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瞿長福

　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正不斷升溫。據(jù)農(nóng)業(yè)部最新數(shù)據(jù)，截至今年6月，我國2.3億農(nóng)戶中流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶超過7000萬，達(dá)30%以上。那么，在流轉(zhuǎn)比例不斷增高、適度規(guī)模經(jīng)營不可阻擋的情勢(shì)下，作為農(nóng)村土地所有權(quán)代表，即以村委會(huì)為主的農(nóng)民集體，在這一過程中如何發(fā)揮作用？發(fā)揮什么樣的作用？就成為一道緊迫而重要的問題，必須明確回答。

　　中辦國辦最近下發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》對(duì)這一現(xiàn)實(shí)問題給出了答案?！兑庖姟吩谥厣辍笆冀K堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”這一原則后，對(duì)農(nóng)民集體在土地流轉(zhuǎn)中的職責(zé)作出了具體界定。綜合《意見》提出的“有權(quán)對(duì)承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進(jìn)行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為”及其他具體要求，農(nóng)民集體在土地流轉(zhuǎn)中的突出作用，就是做好農(nóng)地農(nóng)用的“守門人”。

　　農(nóng)民集體做農(nóng)地農(nóng)用的“守門人”具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性。按現(xiàn)有法律政策，我國實(shí)行的是二元土地制度，即城市土地為國有，農(nóng)村土地為集體所有。這一制度設(shè)計(jì)，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，無論地方政府還是國土部門，對(duì)流轉(zhuǎn)土地具體用途的監(jiān)督要么鞭長莫及、要么有心無力，甚至有的存在私心作怪，引發(fā)農(nóng)民反感。而農(nóng)民集體與農(nóng)民一樣對(duì)土地有天然依賴，守好村里的幾畝地是本能擔(dān)當(dāng)，加上與土地朝夕相處，掌握農(nóng)地是否農(nóng)用是分分鐘的事。所以，在維護(hù)農(nóng)地農(nóng)用上，農(nóng)民集體具有其他部門沒有的優(yōu)勢(shì)。

　　農(nóng)民集體做農(nóng)地農(nóng)用的“守門人”具有很強(qiáng)的實(shí)踐性。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，有的是缺少勞動(dòng)力無人耕種，有的是隨大流，有的是條件改變或者因承包地很少流轉(zhuǎn)出去而無所謂。無論哪種情況，多數(shù)農(nóng)戶只能關(guān)心流轉(zhuǎn)費(fèi)用高低，對(duì)土地流轉(zhuǎn)出去做什么、怎么做則難以關(guān)心、無力關(guān)心、無法關(guān)心，而農(nóng)民集體既有監(jiān)督責(zé)任，也有分散農(nóng)戶不具備的監(jiān)督能力，能有效減少農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象。

　　農(nóng)民集體做農(nóng)地農(nóng)用的“守門人”能較好地減少農(nóng)地被征占、被擠占現(xiàn)象，維護(hù)農(nóng)民利益。這些年，非農(nóng)用地需求很大，征地成本較低，在各種由頭的占地壓力下，農(nóng)戶對(duì)承包地的維護(hù)很困難。農(nóng)民集體作為土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體，無論是直接維護(hù)農(nóng)地農(nóng)用，還是協(xié)商征地價(jià)碼，都能通過增加征地成本從而減少農(nóng)地占用，促進(jìn)節(jié)約用地。

　　現(xiàn)實(shí)中，總體上農(nóng)民集體在土地流轉(zhuǎn)過程中對(duì)確保農(nóng)地農(nóng)用、保障糧食安全、維護(hù)農(nóng)民利益發(fā)揮了很好作用。不過，也有不少農(nóng)民集體擺錯(cuò)了位置，不能正確行使農(nóng)地農(nóng)用監(jiān)督職能。這些問題突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是越位。農(nóng)民集體是農(nóng)地農(nóng)用的“守門人”、監(jiān)督人，但不能越俎代庖，不經(jīng)同意就把農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)出去，或者以收回承包地要挾農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，或者要求農(nóng)戶只能把土地流轉(zhuǎn)給誰，等等。權(quán)力越位，是造成土地流轉(zhuǎn)矛盾的重要原因。

　　另一個(gè)問題是缺位。有的農(nóng)民集體軟弱無力，或者片面理解放活土地經(jīng)營權(quán)，對(duì)長期拋荒、損毀土地，甚至非法改變土地用途現(xiàn)象聽之任之，對(duì)流轉(zhuǎn)土地搞非農(nóng)經(jīng)營或者變相改變農(nóng)地用途現(xiàn)象睜一只眼閉一只眼。近年來曝光的違法違規(guī)改變農(nóng)地用途事件，很多是因?yàn)檗r(nóng)民集體渙散缺位，監(jiān)督不力甚至帶頭“毀田”導(dǎo)致農(nóng)地得不到有效保護(hù)。

　　因此，使農(nóng)民集體在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中正確發(fā)揮作用，到位不越位、到位不缺位，是當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置改革的重要環(huán)節(jié)。三權(quán)分置改革能否順利進(jìn)行，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用是試金石；而做到農(nóng)地農(nóng)用，農(nóng)民集體是很好的“守門人”。