【作者】溫世揚（中南財經政法大學法學院教授、博士生導師） ；梅維佳（中南財經政法大學法學院博士生）
【來源】《江西社會科學》2018年第7期、北大法寶法學期刊庫。文章較長，已略去原文注釋。
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內容提要：土地承包經營權是基礎性的農民權利，但我國現行法律制度并未對權利主體作出明確規(guī)定，甚至存在諸多矛盾之處。以家庭承包方式取得土地承包經營權的主體始終在農村承包經營戶和農民集體成員個人之間徘徊，一方面給司法實踐造成了法律適用上的援引困難，另一方面也使戶內成員，尤其是特殊群體的權利歸屬陷入有名無實的境地。為此，有必要厘清土地承包經營權的主體制度：土地承包經營權的權利主體應當確定為農民集體成員個人，戶內各成員間形成準按份共有關系；明確新增人口和出嫁女的權利取得規(guī)則；調整土地承包期限，落實農地“三權分置”，建立土地退出標準，同時完善土地登記和村民自治配套制度以保證成員土地承包經營權的合理實現。
關鍵詞：土地承包經營權；權利主體；農村承包經營戶；集體經濟組織成員 ；三權分置
黨的十八屆三中全會提出“堅持農民家庭經營主體地位”的指導思想，十九大報告進一步明確指出，農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。政策的實施離不開科學的制度設計。學界對土地承包經營權的定性及物權化、流轉及規(guī)模化、救濟及法治化保障等進行了大量研究，有力地推動了理論的深入、實踐的發(fā)展和立法的科學化，而對土地承包經營權主體制度的研究還有待進一步加強，在三權分置改革背景下更突顯出其理論價值和現實意義。從實踐來看，由于現有法律制度對土地承包經營權權利主體的界定不統(tǒng)一，甚至存在諸多邏輯矛盾之處，一方面司法實踐中相關法律適用存在援引取舍上的困難，另一方面，土地承包經營權的權利歸屬經常陷入有名無實的困境，農民作為農村集體經濟組織成員所應享有的成員權難以得到有效保障，農村土地資源分配不均且嚴重浪費。那么，土地承包經營權實際的權利主體究竟是農村承包經營戶還是農民集體成員個人？戶內各成員個人之間構成何種法律關系？如何構建相應的法律制度以保證主體土地承包經營權的合理實現？值民法典編纂之際，上述現實問題亟須通過頂層設計得到妥善解決。
一、土地承包經營權主體實踐困境之考察
土地承包經營權作為農村土地的首要權利，在權利的得失、變更、運行過程中暴露出諸多弊端，也反映出其主體制度所面臨的重重困境，這可以從司法裁判和調研實證兩個角度對權利主體制度進行考察。對于司法裁判實證研究數據，筆者以中國裁判文書網收錄的2016年全國中級及以上人民法院的判決書作為樣本來源，以“征收補償款的分配”為基本案由，共獲取有效案例43個。對于社會實證調研數據，本文以中國農村土地法律制度研究中心2015年對貴州、湖北、浙江、黑龍江、山東、河南、廣東七省21縣（區(qū)）42鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）84村開展田野調查獲取的504份問卷數據作為分析藍本。
?。ㄒ唬┩恋爻邪洜I權主體權利取得的困境
土地分配標準與農戶主體名不符實?！掇r村土地承包法》15條以宣示性條文規(guī)定承包地之取得方式為家庭承包時，承包方為本集體經濟組織的農戶。按照法條的文義，土地承包經營權的分配主體為農戶。但有學者指出，承包地的面積和繳納承包費的多少是按人頭確定的（P220），土地承包經營權基于人或勞動力均有的原則而分配產生（P510）。在調研過程中，當問及“你們村承包地的分配標準是什么”時，有80.58%的農戶表示所在的村按照人頭數分配承包地，而結合人頭數和勞力數分配的有9.50%，按照勞力數分配的有4.18%，還有剩余的5.74%的村民選擇了其他方式。盡管在與集體經濟組織簽訂承包合同時，農民是以“戶”的名義出現，但無論是土地的初次分配還是后續(xù)的二輪延包，均是依照鄉(xiāng)土社會的慣例按人頭數來分配。而在司法實踐過程中，戶內成員權屬不明，新增人口要求分得補償款時，法院所持態(tài)度很鮮明，即依據《農村土地承包法》28條，確認土地承包經營權為參與承包的戶下家庭成員共有，各成員作為共有人應當平均分配份額，同時兼顧對新增人口合法權益的保護。
權利的取得來自成員身份而非承包合同。農民的土地權利是依農民享有的集體經濟組織成員資格獲得，與其成員身份屬性息息相關。（P177）如農民獲得承包土地的權利，是來源于法律的固有規(guī)定，并不能由發(fā)包人按照個人意思表示自由創(chuàng)設，且只能以承包的方式將承包地分包出去。而社會現實是，農民取得承包權利的必經手續(xù)是與發(fā)包方簽訂承包合同，這樣就造成了權利由合同創(chuàng)設而來的假象。按照《合同法》的相關規(guī)定，簽訂合同的雙方需要具備相應的民事行為能力。而土地權利的取得是按照成員的人數進行分配，即只要其具備成員資格，就有權獲得土地權利，至于其是否符合《合同法》的要求，實踐中并無考慮。只要戶與發(fā)包方簽訂承包合同，合同生效時便能實際享有這份權利。既然戶內成員不論行為能力均可直接依據其成員身份獲得土地權利，那何必再要求簽訂承包合同，在程序要求上造成資源浪費？所謂“戶”的主體地位完全被閑置為一個空殼，僅僅成為簽訂合同時的農民成員個人的依附。
（二）土地承包經營權主體權利流轉的困境
農村婦女土地權利的保障和維護是土地承包經營權主體權利流轉過程中矛盾的多發(fā)點和薄弱環(huán)節(jié)。調研中問及“婦女出嫁后，發(fā)包方原分配的承包地在承包期內如何處理”時，75.40%的農戶（380戶）表示“無論何種情況，都由婦女的家人繼續(xù)承包”，也就是說，婦女一旦出嫁，其原屬于婦女本人的承包地基本上是轉由婦女的娘家人繼續(xù)承包。雖然看似仍保留了其所屬份額，但由于“嫁出去的姑娘，潑出去的水”的傳統(tǒng)風俗使得該婦女實際喪失了在娘家村的土地財產權利。司法實踐中村委會也以此為借口，或依照村民自治決議將此類成員的合法權益排除在外。法院審理認為，婦女戶口仍在娘家村，且“增人不增地，減人不減地”使得外嫁女在夫家村也未分得新的承包地，沒有穩(wěn)定的生活保障，故不能就此剝奪外嫁女的合法權益。但值得注意的是，在同等情況下，仍有三則案例被法院判決駁回婦女的合理請求，一方面婦女外嫁后未在夫家村取得承包地，另一方面其戶籍所在地的村委會又剝奪了其成員權益，導致其基本的生活保障被架空。即便訴至法院依舊無法保證其權益的合理實現，充分體現了婦女群體相關權利在司法實踐中很容易被侵害，也反映出現有戶制的弊端所在。
而對于“承包期內新娶進的媳婦能否在婆家村分得承包地”這一問題，80.16%的農戶（404戶）表示基于“增人不增地，減人不減地”的政策，婦女是無法獲得承包地的。僅有7.34%的農戶明確表示當村里有機動地時，能夠分得承包地；若沒有機動地，則分得承包地的機會幾乎渺茫。另外，還有4.96%的農戶選擇“如果其在原來的村承包地未收回，就不分；如果收回，就分”。對于嫁入鄰村的婦女，其承包地是否被收回尚可得知，而對于遠嫁其他村鎮(zhèn)的婦女，承包地是否收回則很難查證，因此婦女的個人權利實際上被擱置起來了。
如果婦女在承包期內離婚，其在婆家村承包地的處理方式則更加惡劣，僅有22.22%的農戶（112戶）表示該婦女可以繼續(xù)承包土地，這就意味著婦女極有可能因離婚而喪失在婆家村的權利，而在娘家村的權利可能又因出嫁而被收回或轉給娘家人，其直接后果是婦女根本得不到任何承包地，失去了土地保障甚至是生活保障。司法實踐中也存在同種情況，村委會認為其已不具備與夫家村間的聯系而拒絕為離婚婦女保留補償款份額，但法院依據《農村土地承包法》30條的規(guī)定，審理認為雖然該婦女已經離婚，其戶口仍保留在夫家村，且在該集體經濟組織長期穩(wěn)定生活，不應當剝奪其成員資格，維護了婦女的合法權益。由于戶制的存在，娘家村和夫家村對接的不一致，婦女本應分得承包地的權利被擱置起來，導致其權利在兩村均被架空。法院大多數支持受侵婦女的訴訟請求，一方面表明了在土地承包經營權流轉過程中農村承包經營戶內各成員享有的權利可以分割量化，另一方面更表明了由于主體制度的不清晰導致了其權利極易被“戶”所遮蔽和壓制。
?。ㄈ┩恋爻邪洜I權主體權利退出的困境
第一，農民集體成員權形同虛設。隨著城市化的快速推進，大量農民進城務工，非農兼業(yè)成為農戶的常見形態(tài)。按照我國的土地政策，農民成員個人的增減情況對農戶的權利不產生任何影響，除非戶內成員人數削減為零。而現實中農戶內出現人員流動的往往只是個別人，即使個別農民退出農村，只要其原本所在的戶還有其他成員，該戶所享有的土地權利就不會出現任何變動，退出農村的農民依舊可以享受戶所擁有的土地承包經營權等多種權利，由此出現了農民退出農村與喪失土地權利時間不一致的現象。司法實踐中，農民成員將其戶口遷入非設區(qū)市小城鎮(zhèn)的，村委會認為其戶口一經遷出便喪失了成員資格，法院審理認為盡管其獲得非農業(yè)戶口，但實際上并未脫離原集體經濟組織提供的生活保障，不應認定其喪失集體經濟組織成員資格。堅持以戶作為土地承包經營權的主體，在大量農民進城務工的當下，農民依舊享有相應的土地權利，卻還以“農村承包經營戶”稱呼，不免造成身份模糊；喪失成員資格的農民基于原本戶的存在而保留了其土地權利，導致集體經濟組織與成員之間關系混亂。具有本集體經濟組織成員身份才享有的成員權形同虛設，集體經濟組織的存在功能也逐漸弱化。
第二，農民土地承包經營權退出缺乏激勵機制?！掇r村土地承包法》26條第3款對農村承包經營戶全家遷入設區(qū)市的、轉為非農業(yè)戶口的承包地收回的情況作出了規(guī)定，明確了承包戶應主動交回的義務，但緊接著又規(guī)定，“承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。這顯然是對承包方應盡的義務松了口，同時對發(fā)包方的責任用“可以”一詞描述，而非“應當”。一方面，立法并沒有要求發(fā)包方必須收回承包地，也沒有明確未收回應承擔的責任；另一方面，農民放棄土地權利也缺乏動力來源。盡管第26條第4款規(guī)定了承包方退出后有獲得相應補償的權利，國家近兩年也將“支持引導進城落戶農民權利依法自愿有償退出”作為一項重要的國家政策，但是關于“有償”的標準以及具體實施的細則并未出臺，農民實際上沒有得到保障，因此很難主動將其權利交回集體經濟組織。在國家取消農業(yè)稅和實行糧食補貼的背景下，農民進城落戶后不論生活水平如何，多擁有一項財產權利終究是充滿利益誘惑的，自然難以實現主動交回權利的目標。
二、土地承包經營權主體困境之成因分析
土地承包經營權主體在權利的取得、流轉及退出的過程中面臨的諸多困境，充分反映了主體制度設計上存在的嚴重弊端。欲厘清權利主體歸屬，確保成員權利的合理實現，須先尋找立法與實踐間落差后隱藏的原因。這主要需從本體制度和配套制度兩個層面加以分析。
（一）本體制度原因
一是規(guī)范性文本理論邏輯沖突。從我國立法規(guī)范、司法釋義、行政性法律文本等規(guī)范性文本可直接或間接推斷出土地承包經營權的權利主體，但上位法與下位法、同級別法律規(guī)范之間存在理論邏輯沖突，究竟是“農村承包經營戶”還是“農民集體成員個人”始終沒有統(tǒng)一結論。
確立“農村承包經營戶”為土地承包經營權權利主體，農戶作為承包方的整體性和統(tǒng)一性并不因個別人的變化而有影響?！掇r村土地承包法》15條明確規(guī)定以家庭承包方式取得承包地的承包方為本集體經濟組織的農戶，在隨后的第26條和第27條關于承包權的合理收回和合理調整的規(guī)定中，立法者都是以農村家庭的整體為考量對象。2005年《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第3條指出權利主體是農戶，《農村土地承包經營權流轉管理辦法》2條也直接在“家庭承包經營制度”前面戴上“農戶”的“帽子”。
反觀確立“成員個人”為主體的規(guī)范，在立法中確認了成員個人的承包權利，并賦予了婦女、新增人口等特殊群體的土地權利，秉承了平等的法律價值和理念?！睹穹倓t》55條在對農村承包經營戶的定義中直接點明了土地承包經營權的主體為“成員”，在其取得該項權利并從事家庭承包經營時才符合農村承包經營戶的構成要件。而第56條第2款的責任承擔規(guī)則中嚴格區(qū)分了由整個農村承包經營戶所負債務還是事實上由農戶部分成員所負債務，更是明確地表明了整個農村承包經營戶并非是不可分割的一個整體?！锻恋毓芾矸ā?4條第1款規(guī)定，法律保護下的承包經營權主體系“農民”而非“農戶”。《農村土地承包法》5條、第6條、第18條、第28條和第30條亦透露著對成員平等享有承包權、保護婦女與新增人口土地權利的關懷精神?！掇r村土地承包經營權證管理辦法》中附件展示的權利證書樣本也要求記載承包方土地承包經營權共有人情況。
我國尚未出現權威性文件對權利主體的界定進行統(tǒng)一的解釋和說明，各規(guī)范性文本規(guī)定較為抽象、籠統(tǒng)，甚至有些內容前后矛盾。法律的定義主要用于立法技術領域，原則上不宜對實質內容進行立法定義，否則會產生封閉和僵化的缺點。一方面，受當時社會環(huán)境下各種條件的制約，立法者對該制度認識不清，既無法形成成熟統(tǒng)一的立法觀點，也忽視了條文之間的邏輯沖突；另一方面，在農村承包經營戶這一具有中國特色的制度設立之初，農民的角色意識尚未被喚起，受“宜粗不宜細”的立法思想的引導，并未對戶制進行過多詳細具體的規(guī)定。盡管這些規(guī)范性文本在歷史發(fā)展過程中對農村社會的發(fā)展起到積極的促進作用，但主體的混亂使得農村土地權利無法真正落實到個人，甚至出嫁女等特殊群體的利益無法得到合理保障，陷入了有名無實的尷尬境地。二是國家土地調整政策制約?！霸鋈瞬辉龅亍p人不減地”是黨和國家長期堅持的土地調整政策。土地二輪延包結束后，農村基本上已經沒有多余的機動地，新出生或遷入本集體經濟組織的成員（如婚嫁婦女）根本分不到土地，只能依附于所在的戶獲得生活保障。在人地關系日益緊張的當下，較長期限的土地承包期誠然能在形式上實現土地對農民的保障功能，但實踐中農村承包經營戶卻經常占有著不同量的土地，細算到人均享有的權利更是參差不齊。成員權同土地財產權利之間的關聯逐漸松散，隨后出現人口與權利結構配置不相適應的現象，“死人與活人爭地”，即所謂的“見戶不見人”，社會矛盾較為突出。一方面，戶內成員以這一政策為由拒絕分給新增成員應有利益；另一方面，村委會基于該政策的考慮，新增人口也需承擔無法獲得應有利益的風險。戶這一整體性組織的存在意味著應以穩(wěn)定性為主，并不具有成員個人具備的可流動性和可調整性，而實行這一政策，顯然是對新增人口土地分配權的公然忽視，同時也有悖于公平原則。
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一是土地登記制度缺位。土地承包經營權作為一項用益物權，通過國家公權力公示賦予其公信力。由于土地登記制度的缺位，土地管理部門對于人員流動引起的土地權利變更未能及時做好登記工作，從初次分配土地的確權登記到土地流轉的變更登記再到退出土地的注銷登記等都無法及時跟進。本就稀缺的農村土地資源被大量浪費，農民集體成員權也形同虛設，退出土地權利缺乏激勵機制又進一步助長這一現象的惡性循環(huán)。盡管土地確權登記發(fā)證工作已在全國范圍內廣泛開展并初步完成，但實踐中卻依舊延續(xù)了以“戶”為單位的傳統(tǒng)做法。登記簿的權利主體僅有“承包方代表姓名”一項，一般是僅將戶主作為代表記載于登記簿中。毋庸置疑，“從夫居”的婦女和新生成員缺席在登記簿中，戶內的成員權益依舊因戶制的存在而無法在公示文本上得到彰顯。
二是村民自治決議違反法律規(guī)定。村民自治制度作為我國一項特色的基本制度，在調整農村社會關系中扮演了重要角色。但不得不承認，在村規(guī)民約和風俗傳統(tǒng)占主導地位的農村地區(qū)，鄉(xiāng)土社會的傳統(tǒng)思想和慣例根深蒂固，且在潛移默化中影響著農民的社會行為。“從基層上看去，中國社會是鄉(xiāng)土性的”（P1），也驗證了“村規(guī)大于國法”的社會現實。農民受教育程度總體上較低，對自我權益維護的要求也往往更強烈，得以形成的自治決議自然就會最大限度地降低對自己利益的損耗?，F實中的村民自治決議卻往往為了擴大自身的“蛋糕”份額，排除諸如出嫁女、外甥外孫、超生人員甚至是女兒等群體的成員權利，而這也成為村委會拒絕為此類群體分配財產權利的合理借口。若“農戶”為土地權利主體，權利的流轉僅能在戶間進行，婦女因婚嫁或離異并不能從戶內獲得所屬權利的分割或讓渡。婦女幾乎不可能參與決議過程，更無有效的途徑獲得相應的救濟。我國《婦女權益保障法》和《農村土地承包法》雖強調婦女與男子受平等保護的立法精神，但僅停留在法律抽象層面，對具體侵害婦女權益的情形只字未提，導致一旦婦女被類似于“村規(guī)民約”而剝奪權利時，該規(guī)范無法發(fā)揮實質性的效用。這樣看來，其對婦女土地權益的保護更像是一種有害的宣示性規(guī)定，“法律面前人人平等”本是無須加以強調的基本原則，而立法卻專以幾個條文對婦女的土地權益加以規(guī)定，側面反映了婦女權益被侵害的現狀。
三、土地承包經營權主體困境之破解
主體明晰是任何民事權利的最基本要求，缺乏主體，權利則毫無意義；主體模糊不清，權利要么有名無實，要么無法真正發(fā)揮作用。要使土地承包經營權主體制度走出困局，亟須廓清權利主體，并明確主體間法律關系，同時構建合理的法律制度以保證主體權利的合理實現。
（一）土地承包經營權的權利主體應為農民集體成員個人
一方面，立法暗含農民集體成員個人為主體之意?！睹穹倓t》對農村承包經營戶的定義已經明確“成員”作為土地承包經營權的主體，在債務承擔規(guī)則上也體現了責任可分割，表露了“成員個人”為權利主體的立法之意?！掇r村土地承包法修正案（草案）》第5條第1款與上述規(guī)定一脈相承，明確享有土地承包經營權的是農村集體經濟組織的成員。實際上，《土地管理法》《農業(yè)法》和《農村土地承包法》等諸多法律規(guī)定也與這一精神契合。《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》對于承包權與經營權權利劃分的立足點亦是針對成員個人而非農戶，本集體經濟組織的成員可以不受戶的限制而將土地承包經營權流轉出去，以實現土地的財產價值。由此看來，我國立法多處暗含確立農民集體成員個人為土地承包經營權主體之意，在一定程度上為確立其主體地位留有立法余地。
農村承包經營戶根本不是一個準確的法律概念，其僅僅是在特定歷史階段為發(fā)展集體經濟而創(chuàng)設的一種生產經營方式，主體資格自承包合同簽訂時起至合同履行完畢時止。因此，戶是帶有契約性質的為便于國家和集體經濟組織管理的一種特殊主體，實質上是把經濟上的生產單位混淆為法律概念。戶僅僅是社會治理的工具，是身披私權外衣的社會保障的替代品。（P476）《物權法》第十一章“土地承包經營權”對權利人的定義僅以“土地承包經營權人”表述，似是立法者有意回避?！掇r村土地承包法》15條得出農戶為權利主體的結論顯然是將“土地權利主體”與“家庭承包的承包方”等同起來。據最新統(tǒng)計，我國目前最主要的生產經營主體依舊是農戶，從世界范圍看，最基本的農業(yè)生產經營主體也是家庭，農業(yè)最發(fā)達的國家亦是如此。（P190）家庭承包主要是指農業(yè)用地的基本經營體制或方式，相應的，“家庭承包的承包方”是以土地的經營形式為基點，指代的是農地的承包經營人或占有人、使用人，并不涉及權利主體領域的討論。此外，“農村承包經營戶并不是總則部分的權利主體，僅是具有親屬法身份意義的特別團體”。因此，農村承包經營戶不過是權利行使的單位，空有外殼而無實在意義。
另一方面，確立農民集體成員個人的主體地位具有農村承包經營戶無可替代的優(yōu)勢。
首先，成員個人作為土地承包經營權的主體是順應歷史發(fā)展潮流的必然選擇。隨著制度的不斷演進深化，確立農村承包經營戶制度時的社會經濟條件已經悄然改變，法律和政策都已反映出這一主體制度的分化趨勢。家庭內部成員之間的關系逐漸松散，以戶為基本生產單位的經營主體已逐漸減少，取而代之的是諸如家庭農場等大規(guī)模新型農業(yè)生產經營方式。未來農業(yè)經營方式將朝著多元化、網絡化、一體化方向發(fā)展，此時仍以傳統(tǒng)的戶制為基本主體類型，不僅阻礙了生產經營方式的現代化轉型，也不利于農村集體經濟的整體發(fā)展。大量青壯年外出務工，真正從事農業(yè)生產的僅僅是戶內的個別成員，且越來越多的農村家庭并非以從事農業(yè)生產經營為生，甚至是廢棄了傳統(tǒng)的謀生手段。從長遠角度考慮，戶制已經越來越不適應現代社會的發(fā)展，甚至對農村經濟的發(fā)展產生阻礙，同時也無法滿足農業(yè)經濟國際化的需求。
其次，成員個人作為土地承包經營權的主體有利于法律關系的明晰，明確各成員的責任承擔規(guī)則。立法僅以“戶”這一名詞籠統(tǒng)規(guī)定，而未對具體規(guī)則加以補強，例如：具備何種資格才能成為戶中的一員，戶內的成員人數有無數量限制，各成員之間是否必須具備一定的社會關系，等等。土地承包經營權的主體界限并不清晰，究竟是戶還是成員個人主要取決于取得承包土地的名義。以成員個人名義承包的，則有多個承包經營戶；而以整個家庭名義承包的，則僅有一個承包經營戶。（P83）在從事農業(yè)經營時，有可能是個人經營，也可能是家庭經營，戶內成員對內身份和對外名義未必完全一致，這對確保民商事關系安全穩(wěn)定，特別是債務清償和市場交易的可預期極其不利。在戶制債務承擔規(guī)則的設計上，繁復的操作規(guī)定不符合效率價值要求，事實的判斷以及區(qū)分個人和家庭不同的經營方式往往存在諸多實踐上的困難，且為家庭成員保留必要財產的標準也難以把握。若仍以戶為權利主體，成員承擔無限責任，則會導致諸多“爛債”的出現，不僅債權人的利益無法保障，同時也會挫傷法律的權威性。
最后，成員個人作為土地承包經營權的權利主體有利于保障集體經濟組織成員權的合理實現?！皯簟笔蔷邆湟欢ㄑ?、婚姻關系的成員基于共同目的而組成的共同體。我國目前以農村承包經營戶為單位進行土地管理，扼殺了戶內家庭成員個人獨立的可能性，導致農民成員個人的權利被農戶吸收，一些弱勢群體的合法權益隨時可能被侵害。農村集體事務管理往往以戶為單位進行表決，而缺乏健全的整體意思形成及表達機制使得戶內成員之間很難達成一致意見，加上家庭共同體文化衰落，成員個人的主體意識被喚起，意見的表達中個人主義濃厚，增加了戶內成員的利益沖突。戶制下的每一位農民作為一名理性經濟人，完全無須其他家庭成員做過多的干預和控制，也無須立法再做多余的規(guī)定加以管制，自然會選擇對其最有利的生產經營方式和生活方式。
（二）土地承包經營權項下的戶內成員為準按份共有關系
確立成員個人的主體地位后，各家庭由原本家庭成員共同生活、共同居住、共同勞動、共享收益和共擔風險的家庭關系轉變?yōu)楦骷彝コ蓡T間相互較為獨立，可能出現分別生活和居住的情況，勞動和收益也逐漸分開，除基于親情和相互撫養(yǎng)關系而在生活中相互接濟和扶助外，每個家庭成員之間的人身及財產關系都處于較為獨立的狀態(tài)。農村承包經營戶僅僅作為生產經營單位和社會管理單位出現。
由于劃分土地承包經營權時是按照“人人有份”的原則分配的，因此農民均對其享有成員權。土地承包經營權項下各成員之間依據發(fā)包時的份額形成準按份共有關系，在權利存續(xù)期間，按份共有的準共有人可以請求分割按份共有的土地，比照共同財產分割原則進行。（P239）對于集體經濟組織的集體盈利分配，嚴格按照成員人數進行分配即可，這樣就可以避免按戶分配導致各戶內成員分配不一的問題；在進行征收補償款分配時可依照被征收土地成員所占的征地份額來進行分配，這既有利于簡化程序，也減少了成員間的沖突。農村家庭的親屬關系與城市家庭并無二致，因此可直接適用我國相關法律。對無行為能力人、限制行為能力人所為的法律行為可直接適用監(jiān)護和代理的相關規(guī)定；對成員之間產生的其他法律關系，運用身份法相關的原理亦可解決。
?。ㄈ┙∪恋爻邪洜I權得失變更機制
一要明確土地承包經營權取得規(guī)則。確立成員個人的主體地位應當首先確立土地承包經營權的取得標準，主要有兩種情況。一是因出生。夫妻雙方或一方為本集體經濟組織成員的，其子女自出生時自然取得權利。對于“超生人員”，因其已受到相應的行政處罰并繳納社會撫養(yǎng)費，依舊應當取得成員資格；對于非婚生子女，法律賦予其與婚生子女同等的法律人格，自然也應當取得成員資格。此時成員權的取得以出生證上的時間為準，沒有出生證明的，以在當地派出所或者村民委員會登記的時間為準。二是因婚姻。結婚后進入本集體經濟組織生產生活并承受權利義務，且未做出相反的意思表示的，非本組織成員因與本組織成員結婚而獲得該項權利。此時，自其戶籍遷入之日起取得成員資格。需要說明的是，原非本組織成員離婚，未將戶口遷出或未做出退出意思表示的，應保留其權利享有資格。
二要促進土地承包經營權調整。黨的十九大報告提出，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。然而我國土地承包制度只對制度的靜態(tài)架構進行設計，卻忽視了動態(tài)公平的考量（P142），生老病死導致家庭成員的內部變動未引起承包地制度調整。為了保證土地承包經營權長期穩(wěn)定以實現中長期投資，滿足農民土地調整需求以彰顯分配公平，廣大農村采用“大穩(wěn)定，小調整”的原則施行了諸如“三年一小調，五年一大調”的土地調整規(guī)則，相對減小了改革阻力。農地“三權分置”改革為促進土地承包經營權調整提供了新思路。成員作為土地承包經營權主體可在承包經營的土地上設立土地經營權，土地經營權的期限應與其性質相適應，且承包期限只能在土地承包經營權的剩余期限內，并保證土地的農業(yè)用途不變，以實現“穩(wěn)定土地承包權，放活土地經營權”的改革目標。以成員固有身份為前提，通過設立土地經營權的方式，將分配的保障性承包地流轉以換取財產性收益，能更大程度地使成員享受到改革紅利。
三要建立土地承包經營權退出標準。我國《農村土地承包法》根據承包方遷入地區(qū)級別的不同決定承包地是否必須被交回，同時在26條第1款、第30條對承包地收回作出限制性規(guī)定，說明我國對這一問題態(tài)度極為寬松，也沒有具體的收回標準，導致土地大量拋荒，人地矛盾沖突加劇。結合農民的意愿和我國現實情況，喪失農民集體成員權的標準可為：承包人死亡；承包人棄耕導致土地拋荒兩年以上；因婚嫁或離婚而將戶口遷出；承包人戶口遷入城鎮(zhèn)，并享受城市社保?！掇r村土地承包法修正案（草案）》第26條對自愿將承包地交回的設立鼓勵和引導機制，并給予相應補償的規(guī)定值得肯定。在符合退出條件時及時收回土地作為機動地備用，新生人口或遷入人員則從機動地中分配土地，切實保障此類成員土地承包經營權的實現。
（四）完善配套制度
我國土地登記制度明確了土地的權屬關系，在土地流轉過程中將農民的權利以國家公信力固定下來，對成員權利提供最直接的保障；村民自治制度對農村社區(qū)內的民主管理發(fā)揮重要作用，集體自治的合憲性與成員權利的落實關系重大，對成員個人的影響是基礎性的。
對于新分配承包地的人口，應當做好土地承包經營權確權登記，為其頒發(fā)土地權屬證書，將全部家庭成員列入記載事項，并詳細注明權利人姓名及享有權利地塊的信息；對于退出承包地的人口，應將其原有的土地權屬證書予以注銷，土地管理部門應及時跟進，做好土地權利的登記排查工作；對于流轉承包地的人口，應做好土地權利變更登記，及時更新土地權屬證書，明確記載流轉雙方之間的權利義務關系，實現土地產權的明晰，形成土地市場順暢流轉的良性循環(huán)。
應增加成員在村委會表決機制中的參與度，同時要正確定位“村規(guī)”與“國法”的關系。政府相關部門一方面應在村規(guī)民約的制定和實施過程中提供必要的行政指導和監(jiān)督，另一方面應跟進審查，做好村規(guī)民約的備案登記工作。此外，司法訴訟作為行政救濟的最后一道防線，應賦予村民以訴訟方式請求法院維護個人合法權益的權利。法院應重點審查民主議定程序和分配方案的合法性，對違反法律相關程序性規(guī)定、損害村民人身財產權利的村規(guī)民約予以撤銷。
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