中國政府高度重視應(yīng)對(duì)氣候變化問題，已開展全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，目前正進(jìn)行二氧化碳配額分配。自備電廠是否需要納入全國碳市場，何時(shí)進(jìn)入碳市場，如何參與碳市場，政府部門和企業(yè)應(yīng)采取哪些應(yīng)對(duì)措施？這些問題對(duì)電力行業(yè)和全國碳市場建設(shè)都具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
受國家應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門委托，根據(jù)中電聯(lián)理事長會(huì)議安排，中電聯(lián)牽頭成立調(diào)研組，在聽取了石化、建材、鋼鐵、有色等行業(yè)協(xié)會(huì)及大型發(fā)電集團(tuán)的意見后，先后調(diào)研了地方生態(tài)環(huán)境主管部門、注冊登記及交易管理平臺(tái)、自備電廠控排單位，了解自備電廠參與碳排放權(quán)交易試點(diǎn)情況，經(jīng)多次專題討論形成本調(diào)研報(bào)告。
報(bào)告介紹了自備電廠發(fā)展背景、發(fā)展現(xiàn)狀及相關(guān)政策，總結(jié)了自備電廠參與試點(diǎn)碳排放權(quán)交易情況。截至2018年底，電力行業(yè)統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)，全國企業(yè)自備電廠總裝機(jī)容量已超過1.56億千瓦，約占全國全口徑總裝機(jī)容量比重的8.2%。其中，火力發(fā)電自備電廠總裝機(jī)容量為1.53億千瓦，占全部自備電廠總裝機(jī)容量比重超過97%，占全國火電總裝機(jī)容量的比重超過13%。
自備電廠的出現(xiàn)有著復(fù)雜的歷史、體制、市場因素，與我國電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展和電力供應(yīng)能力密切相關(guān)。20世紀(jì)80年代末90年代初，隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，電力建設(shè)難以跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，全國處于缺電狀態(tài)，大部分地區(qū)電價(jià)水平較高和拉閘限電頻繁，嚴(yán)重影響了企業(yè)正常的經(jīng)營秩序。在各行業(yè)嚴(yán)重缺電的情況下，政府“獨(dú)家辦電”的壟斷體制弊端日益顯露。國家開始出臺(tái)措施鼓勵(lì)“多家辦電”，支持電力市場形成多元化投資主體，各地高能耗企業(yè)紛紛開辦自備電廠，解決公有電網(wǎng)電力供應(yīng)不足、可靠性不高或者用電難、用電貴等問題。
從燃料來源來看，現(xiàn)有的自備電廠可分為兩類：一是利用本企業(yè)排放的廢料或未能利用的副產(chǎn)品，通過自主設(shè)計(jì)自主運(yùn)營或者合同能源管理方式進(jìn)行發(fā)電，這些機(jī)組的容量取決于排放的廢料及未能利用的副產(chǎn)品產(chǎn)量，所發(fā)電量主要供本企業(yè)生產(chǎn)所用。二是為滿足本企業(yè)生產(chǎn)用電而建設(shè)的常規(guī)燃煤電廠，自主采購燃煤進(jìn)行發(fā)電，所發(fā)電量在滿足本企業(yè)生產(chǎn)所需的同時(shí)，多余部分按照協(xié)議規(guī)定可輸至電網(wǎng)，不足部分從電網(wǎng)采購，即“缺電網(wǎng)供，余電上網(wǎng)”。
從發(fā)展優(yōu)勢上看，自備電廠一方面具備靠近終端負(fù)荷、管理效率高、利用小時(shí)數(shù)穩(wěn)定等特點(diǎn)，可為企業(yè)及周邊居民用戶提供穩(wěn)定、低成本的電力和熱力供應(yīng)，幫助降低企業(yè)用能成本。另一方面，自備電廠的電源機(jī)組容量一般較小，分布廣泛，能靈活地承擔(dān)調(diào)峰任務(wù)，更有成本優(yōu)勢。
自備電廠保障了企業(yè)在供電緊張時(shí)期生產(chǎn)用電需求，降低了企業(yè)特別是高載能行業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本。其中，利用生產(chǎn)過程中余熱、余壓、余氣建設(shè)的發(fā)電機(jī)組，以及熱電聯(lián)產(chǎn)類自備電廠還提高了資源綜合利用效率；部分自備電廠還承擔(dān)了局部地區(qū)的供熱、供暖任務(wù)，在一定程度上促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。對(duì)于電力密集型行業(yè)來說，由于單位產(chǎn)品或單位增加值的電耗非常高，用電成本占總生產(chǎn)成本的比重較高，因此部分企業(yè)開始通過建立自備電廠來降低用電成本。
但是，在自備電廠發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一些問題，如未批先建、批建不符，部分自備電廠能耗指標(biāo)、排放水平偏高，國家有關(guān)政策落實(shí)不到位，基本未承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，運(yùn)行水平有待提高等現(xiàn)象。其自備電廠成本較低不僅僅是因?yàn)殡娏Φ淖援a(chǎn)自銷，還有多方面的原因，比如在承擔(dān)社會(huì)責(zé)任方面，自備電廠普遍未按規(guī)定繳納政府性基金及附加費(fèi)，以及應(yīng)承擔(dān)的政策性交叉補(bǔ)貼。如公用電廠的成本包括政府性基金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、三峽工程建設(shè)基金、城市公用事業(yè)附加費(fèi)、庫區(qū)移民后期扶持資金、可再生能源電價(jià)附加等多個(gè)項(xiàng)目。此外，公用電廠還要承擔(dān)對(duì)居民、農(nóng)業(yè)的交叉補(bǔ)貼。
經(jīng)廣泛調(diào)研，發(fā)現(xiàn)自備電廠參與全國碳市場存在主要問題有5個(gè)：
（1）自備電廠界定不清晰
影響自備電廠納入全國碳市場的一個(gè)重要因素是“缺乏關(guān)于自備電廠的明確定義”。自備電廠與公用電廠的界定，一般由省發(fā)改委或經(jīng)信委進(jìn)行。當(dāng)前針對(duì)自備電廠尚未有明確的定義及規(guī)范性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，部分工業(yè)企業(yè)對(duì)自有發(fā)電機(jī)組單元應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為動(dòng)力站、燃料車間，還是自備電廠存在認(rèn)知爭議。然而，現(xiàn)實(shí)情況來看，相當(dāng)數(shù)量的自備電廠運(yùn)營已接近公用電廠。尤其在電力市場改革及分布式供能背景下，自備電廠與公用電廠間界限更加模糊，且甚至開始功能轉(zhuǎn)換。
針對(duì)“缺乏明確定義”問題，可采取的臨時(shí)應(yīng)對(duì)措施是在全國碳市場監(jiān)測、報(bào)告及核證規(guī)則、配額分配規(guī)則中進(jìn)行定義闡述。從長遠(yuǎn)來看，發(fā)電行業(yè)需要加快出臺(tái)自備電廠相關(guān)管理及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)規(guī)范化管理。
（2）自備電廠核算邊界確定困難
核算與履約邊界界定存在困難，是影響自備電廠納入全國碳市場的又一因素。若將工業(yè)企業(yè)的主行業(yè)及自備電廠同時(shí)納入碳市場，有可能導(dǎo)致企業(yè)邊界內(nèi)排放量的重復(fù)核算，從而影響全國碳排放總量被高估。
我國自備電廠主要集中在鋼鐵、電解鋁、石化和建材等高載能行業(yè)，上述行業(yè)通常具備工藝復(fù)雜、流程長等特征。自備電廠是其生產(chǎn)工藝的重要環(huán)節(jié)，從碳交易試點(diǎn)情況看，常常存在因核算邊界不清，導(dǎo)致碳排放數(shù)據(jù)核算不準(zhǔn)確或明顯差異的問題。以寶鋼集團(tuán)所屬寶山基地和東山基地為例，二者分別位于上海和廣東試點(diǎn)地區(qū)，同樣類型機(jī)組，寶山基地根據(jù)電力板塊和鋼鐵板塊劃分，將核算邊界認(rèn)定為燃煤、燃油機(jī)組，東山基地電廠按照所有燃料類型認(rèn)定為燃煤、燃油、燃?xì)鈾C(jī)組，導(dǎo)致供電排放強(qiáng)度產(chǎn)生了較大差別。
針對(duì)“核算與履約邊界界定”問題，可在專家答疑平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)一提問解答。
（3）數(shù)據(jù)質(zhì)量低、配額分配復(fù)雜
溫室氣體排放相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)不完善、精度頻次難以滿足發(fā)電行業(yè)溫室氣體監(jiān)測、報(bào)告及核算要求，是自備電廠納入全國碳交易的根本障礙。數(shù)據(jù)質(zhì)量低主要原因，歸結(jié)于當(dāng)前自備電廠溫室氣體排放監(jiān)管要求尚不明確、內(nèi)在管理動(dòng)力不足。針對(duì)碳排放關(guān)鍵數(shù)據(jù)缺失或不準(zhǔn)確等因素對(duì)碳市場運(yùn)行形成的可能沖擊，可以“以自備電廠設(shè)計(jì)參數(shù)、燃料缺省高限值等作為履約依據(jù)”的措施，倒逼自備電廠完善碳排放監(jiān)測及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)管理。
自備電廠配額分配規(guī)則更為復(fù)雜、研究相對(duì)較少也是影響其納入全國碳交易的重要障礙。燃煤自備電廠與公用電廠在配額分配領(lǐng)域可同等管理。其他火力自備電廠則缺乏配額分配依據(jù)，并且情況復(fù)雜。針對(duì)其他火力自備電廠，建議在加強(qiáng)其溫室氣體監(jiān)測、報(bào)告及核證的基礎(chǔ)上，組織團(tuán)隊(duì)抓緊研究制定具體的配額分配方法。
（4）試點(diǎn)地區(qū)有待與全國碳市場并軌運(yùn)行與銜接
部分自備電廠將面臨全國碳市場與試點(diǎn)碳市場并軌運(yùn)行問題。對(duì)位于試點(diǎn)地區(qū)的含自備電廠工業(yè)企業(yè)而言，根據(jù)試點(diǎn)納入門檻規(guī)定，過去幾年基本均已在試點(diǎn)地區(qū)按照主產(chǎn)品行業(yè)進(jìn)行配額分配并開展交易。若將自備電廠納入全國碳市場（發(fā)電行業(yè)），可能出現(xiàn)部分企業(yè)在試點(diǎn)地區(qū)按照主產(chǎn)品行業(yè)進(jìn)行碳排放權(quán)交易的同時(shí)，企業(yè)內(nèi)部的自備電廠將在全國碳市場進(jìn)行配額分配及交易的情況。總體來看，企業(yè)同時(shí)參與兩個(gè)碳市場交易，雖然能使企業(yè)對(duì)碳排放管理有更為深刻的認(rèn)識(shí)，但也為企業(yè)碳排放管理工作增加了客觀的負(fù)擔(dān)。
針對(duì)該種情況，可以采取“試點(diǎn)地區(qū)的自備電廠隨主產(chǎn)品行業(yè)同時(shí)進(jìn)入碳市場”措施，也即全國碳市場初期暫不納入試點(diǎn)地區(qū)的自備電廠。
（5）對(duì)碳交易認(rèn)識(shí)不足、專業(yè)人才短缺
與公用電廠相比，自備電廠在碳排放權(quán)交易認(rèn)識(shí)、溫室氣體排放管理制度體系建設(shè)及專業(yè)人才隊(duì)伍培養(yǎng)方面尚存在明顯短板。鑒于試點(diǎn)碳交易地區(qū)大多將自備電廠視為其主行業(yè)的組成部分，不單獨(dú)進(jìn)行考核履約，自備電廠從業(yè)人員對(duì)交易管理政策、MRV規(guī)則了解不到位的情況相對(duì)普遍。此外，自備電廠負(fù)責(zé)溫室氣體管控的專業(yè)人才配置相對(duì)較少，較難從容應(yīng)對(duì)全國碳市場交易。針對(duì)自備電廠碳排放、碳交易能力建設(shè)薄弱問題，可依托行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)等開展對(duì)應(yīng)性培訓(xùn)，推動(dòng)企業(yè)主體成為合格碳市場主體。
為此，提出四方面的政策建議：
一是將自備電廠分期分批納入全國碳市場。將自備電廠納入全國碳市場有助于國家實(shí)現(xiàn)自主減排目標(biāo)，也符合“同等管理，公平承擔(dān)社會(huì)責(zé)任”等文件精神。綜合考慮全國碳市場與地方碳市場并軌問題、非燃煤自備發(fā)電機(jī)組配額分配方案的復(fù)雜性等因素，建議分期分批納入，首批納入的自備電廠不包含在燃料中摻有其他工藝系統(tǒng)產(chǎn)生的可燃燃料的機(jī)組。
二是采用統(tǒng)一碳市場管理規(guī)則。為了保障全國碳市場數(shù)據(jù)可靠性、規(guī)則公平性，首批納入自備電廠與公用電廠采用相同的監(jiān)測、報(bào)告及核證規(guī)則、配額分配規(guī)則。
三是強(qiáng)化自備電廠標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。抓緊時(shí)間出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，完善自備電廠定義，明確數(shù)據(jù)監(jiān)管及配額分配相關(guān)規(guī)則。
四是加強(qiáng)能力建設(shè)。針對(duì)自備電廠碳排放、碳交易能力建設(shè)薄弱問題，依托行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)等開展對(duì)應(yīng)性培訓(xùn)，推動(dòng)企業(yè)主體成為合格碳市場主體。
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