于大部分地方的“條條”部門(mén)而言，都要盡可能尋求屬地政府的支持。要獲得屬地政府對(duì)部門(mén)業(yè)務(wù)工作的支持，就必須通過(guò)地方黨委將自身的業(yè)務(wù)工作上升為“塊塊”屬地政府的政治任務(wù)，以引起“塊塊”重視。黨委通過(guò)政治權(quán)力、進(jìn)行政治決策將某些業(yè)務(wù)工作上升為政治任務(wù)。一旦某些業(yè)務(wù)工作成為政治任務(wù)，“塊塊”就必須調(diào)動(dòng)其權(quán)力資源予以完成。

行政業(yè)務(wù)政治任務(wù)化的呈現(xiàn)方式主要有三類(lèi)：一是中心工作模式。即某些部門(mén)的業(yè)務(wù)工作關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，或者關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定大局，具有高度重要性，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為了體現(xiàn)對(duì)該項(xiàng)工作的重視，將行政業(yè)務(wù)上升為“塊塊”的中心工作，“塊塊”必須在一定時(shí)間內(nèi)集中資源予以完成。二是領(lǐng)導(dǎo)交辦或推動(dòng)的事情，是領(lǐng)導(dǎo)要體現(xiàn)個(gè)人施政思路和意圖的工作，這類(lèi)工作也由“條條”部門(mén)作為載體牽頭，但是為了更好、更快地推動(dòng)工作落實(shí)，需要將其轉(zhuǎn)化為下級(jí)“塊塊”的政治任務(wù)。三是社會(huì)面事務(wù)，比如涉及民生的業(yè)務(wù)工作，包括教育、低保、就業(yè)等。若在某些時(shí)候，這些民生工程問(wèn)題非常嚴(yán)重，比如失業(yè)率過(guò)高，影響社會(huì)穩(wěn)定；或者失學(xué)率過(guò)高，影響社會(huì)形象。那么，這些社會(huì)面事務(wù)也會(huì)成為“塊塊”的政治任務(wù)，負(fù)責(zé)這類(lèi)社會(huì)面事務(wù)的“條條”部門(mén)會(huì)盡力游說(shuō)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，吸引領(lǐng)導(dǎo)的注意力，使其將這些事務(wù)納入“塊塊”的政治任務(wù)范疇。

“條條”部門(mén)的業(yè)務(wù)工作是否能夠轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)，與以下幾種因素有關(guān)：一是“條條”部門(mén)在體制中的地位。一般而言，權(quán)力越大、地位越高的“條條”部門(mén)越能吸引黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的注意力，也就越有能力將其部門(mén)業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)。二是業(yè)務(wù)工作本身的重要程度。如果某些業(yè)務(wù)工作直接關(guān)乎地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)和“帽子”，關(guān)涉到民生根本性問(wèn)題，或者嚴(yán)重影響到黨委政府公信力的問(wèn)題，那么這些業(yè)務(wù)工作就越有可能轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)。三是“條條”部門(mén)負(fù)責(zé)人的個(gè)人能力素質(zhì)。有的“條條”部門(mén)負(fù)責(zé)人個(gè)人能力強(qiáng)、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)廣，那么他（她）將擁有更強(qiáng)的體制資源動(dòng)員能力，也就越能引導(dǎo)黨委政府關(guān)注其部門(mén)業(yè)務(wù)工作。

基層面臨的治理資源約束、治理任務(wù)難題多種多樣，治理機(jī)制創(chuàng)新要解決的問(wèn)題、機(jī)制創(chuàng)新采取的形式也各有差異。因此，機(jī)制創(chuàng)新具有不同層次和類(lèi)型。

（1）從創(chuàng)新的持續(xù)程度來(lái)看，可分為臨時(shí)性的機(jī)制創(chuàng)新和常態(tài)化的機(jī)制創(chuàng)新。所謂臨時(shí)性的機(jī)制創(chuàng)新，就是這類(lèi)機(jī)制創(chuàng)新僅僅是為了完成一些即時(shí)性的工作，一旦工作任務(wù)完成，那么相關(guān)組織就宣告解散。比如在一些重大項(xiàng)目實(shí)施、征地拆遷等過(guò)程中，地方政府一般都會(huì)成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組一般由作為“塊塊”的黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)，吸納各個(gè)“條條”部門(mén)的負(fù)責(zé)人參與。一旦項(xiàng)目任務(wù)完成，那么領(lǐng)導(dǎo)小組隨即解散。除了領(lǐng)導(dǎo)小組外，一些重大工程項(xiàng)目指揮部、工作組等，也屬于臨時(shí)性的機(jī)制創(chuàng)新。

所謂常態(tài)化的機(jī)制創(chuàng)新，是指這類(lèi)機(jī)制創(chuàng)新旨在對(duì)人員等資源進(jìn)行重組以應(yīng)對(duì)常態(tài)化的工作。基層采用制度化的方式將機(jī)制創(chuàng)新予以固定。這類(lèi)創(chuàng)新持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，不會(huì)因?yàn)槟稠?xiàng)工作的結(jié)束而終結(jié)。比如，在湖南Ｓ縣Ｘ鎮(zhèn)的“片線(xiàn)結(jié)合”制度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作劃分為三大類(lèi)，包括業(yè)務(wù)工作線(xiàn)、重點(diǎn)工作線(xiàn)和駐點(diǎn)線(xiàn)，把全鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員打亂重組，實(shí)行“混編混崗”。該項(xiàng)制度自2010年左右實(shí)行至今，這屬于常態(tài)化的機(jī)制創(chuàng)新。此外，山東的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“管理區(qū)”制度、北京平谷區(qū)的“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”制度等，也屬于常態(tài)化的機(jī)制創(chuàng)新。常態(tài)化的機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)上是將機(jī)制創(chuàng)新實(shí)體化，使之成為體制的一部分。

究竟是采用臨時(shí)性的機(jī)制創(chuàng)新，還是實(shí)行常態(tài)化的機(jī)制創(chuàng)新，主要取決于治理事務(wù)的規(guī)模。一般而言，如果基層政府需要應(yīng)對(duì)的治理事務(wù)數(shù)量少，治理事務(wù)具有偶發(fā)性，那么只需要進(jìn)行臨時(shí)性的機(jī)制創(chuàng)新即可。反之，如果某一類(lèi)治理事務(wù)在基層經(jīng)常反復(fù)出現(xiàn)，或者需要解決常態(tài)化的治理問(wèn)題，那么就需要進(jìn)行常態(tài)化的機(jī)制創(chuàng)新，以降低基層治理成本，提高治理效率。比如，在北京平谷區(qū)，采砂場(chǎng)矛盾糾紛高發(fā)，而治理這類(lèi)矛盾糾紛牽涉多個(gè)“條條”部門(mén)。若每次解決這類(lèi)矛盾糾紛時(shí)都需要依靠區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)出面，那么將要付出高昂的協(xié)調(diào)成本，并大大增加領(lǐng)導(dǎo)的工作負(fù)荷。為了使這類(lèi)矛盾得到更好、更高效地治理，平谷區(qū)實(shí)行了“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的機(jī)制創(chuàng)新，將條塊部門(mén)協(xié)同整合以制度化的形式固定下來(lái)，不必每次出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)都組織臨時(shí)性的協(xié)調(diào)工作小組。如此，“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”這一常態(tài)化的機(jī)制創(chuàng)新把條塊之間的協(xié)調(diào)成本通過(guò)制度化的方式得以降低。

（2）從創(chuàng)新的動(dòng)力來(lái)看，可以分為壓力型的機(jī)制創(chuàng)新和包干型的機(jī)制創(chuàng)新。壓力型的機(jī)制創(chuàng)新是指直接由黨委政府施壓推動(dòng)的機(jī)制創(chuàng)新。上級(jí)給下級(jí)施壓，無(wú)論下級(jí)是否獲得收益以及收益大小，下級(jí)必須要按照上級(jí)命令要求執(zhí)行。在壓力型的機(jī)制創(chuàng)新中，上級(jí)只定目標(biāo)、派任務(wù)，而不提供開(kāi)展工作、完成任務(wù)目標(biāo)的相應(yīng)資源和手段，也不考慮下級(jí)完成任務(wù)目標(biāo)后的收益空間。

所謂包干型的機(jī)制創(chuàng)新，就是上級(jí)給下級(jí)一定的收益承諾，下級(jí)在完成上級(jí)安排的任務(wù)情況下獲得收益。比如，在上述Ｘ縣的“片線(xiàn)結(jié)合”機(jī)制創(chuàng)新中，各分片干部完成本片工作，各重點(diǎn)線(xiàn)干部完成各線(xiàn)上工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以為各片線(xiàn)提供一定額度的工作經(jīng)費(fèi)。工作經(jīng)費(fèi)可由各片線(xiàn)負(fù)責(zé)人在符合財(cái)經(jīng)制度規(guī)范的前提下自主支配。在包干型的機(jī)制創(chuàng)新中，上級(jí)不僅定目標(biāo)、派任務(wù)，而且提供完成工作任務(wù)目標(biāo)的相應(yīng)資源。在開(kāi)展具體工作時(shí)，下級(jí)擁有較大的自由裁量權(quán)。換言之，包干型的機(jī)制創(chuàng)新中，下級(jí)擁有一定的剩余索取權(quán)。

（3）從創(chuàng)新的載體來(lái)看，可以分為實(shí)體化的機(jī)制創(chuàng)新和虛體的機(jī)制創(chuàng)新。實(shí)體化的機(jī)制創(chuàng)新，是指機(jī)制創(chuàng)新既有相應(yīng)的制度安排，又有相應(yīng)的組織載體（比如辦公場(chǎng)所）等，由此建立了一個(gè)實(shí)體化的組織。實(shí)體化的機(jī)制創(chuàng)新的典型代表就是山東的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“管理區(qū)”制度?！肮芾韰^(qū)”介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間。它有專(zhuān)職工作人員，有自己獨(dú)立的辦公場(chǎng)地，對(duì)下轄各個(gè)行政村具有管理權(quán)（指導(dǎo)權(quán)）。但是，“管理區(qū)”沒(méi)有獨(dú)立的人事權(quán)、財(cái)政權(quán)，只擁有在“管理區(qū)”內(nèi)部調(diào)配人力資源、自主開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的各類(lèi)工作的權(quán)力?！肮芾韰^(qū)”的干部也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)配和任命。其各種日常工作開(kāi)支實(shí)行到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)制度。因此，“管理區(qū)”屬于一種準(zhǔn)行政組織。

虛體的機(jī)制創(chuàng)新，是指機(jī)制創(chuàng)新僅有相應(yīng)的制度安排作為支撐，而并未建立相應(yīng)的實(shí)體化組織（配備辦公場(chǎng)所）等載體。虛體的機(jī)制創(chuàng)新的典型代表，比如浙江的聯(lián)村干部制度。所謂聯(lián)村干部制度，是指基層政權(quán)按照一定的原則將干部分派到某個(gè)村莊，負(fù)責(zé)督促、協(xié)調(diào)村莊落實(shí)各項(xiàng)行政工作的一項(xiàng)制度安排。前文述及的Ｘ鎮(zhèn)“片線(xiàn)結(jié)合”制度也屬于虛體的機(jī)制創(chuàng)新。這類(lèi)虛體的機(jī)制創(chuàng)新與實(shí)體化的機(jī)制創(chuàng)新，主要有兩方面的區(qū)別：一是虛體的機(jī)制創(chuàng)新并沒(méi)有建立實(shí)體化的組織。如前已述，山東的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“管理區(qū)”屬于一種準(zhǔn)行政組織，有自己獨(dú)立的辦公場(chǎng)所和管轄范圍。而聯(lián)村干部制度和片線(xiàn)結(jié)合制度，并沒(méi)有獨(dú)立的辦公場(chǎng)地，都只是靠制度和機(jī)制在聯(lián)結(jié)、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員。二是虛體的機(jī)制創(chuàng)新沒(méi)有配備專(zhuān)職工作人員。與山東的“管理區(qū)”不同，無(wú)論是浙江的聯(lián)村制度，還是Ｘ鎮(zhèn)的片線(xiàn)結(jié)合制度，都沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)職人員。這些聯(lián)村干部、駐點(diǎn)干部，仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部，他們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)還兼任職務(wù)，而山東的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“管理區(qū)”，其干部是專(zhuān)職的工作人員，他們并不同時(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部兼任職務(wù)。

研究者指出，條塊關(guān)系模式充當(dāng)了政府間關(guān)系乃至政治生活中的一個(gè)彈性機(jī)制。這一模式是一種相對(duì)靈活的政治制度架構(gòu)和政治策略。需要進(jìn)一步探討的是，條塊關(guān)系模式是如何為體制創(chuàng)造了彈性空間的？換言之，在條塊體制下，機(jī)制創(chuàng)新是如何成為可能的？

機(jī)制創(chuàng)新的前提條件，在于條塊體制本身具有一定的彈性，或者說(shuō)條塊關(guān)系邊界具有一定的模糊性。這種彈性集中表現(xiàn)為條塊關(guān)系可以根據(jù)治理需求進(jìn)行適度調(diào)整。根據(jù)規(guī)定，“條條”與“塊塊”各有分工?！皸l條”主要負(fù)責(zé)行政業(yè)務(wù)工作，對(duì)“塊塊”進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。“塊塊”則主要擔(dān)負(fù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共服務(wù)供給職能?！皸l條”與“塊塊”之間雖有分割和縫隙，但缺乏明晰的邊界?！皸l條”和“塊塊”可以相互借力，互相打通。比如，前述Ｈ?。钥h黨委政府為了獲得更多的項(xiàng)目資金，采用各種獎(jiǎng)懲激勵(lì)手段促使縣域內(nèi)各個(gè)“條條”部門(mén)去向上級(jí)爭(zhēng)取項(xiàng)目資金。各個(gè)部門(mén)爭(zhēng)取的項(xiàng)目資金越多，縣域黨委政府能夠整合的資金空間就越大。同時(shí)，各個(gè)“條條”部門(mén)也需要縣域黨委政府提供工作經(jīng)費(fèi)等方面的支持，從而更好地開(kāi)展工作。因此，“條條”與“塊塊”之間的互動(dòng)賦予了體制以彈性。條塊關(guān)系的彈性程度決定了機(jī)制創(chuàng)新的空間大小。如果條塊關(guān)系的彈性強(qiáng)，那么機(jī)制創(chuàng)新的空間就大。

機(jī)制創(chuàng)新的空間大小又影響著基層政府的適應(yīng)性。這就從機(jī)制上進(jìn)一步印證和揭示了研究者關(guān)于條塊關(guān)系與適應(yīng)能力之間邏輯關(guān)聯(lián)的判斷。正如曹正漢、鐘珮?biāo)赋龅哪菢樱凇皸l弱塊強(qiáng)”時(shí)期，國(guó)家適應(yīng)能力較強(qiáng)，而在“條強(qiáng)塊弱”時(shí)期，國(guó)家適應(yīng)能力較弱。之所以條塊關(guān)系的變化影響著國(guó)家適應(yīng)能力，其根源就在于條塊體制的彈性程度。

正如研究者指出的那樣，中國(guó)共產(chǎn)黨是理解中國(guó)政治的鑰匙，黨政體制是理解中國(guó)政治的關(guān)鍵詞。這與西方強(qiáng)調(diào)的黨政分開(kāi)、政治與行政二分不同?！芭c西方國(guó)家依托于韋伯式科層制的治理結(jié)構(gòu)相比，中國(guó)國(guó)家治理的體制機(jī)制，具有獨(dú)特的結(jié)構(gòu)構(gòu)成和運(yùn)行功能：在治權(quán)構(gòu)成方面，呈現(xiàn)為執(zhí)政黨通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)，在組織和意識(shí)形態(tài)層面深刻塑造并融入中國(guó)特色的政府體系而成的集中統(tǒng)一的黨政結(jié)構(gòu)?！?/p>

在縣域治理中，黨政體制至關(guān)重要。黨政體制是機(jī)制創(chuàng)新得以推動(dòng)的組織基礎(chǔ)。黨的組織系統(tǒng)控制著縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體架構(gòu)?？h級(jí)黨委總攬縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，分管領(lǐng)導(dǎo)則通過(guò)各自分工掌控縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同領(lǐng)域。黨的組織觸角延伸到基層各領(lǐng)域、各行業(yè)之中。政治力量進(jìn)入行政體制并發(fā)揮作用，形成“黨政混一”、黨政一體化的格局。無(wú)論是在Ｓ縣的“片線(xiàn)結(jié)合”機(jī)制創(chuàng)新中，還是在江西省Ｇ縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)副職下沉機(jī)制中，抑或是在Ｈ省Ｔ縣的涉農(nóng)資金整合過(guò)程中，都是黨委發(fā)揮著統(tǒng)籌謀劃的功能。黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)各個(gè)“條條”部門(mén)和“塊塊”屬地政府進(jìn)行統(tǒng)合。黨委發(fā)揮高位推動(dòng)作用，以其政治權(quán)力整合行政權(quán)力，建構(gòu)政治與行政的混合運(yùn)作體系。

機(jī)制創(chuàng)新需要依靠政治權(quán)力來(lái)推動(dòng)。黨組織之所以能夠發(fā)揮政治整合的作用，最重要的在于其掌握了任命干部的權(quán)力。黨委通過(guò)黨管干部等制度，統(tǒng)籌調(diào)配人力資源。在縣級(jí)政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)建構(gòu)過(guò)程中，由縣級(jí)黨委主導(dǎo)的“政治授權(quán)”是兩種授權(quán)方式之一?？h級(jí)黨委對(duì)擬提拔干部候選人的提名具有實(shí)質(zhì)性意義。“黨的政治資源遍布于行政領(lǐng)域當(dāng)中，這保證了黨在人事安排上的絕對(duì)權(quán)威地位?！秉h委政府主要領(lǐng)導(dǎo)可以憑借其權(quán)力持續(xù)地去推動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新，監(jiān)督下屬給予落實(shí)。下級(jí)的“塊塊”和“條條”部門(mén)為了使自身的工作受到領(lǐng)導(dǎo)重視，必須吸引上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的注意力，依靠上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力來(lái)推進(jìn)工作機(jī)制的創(chuàng)新。同時(shí)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要賦予基層政府必要的權(quán)力，使基層政府能夠獲得必要的權(quán)力推動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新。

機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)就是條塊體制資源的重新配置和優(yōu)化組合。因此，一定的行政資源是進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新的基礎(chǔ)。如前已述，在條塊體制下，職能部門(mén)掌握著較多的人、財(cái)、物資源。條塊分割的現(xiàn)實(shí)使得體制資源分配處于離散狀態(tài)。若未進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，體制資源就難以達(dá)到高效配置和使用。黨委政府進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，就是要對(duì)“條條”職能部門(mén)和不同層級(jí)“塊塊”的資源進(jìn)行整合。對(duì)于人力資源的整合，就是要通過(guò)創(chuàng)造新的機(jī)制為基層干部提供新的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，調(diào)動(dòng)和激發(fā)干部的積極性；對(duì)于財(cái)物資源的整合，就是要通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新改變財(cái)物資源的投入方式、方向、使資源效用達(dá)到最大化。正是因?yàn)橛辛巳恕⒇?cái)、物資源作為基礎(chǔ)，機(jī)制創(chuàng)新才有了真實(shí)內(nèi)涵。否則，機(jī)制創(chuàng)新就是空談。

機(jī)制創(chuàng)新的邊界條件是“條條”與“塊塊”之間利益的平衡。在通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)行條塊整合的過(guò)程中，難免會(huì)產(chǎn)生“條條”與“塊塊”之間的矛盾。由于“條條”和“塊塊”都各有其自身的利益，而整合意味著利益的重新調(diào)整。利益調(diào)整難免會(huì)觸動(dòng)“條條”和“塊塊”各自的既得利益。尤其是一些“條條”職能部門(mén)在整合過(guò)程中會(huì)面臨權(quán)力被削減、資源被切割的問(wèn)題，它們可能會(huì)想方設(shè)法阻撓機(jī)制創(chuàng)新。如果作為“塊塊”的黨委政府缺乏足夠的推力，或者主要領(lǐng)導(dǎo)缺乏強(qiáng)大的魄力，那么機(jī)制創(chuàng)新很可能在“條條”職能部門(mén)的阻礙下夭折。

因此，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)條塊整合具有一定的邊界：既要保證“條條”的業(yè)務(wù)工作能夠完成，同時(shí)又能使“塊塊”做好中心工作，達(dá)到“條條”和“塊塊”雙贏(yíng)的局面。如果“條條”職能部門(mén)的業(yè)務(wù)工作無(wú)法完成，它們會(huì)阻撓、破壞機(jī)制創(chuàng)新。如果“塊塊”的中心工作不能順利落地，那么機(jī)制創(chuàng)新則無(wú)必要。

上文已述，機(jī)制創(chuàng)新需要一定的前提條件，就是條塊關(guān)系具有彈性空間。而近年來(lái)，條塊體制本身的剛性卻在不斷增強(qiáng)。體制的剛性化，壓縮了機(jī)制創(chuàng)新的空間。

當(dāng)前條塊體制剛性化的首要表現(xiàn)，就是垂直管理的強(qiáng)化。根據(jù)分工，“條條”職能部門(mén)在完成業(yè)務(wù)工作的同時(shí)，還承擔(dān)著監(jiān)督“塊塊”的功能。近年來(lái)，中央為了加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)控，不斷強(qiáng)化“條條”部門(mén)的權(quán)力。國(guó)家在中央與地方之間反復(fù)進(jìn)行收權(quán)和放權(quán)的權(quán)衡，一些部門(mén)（比如環(huán)保、國(guó)土部門(mén)）先后加強(qiáng)了垂直管理。尤為明顯的是，紀(jì)委系統(tǒng)的垂直管理被大大強(qiáng)化。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》等文件，下級(jí)紀(jì)委查辦腐敗案件的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名權(quán)都由上級(jí)紀(jì)委掌握。經(jīng)過(guò)這一系列改革之后，地方紀(jì)委已接近于垂直管理。垂直管理的加強(qiáng)，既是中央與地方關(guān)系調(diào)整的一個(gè)側(cè)面，也是自上而下整體控制強(qiáng)化的反映。

此外，國(guó)家自上而下的資源分配主要是以“條條”部門(mén)為載體?！皸l條”掌握了資源分配的主導(dǎo)權(quán)，決定著資源分配方式和重心。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活日益復(fù)雜化，“條條”職能部門(mén)的行政業(yè)務(wù)也漸漸繁雜。國(guó)家有著更為充沛的資源、更為強(qiáng)大的能力和更為強(qiáng)烈的愿望來(lái)改造社會(huì)?？陀^(guān)而言，各個(gè)“條條”職能部門(mén)承擔(dān)的治理任務(wù)不斷加重。當(dāng)下的問(wèn)題在于，各個(gè)“條條”部門(mén)都有著強(qiáng)烈的將自身行政業(yè)務(wù)政治任務(wù)化的意愿，都意欲凸顯自身業(yè)務(wù)工作的重要性。諸多“條條”的業(yè)務(wù)工作都轉(zhuǎn)化為基層“塊塊”的政治任務(wù)。且“條條”業(yè)務(wù)工作的要求日益精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化，基層“塊塊”必須花費(fèi)大量的時(shí)間精力去完成。如果“塊塊”不予配合，那么“條條”可以借助上級(jí)權(quán)力進(jìn)行督查、考核、問(wèn)責(zé)。若“塊塊”得罪了“條條”，也將難以從“條條”獲得資源?！皸l條專(zhuān)政”的現(xiàn)象加劇，必然壓縮“塊塊”屬地政府的自主性，“塊塊”進(jìn)行治理機(jī)制創(chuàng)新的空間大大縮小?！皦K塊”只能?chē)?yán)格按照上級(jí)的規(guī)范行政，缺乏創(chuàng)造和活力。所謂懶政、怠政和形式主義在一定程度上與此脫不開(kāi)干系?！皸l強(qiáng)塊弱”的格局，將導(dǎo)致基層治理適應(yīng)能力的降低。

問(wèn)責(zé)體系的硬化是體制剛性的另一表現(xiàn)。有權(quán)必有責(zé)，失責(zé)必追究。加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督問(wèn)責(zé)、規(guī)范黨員干部行為，是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的題中之義。黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家進(jìn)一步加強(qiáng)了問(wèn)責(zé)體系建設(shè)。2016年，中共中央頒發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)問(wèn)責(zé)條例》。該條例于2019年被進(jìn)一步修訂。該條例不僅對(duì)黨員干部問(wèn)責(zé)作出了更為詳盡的規(guī)定，而且明確了干部“終身問(wèn)責(zé)制”，強(qiáng)化了問(wèn)責(zé)的剛性約束。此外，黨的巡視巡查等制度建設(shè)也日益健全和嚴(yán)格。隨著問(wèn)責(zé)體系的硬化，黨員干部面臨的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)也不斷加大。尤其是在基層，干部承受著更大的問(wèn)責(zé)壓力。機(jī)制創(chuàng)新意味著改變體制資源的配置和運(yùn)行方式，創(chuàng)新難免存在風(fēng)險(xiǎn)。如果機(jī)制創(chuàng)新失敗，或者未得到上級(jí)的認(rèn)可、支持，那么基層政府將面臨問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。在強(qiáng)大的問(wèn)責(zé)壓力下，基層政府進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新的動(dòng)力被削弱，而更多地選擇墨守成規(guī)、按部就班。

督查檢查的泛化是近年來(lái)基層干部反映較為強(qiáng)烈的問(wèn)題。督查檢查本是上級(jí)推動(dòng)下級(jí)貫徹執(zhí)行政策任務(wù)的正常手段。它與思想政治工作、情感溝通等方式一道，共同構(gòu)成黨委政府的工作方法體系。雖然思想政治工作、情感溝通方式具有一定的人緣關(guān)系色彩，但它們對(duì)于推動(dòng)下級(jí)工作具有重要作用。當(dāng)前的問(wèn)題在于，上級(jí)越來(lái)越偏好于采用督查、檢查、考核等強(qiáng)制方式來(lái)推動(dòng)工作，而思想政治工作、情感溝通等柔性手段被越來(lái)越少地采用。只要上級(jí)重視某項(xiàng)工作，就將其納入對(duì)下級(jí)的考核指標(biāo)體系中。相應(yīng)地，在政府機(jī)構(gòu)中，負(fù)責(zé)督查考核工作的部門(mén)權(quán)力地位被凸顯。比如，在筆者調(diào)研的山東L市C街道辦事處，考核辦已經(jīng)獨(dú)立成為街道的一個(gè)工作部門(mén)，這實(shí)際上是提高了考核制度的地位。上級(jí)不僅關(guān)注下級(jí)執(zhí)行任務(wù)的結(jié)果，而且介入了下級(jí)執(zhí)行任務(wù)的具體過(guò)程，強(qiáng)化了自上而下的過(guò)程管理。由此帶來(lái)的結(jié)果是，上下級(jí)政府關(guān)系越來(lái)越制度化、正式化。上級(jí)更多地給下級(jí)下指標(biāo)、派任務(wù)、下命令，而下級(jí)則被動(dòng)地執(zhí)行、應(yīng)付，難以或者不敢表達(dá)不同意見(jiàn)。上下級(jí)之間越來(lái)越缺乏思想、情感溝通。上級(jí)的官僚主義，催化了下級(jí)的形式主義。剛性治理方式的盛行而柔性治理方式的邊緣化，不可避免地打擊了基層政府的積極性、創(chuàng)造性，進(jìn)而影響到基層治理機(jī)制創(chuàng)新。

總之，垂直管理的強(qiáng)化、問(wèn)責(zé)體系的硬化及督查考核的泛化，增強(qiáng)了體制的剛性。在上下級(jí)政府之間、“條條”與“塊塊”之間，邊界越來(lái)越明確，彈性越來(lái)越缺失。機(jī)制創(chuàng)新的空間被壓縮?！皦K塊”越來(lái)越難以通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新來(lái)整合“條條”。而且，基層“塊塊”進(jìn)行創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)加大，也缺少機(jī)制創(chuàng)新的動(dòng)力。

上文已從條塊關(guān)系的視角，對(duì)基層治理機(jī)制創(chuàng)新的動(dòng)因、條件、路徑和類(lèi)型等問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理。與既有研究主要從宏觀(guān)角度探討條塊關(guān)系與體制適應(yīng)能力不同，本文提供了一種分析基層條塊關(guān)系與適應(yīng)能力的微觀(guān)視角。

本文認(rèn)為，條塊體制的分割性、低效性和惰性，為基層治理機(jī)制創(chuàng)新提出了要求。在條塊分割體制下，基層政府之所以能夠更好地對(duì)接基層社會(huì)，提高資源的配置和使用效率，實(shí)現(xiàn)基層善治，其最根本的就在于因地制宜進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新?；鶎又卫頇C(jī)制創(chuàng)新需要一系列基礎(chǔ)性條件，要根據(jù)不同地方基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的人事結(jié)構(gòu)、治理事務(wù)結(jié)構(gòu)和資源約束條件，來(lái)進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新。機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)，就是在既定的人事結(jié)構(gòu)、治理事務(wù)結(jié)構(gòu)和資源約束條件下，重新塑造一套對(duì)基層干部的激勵(lì)體系，使人與事、人財(cái)物盡可能優(yōu)化組合，達(dá)到較優(yōu)的配置狀態(tài)。機(jī)制創(chuàng)新增強(qiáng)了基層治理體制的適應(yīng)能力，使其彰顯出靈活性、回應(yīng)性、適應(yīng)性和能動(dòng)性。機(jī)制創(chuàng)新激發(fā)了體制的潛能和活力，維系了體制的韌性，使制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

進(jìn)一步放寬研究視野，可以發(fā)現(xiàn)，機(jī)制創(chuàng)新不僅存在于中國(guó)基層治理中，而且遍布于中國(guó)國(guó)家治理體系之中。中國(guó)善治經(jīng)驗(yàn)的核心，就是不變體制變機(jī)制，即在保持體制穩(wěn)定的前提下進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，增強(qiáng)體制的適應(yīng)能力。機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)成了中國(guó)國(guó)家治理活力的重要來(lái)源。這成為我們理解“中國(guó)之治”“中國(guó)奇跡”的新視角。未來(lái)的基層治理乃至國(guó)家治理中，需要進(jìn)一步增強(qiáng)體制的彈性，賦予機(jī)制創(chuàng)新更大的空間。如此，才更有利于增強(qiáng)體制的適應(yīng)性，使制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。

條塊關(guān)系同中國(guó)政治體制的適應(yīng)性有何關(guān)聯(lián)？本文嘗試從微觀(guān)視角入手，對(duì)基層條塊關(guān)系與基層政治體制的適應(yīng)性展開(kāi)分析。作者指出，條塊體制的分割性、低效性和惰性使其對(duì)基層治理機(jī)制創(chuàng)新提出了要求。更進(jìn)一步來(lái)看，不變體制變機(jī)制構(gòu)成了中國(guó)善治經(jīng)驗(yàn)的核心。該文有助于我們更好理解中國(guó)政治體制的適應(yīng)性。（政治學(xué)人編輯部）