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壹 | 討論

“村莊規(guī)劃”隱含的先天不足

按照“267號文”，農(nóng)房“一戶一宅”報(bào)建的前提需要符合村莊規(guī)劃。關(guān)于“村莊規(guī)劃”，有幾個(gè)情況值得討論一下：

0101.村莊規(guī)劃編制成果并沒有全省覆蓋

理論上，“村莊規(guī)劃”是法定規(guī)劃（在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》里有它的法定位置）。符合“法定規(guī)劃”，是“建設(shè)報(bào)建”的前提條件。從邏輯關(guān)系上說，沒有編制村莊規(guī)劃的村莊是不能進(jìn)行村民宅基地建設(shè)報(bào)建的。雖然，海南省在2013年就啟動(dòng)了大規(guī)模的村莊規(guī)劃編制行動(dòng)，但目前仍然沒有全部完成。因此，“267號文”明確要求2020年前村莊規(guī)劃要全省覆蓋。

0102.村莊規(guī)劃在編制內(nèi)容的確定方面處境尷尬

眾所周知，村莊主要由農(nóng)民住宅組成。由于“267號文”已經(jīng)“規(guī)定”了農(nóng)民住宅的建設(shè)強(qiáng)度（一戶一宅175㎡宅基地，12m限高三層），同時(shí)，村莊的規(guī)劃邊界已被“多規(guī)合一”限定。在這種情況下，如果村民沒有建房沖動(dòng)，就不太可能按照175㎡的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整宅基地面積。那么這時(shí)“村莊規(guī)劃”就會(huì)面臨比較尷尬的局面：“宅基地布局不能調(diào)，村莊的邊界不能動(dòng)，人口的數(shù)量沒增加，投資的項(xiàng)目無用地”。

0103. 村莊規(guī)劃與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃重疊

那么，這時(shí)的村莊規(guī)劃主要的規(guī)劃內(nèi)容，僅剩下簡單的村莊級的、現(xiàn)狀的“市政基礎(chǔ)設(shè)施配套”和“公共服務(wù)設(shè)施完善”。而這些，正是目前的“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”規(guī)劃的基本內(nèi)容，是地方政府按計(jì)劃投資村莊進(jìn)行環(huán)境綜合整治所依據(jù)的規(guī)劃。還有一些村莊的建設(shè)，是帶有“精準(zhǔn)扶貧”性質(zhì)的“整村推進(jìn)項(xiàng)目”，就干脆是由政府直接“出銀子”委托施工單位幫村民修繕房子，并限期完成（整個(gè)過程中沒“村莊規(guī)劃”什么事）。

0104. 村莊規(guī)劃被“上位規(guī)劃”所迭代

“267號文”說得明確：如果某個(gè)村莊處于“城鎮(zhèn)、旅游度假區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)”之內(nèi)，那么，這個(gè)村莊“村莊規(guī)劃”將被上述規(guī)劃所覆蓋并服從這些規(guī)劃。這句話的潛臺詞是：如果有項(xiàng)目開發(fā)，并且這個(gè)項(xiàng)目又依法編制了規(guī)劃，那么 “村莊規(guī)劃”將被“上位規(guī)劃”所迭代。這個(gè)時(shí)候，“村莊”將有可能被全部拆除，“村民”會(huì)被異地安置。

這時(shí)的村民有兩種選擇，要么被異地安置在“175㎡、三層之內(nèi)”的新村之中，如三亞之海棠灣、萬寧之華潤希望新城、白沙邦溪之芭蕉村等，例子很多。要么喪失原來的農(nóng)民身份，“淪落”為“城市居民”，被安置在城市住宅小區(qū)之中。

顯然，從房地產(chǎn)開發(fā)的角度，把農(nóng)民變成城市居民，把宅基地變成城市建設(shè)用地，把村莊“連根拔起”變成開發(fā)區(qū)，是在投資回報(bào)上最“劃算”的選擇。問題是，農(nóng)民失地后留下的一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題誰來解決？

0105. 先天不足的“村莊規(guī)劃”

與其它法定規(guī)劃不同，“村莊規(guī)劃”是在村集體建設(shè)用地上展開的。在國家現(xiàn)行的土地政策中，村集體建設(shè)用地的使用被嚴(yán)格限制（現(xiàn)在正在有序放開）。就本質(zhì)論，建設(shè)規(guī)劃只有在有建設(shè)需求時(shí)才能對建設(shè)行為進(jìn)行約束。在海南農(nóng)村，許多地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低，農(nóng)民的基本生存條件都受到影響，根本無錢蓋房，這個(gè)時(shí)候的“村莊規(guī)劃”對他們而言就沒有什么實(shí)際作用了。

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貳 | 預(yù)測

“一戶一宅”帶來的社會(huì)后果

可以預(yù)計(jì)，農(nóng)房“一戶一宅”報(bào)建的政策，如果推廣開來，會(huì)產(chǎn)生一系列“有趣的”社會(huì)后果。我們不妨想象一下。

0201. “一戶一宅”催生“小農(nóng)戶”社會(huì)現(xiàn)象出現(xiàn)

海南島雖然不大，但地域差別卻很明顯。雖然一些地區(qū)有小農(nóng)戶，但也有不少地區(qū)（如三亞、萬寧等）的族姓村落，還保留大戶全家同居的習(xí)慣，全家共有一個(gè)戶口本?？梢灶A(yù)計(jì)，在“一戶一宅”政策的影響下，至少在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的沿海海南農(nóng)村中，會(huì)迅速出現(xiàn)“小農(nóng)戶”現(xiàn)象——農(nóng)村人口總數(shù)變化不大，但農(nóng)村的“戶口數(shù)量”增加很快（通過分家與離婚）。

家庭是社會(huì)的細(xì)胞，戶數(shù)的增加，會(huì)帶來一系列相關(guān)的社會(huì)問題?？紤]到國家現(xiàn)在的生育政策，我們以為，未來的海南農(nóng)村，最終按4人/戶的標(biāo)準(zhǔn)作為計(jì)量和分析的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，應(yīng)該是相對合理的。如果人口數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，那么村莊規(guī)劃的合理面積確定，就可能有會(huì)一個(gè)依據(jù)。

在田野調(diào)查操作中，我們聽到農(nóng)民反映，一些地區(qū)為了限制村莊宅基地?cái)?shù)量的增加，要求地方公安部門不辦或緩辦居民分戶手續(xù)，導(dǎo)致警民關(guān)系失諧。我們以為，這并不是一個(gè)控制鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模的好辦法。從理論上說，“分戶”與“結(jié)婚”一樣，是公民的基本法律權(quán)利，應(yīng)予以尊重。

在這方面，?？谑芯妥龅牟诲e(cuò)，他們對“戶的認(rèn)定”的規(guī)定就十分明確和清晰，應(yīng)該點(diǎn)贊。

?？谑写_定的“一戶一宅”認(rèn)定原則

1、建房主體必須屬本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

2、一戶只能擁有一處本村經(jīng)濟(jì)組織撥用的宅基地，同時(shí)不能超過規(guī)定的使用面積。

3、“戶”的確定，原則以公安部門戶籍登記為準(zhǔn)。在戶籍登記中沒有單獨(dú)立戶，但符合下列條件之一的，亦可認(rèn)定：

* 已婚且分家單獨(dú)居住生活的；

* 未婚，但年齡已滿法定婚齡以上，且分家單獨(dú)居住生活的；

* 因繼承房屋所有權(quán)而依法取得宅基地使用權(quán)的，可以單獨(dú)獨(dú)立作為特殊“戶”。

2018年8月6日后（含6日）辦理離婚手續(xù)的，不作為認(rèn)定分戶的條件。

4、符合下列條件之一的，視同符合“一戶一宅”政策：

* 一戶擁有多處宅基地且已建房，但累計(jì)用地面積不超過規(guī)定使用面積的；

* 因繼承房屋所有權(quán)，導(dǎo)致“一戶多宅”的；

* 多戶共同居住且戶均面積不超過規(guī)定使用面積的“一宅多戶”。

△ 文件截圖

0202.需要認(rèn)真研究“庭院宅基地”

另一個(gè)極端情況是庭院宅基地。

這是早些年推廣農(nóng)村“前宅后院”的“庭院經(jīng)濟(jì)”時(shí)留下來的。即每一戶除了175㎡宅基地之外，還在宅基地旁劃了一畝（甚至更大的）庭院讓農(nóng)民種檳榔等經(jīng)濟(jì)作物以創(chuàng)收致富。比如三亞、昌江等地。更加要命的是：房子與庭院被圍墻圈在一起形成一個(gè)大院，“多規(guī)合一”拿它們也沒有辦法。

雖然這些庭院不屬于建設(shè)用地，但在“多規(guī)合一”的操作過程中是無法像“漁網(wǎng)”一樣一戶一戶地將這些庭院農(nóng)地從村集體建設(shè)用地中“摳出來”的，只能將它們算為建設(shè)用地。而且，這些庭院是均值分布的，導(dǎo)致村莊占地面積很大。

但是，如果采用“共享農(nóng)莊”的思路，倒是一個(gè)獨(dú)特的問題解決方案。

△ 海南某地庭院宅基地航拍照片

0403. “民不報(bào)，官不究”，村民建房的核心動(dòng)力是經(jīng)濟(jì)發(fā)展

我們應(yīng)該充分意識到，“267號文”實(shí)施的前提是農(nóng)民有新建住房的需求。如果他們不想蓋新房，即使現(xiàn)狀他的宅基地面積超了，我們的土地管理部門也很難去強(qiáng)行糾正。因?yàn)檫@種現(xiàn)象的出現(xiàn)一定有歷史原因。如果馬上這樣做的話，行政成本太高，甚至帶來連鎖的社會(huì)問題。“民不報(bào)，官不究”，只能維持現(xiàn)狀。

那么，什么時(shí)候他們會(huì)“一戶一宅”地去報(bào)建呢？只有在他們要蓋“新房”的時(shí)候，在他們通過調(diào)整宅基地面積來報(bào)建更多的“新房”并且可以獲得更多盈利的時(shí)候，他們才會(huì)積極地報(bào)建。共享農(nóng)莊中的村莊民宿，就為解決這一問題提供了可能的路徑。我們稍后會(huì)談到。

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叁 | 問題

“存量土地”與“增量指標(biāo)”怎么用？

設(shè)想一下，“一戶一宅”的報(bào)建政策全面落實(shí)以后，與以前相比，村莊就會(huì)出現(xiàn)“多余的農(nóng)村建設(shè)用地”（我們稱之為“存量土地”）和“用不完的宅基地房屋建設(shè)指標(biāo)”（我們稱之為“增量指標(biāo)”）。在農(nóng)村建設(shè)用地“三權(quán)分置”的大背景下，面對高居不下的城市房地產(chǎn)價(jià)格，這就是農(nóng)村改革的“政策紅利”。怎么樣把這些資源有效地“盤活”起來，把政策紅利拿到手里，需要認(rèn)真研究。

0301.平衡出來的集體建設(shè)用地怎么收回？

在海南，雖然也存在著有農(nóng)戶宅基地不足175㎡的現(xiàn)象，但更多的情形是村莊里有大量農(nóng)戶宅基地超過175㎡。因此，在以現(xiàn)狀村莊建設(shè)邊界為邊界的“多規(guī)合一”所確定的村莊邊界中，“一戶一宅”的政策大概率地會(huì)催生村莊總面積大于戶均應(yīng)有村莊建設(shè)用地面積總和的局面出現(xiàn)。

對農(nóng)民而言，有兩種選擇——要么這村莊維持各戶宅基地現(xiàn)狀不報(bào)建，要么按照175㎡的指標(biāo)去平均宅基地重建住房。如果按照175㎡的指標(biāo)平均重建，那么可能多出來的集體建設(shè)用地怎么辦？“267號文”明確規(guī)定“要逐漸收回”。怎么回收？回收比例多少是合理的？回收后村集體有無“利益保留”？還是直接拿這些建設(shè)用地指標(biāo)去“異地平衡”？

對農(nóng)民而言，如果服從“一戶一宅”的規(guī)定報(bào)建后村集體的整體利益有可能受損，不執(zhí)行村莊規(guī)劃反而可以相安無事的話，那么，誰還會(huì)去按照規(guī)劃去做呢？

而且，由于村莊規(guī)模大小不一，居住的人口規(guī)模也不一樣，所需要的公共服務(wù)設(shè)施也不同，所需要的公服用地面積也不同。雖然道理上可以說“要逐漸收回”，但實(shí)際操作中可能會(huì)存在一定困難。或者說一定會(huì)存在很大困難。

在農(nóng)村建設(shè)用地“三權(quán)分置”的大的政策背景下，“多規(guī)合一”確定的村莊邊界，決定了這村莊在滿足每戶175㎡之后還有多少可以被使用的集體建設(shè)用地。而這集體建設(shè)用地存量的多少，很大程度上決定了未來這村莊的發(fā)展前景（當(dāng)然，村莊的發(fā)展前景也要與這村莊的區(qū)位關(guān)系和自然稟賦相關(guān)），因?yàn)?，?jīng)營建設(shè)用地所帶來的投資回報(bào)往往大于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入，無論這建設(shè)用地的屬性是國有還是村集體。

上述問題，需要有關(guān)部門組織專門力量深入研究。其實(shí)，“267號文”已經(jīng)暗示了在一個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理領(lǐng)域未來可能出現(xiàn)的局面。即：以國有建設(shè)用地為主的城鎮(zhèn)，土地建設(shè)強(qiáng)度的管控以“控制性詳細(xì)規(guī)劃”為依據(jù)；以集體建設(shè)用地為主的鄉(xiāng)村，土地建設(shè)強(qiáng)度的管控以“農(nóng)房報(bào)建規(guī)定”為標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，在農(nóng)民有報(bào)建需求的時(shí)候編制“村莊規(guī)劃”才是有管理價(jià)值的。

0302.多出來的村莊住宅建設(shè)容量指標(biāo)如何使用？

由于在城鎮(zhèn)化的過程中農(nóng)村在不斷走向衰敗，從實(shí)際生活需求上看，農(nóng)民完全沒有必要蓋滿175㎡宅基地上三層所允許的360㎡的房子。一般來說，他們的下一代很有可能會(huì)到城市中發(fā)展（有機(jī)會(huì)的話，幾乎是一定的），也就是說，他們?nèi)狈ιw新房的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和實(shí)現(xiàn)動(dòng)力。

只有一種情況會(huì)促使村民該新房，那就是有人來住。

什么人來住呢？城里人。

什么樣的城里人來住呢？北方越冬候鳥。

或有人說，也有內(nèi)陸游客呀。當(dāng)然，游客也會(huì)有。但是，游客住宿的費(fèi)用是不足以支持農(nóng)民把新蓋房子做民宿的投資的，更不用說還要來經(jīng)營賺錢。原因很簡單，我們現(xiàn)在的村莊的各項(xiàng)服務(wù)設(shè)施不如城市，不大可能吸引人長期居住，這與“城鎮(zhèn)民宿”不同。也有人會(huì)舉出臺灣、日本、韓國的例子，但是，“土地所有制不同、居民文化素質(zhì)不同、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同”，就這三個(gè)方面，海南與人家沒法比。

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肆 | 檢討

“建設(shè)指標(biāo)”存在的控制漏洞

正是在這個(gè)意義上，我們說，海南實(shí)施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的要點(diǎn)，在于如何有效地、創(chuàng)造性地“盤活”存量的村集體建設(shè)用地。原因很簡單：海南有候鳥剛需。因此，我們有必要檢討一下村莊規(guī)劃的建設(shè)指標(biāo)控制指標(biāo)體系。

0401.三個(gè)層面的指標(biāo)體系構(gòu)成村莊建設(shè)的控制框架

要把“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”落到實(shí)處，需要對農(nóng)村的基本情況有切實(shí)的深入的了解，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)解決問題的系統(tǒng)架構(gòu)，通過實(shí)踐逐步調(diào)整與完善。而且，要隨著這個(gè)村莊在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的地位、在全域旅游中的作用的不斷變化而調(diào)整其村集體建設(shè)用地與村民宅基地的比例關(guān)系（這恰恰是“多規(guī)合一”未來在鄉(xiāng)村規(guī)劃中的重要使命之一）。

我們以為，一個(gè)村莊的建設(shè)強(qiáng)度控制，應(yīng)該有三個(gè)層面的指標(biāo)構(gòu)成控制體系。這三個(gè)層面是：“村民宅基地層面、村莊居住組團(tuán)用地層面”與“整體村莊建設(shè)用地層面”。目前，“267號文”控制了“村民宅基地層面”的建設(shè)指標(biāo)，“多規(guī)合一”明確了“整體村莊建設(shè)用地層面”的建設(shè)邊界，而中間的“村莊居住組團(tuán)層面”，則需要用“共享農(nóng)莊”這個(gè)“抓手”來整合建設(shè)資源、集約城鄉(xiāng)需求。

0402.第一個(gè)層面：村民“宅基地”建設(shè)控制指標(biāo)

在村民宅基地層面，當(dāng)然是“175㎡宅基地上的一戶一宅，三層限高12m”。但是，“267號文”并沒有對175㎡宅基地內(nèi)的“建筑密度”提出控制要求。嚴(yán)格地說，這是一個(gè)“技術(shù)漏洞”。因?yàn)槿绻@樣，這個(gè)指標(biāo)體系就是不閉合的，它使我們沒有辦法衡量村民宅基地內(nèi)的建設(shè)總量。

由于沒有“容積率”和“建筑密度”的建設(shè)控制，極端的情況下，在宅基地內(nèi)滿建三層也不“違規(guī)”。就像許多“城中村”里的房子，為了獲得拆遷補(bǔ)償而“宅基地滿建”。但是，對任何一個(gè)居住環(huán)境而言，基地滿建就是災(zāi)難。

幸運(yùn)的是，《海南省農(nóng)村居民建房審批辦法》提到了建筑密度：

“第十五條：每戶宅基地占地面積不得超過175平方米。住宅應(yīng)以低層建筑為主。住宅建筑基底面積不宜大于宅基地面積的70%，應(yīng)留有適當(dāng)?shù)脑郝淇臻g?！?/span>

從規(guī)范性文件的效力層級來看，“辦法”的效力應(yīng)該是高于“通知”的。

但是，在實(shí)際的操作中，宅基地內(nèi)70%的建筑密度仍然是偏高的。簡單計(jì)算一下：如果按70%來控制建筑密度，那么宅基地內(nèi)的容積率就是2.1；如果60%的話，容積率就是1.8；如果允許100%“宅基地滿建”，那容積率就接近3.0了（有點(diǎn)高哦，典型的“低層高密度的貧民窟”）。

我們認(rèn)為：宅基地內(nèi)的建筑密應(yīng)該是60%--66%之間（2/3）比較合理。這樣，每塊宅基地的總建筑面積控制在330--360㎡之間。而且，我們還認(rèn)為：如果村民主動(dòng)將建筑密度縮小，在保證總建筑面積不突破的前提下，局部層數(shù)可以適當(dāng)超越12m的（三層半或四層）。這樣村莊建筑景觀的效果會(huì)豐富一些。

0403.第二個(gè)層面：村莊“居住組團(tuán)”用地控制指標(biāo)

村莊“居住組團(tuán)”就是我們前面提到的“鄉(xiāng)村居住社區(qū)”，也是我們建議建設(shè)“共享農(nóng)莊村莊民宿”的地段，一般用地規(guī)模在8-10畝之間，相當(dāng)于城市控制性詳細(xì)規(guī)劃中的分圖則“用地單元”，也是村民們按照“一戶一宅”的要求“拆舊房建新屋”的地塊。在這個(gè)層次上，也是要有指標(biāo)控制的。

為了更有說服力，我們按照“住宅間距1:1，村莊道路不小于6m，以及滿足基本消防要求”的條件，按照“最節(jié)約建設(shè)用地，最低限度地滿足報(bào)建要求”的原則，排了幾個(gè)用地模塊，詳見下圖。

△ 16戶宅基地單元圖

△ 三個(gè)單元的拼圖

具體說明如下：

* 我們選“10m*17.5m”的尺寸做宅基地基本尺寸，按70%的建筑密度、12m高度三層滿計(jì)，則每戶建筑面積367.5㎡；

* 按兩排，每排八戶的標(biāo)準(zhǔn)組合成為一個(gè)可以重復(fù)拼接的“用地單元——居住組團(tuán)”，組團(tuán)之間的間距按12m計(jì)（符合1：1的房屋日照間距的要求，同時(shí)滿足“人3m+車6m+人3m”的交通基本要求，最終形成一個(gè)98*56=5488㎡的基本地塊，合8.23畝），組團(tuán)內(nèi)部的間距按9m計(jì)。這應(yīng)該是最節(jié)省用地的布局模塊了。

在這樣一個(gè)地塊中計(jì)算得出：

* 總用地面積：5488㎡（8.23畝）

* 總建筑面積：367.5*16=5880㎡

* 宅基地密度：51%

* 建筑密度：35.71%

* 容積率：1.07

如果把其轉(zhuǎn)化為“鄉(xiāng)村居住社區(qū)”組團(tuán)的一般規(guī)定，則有：

* 村莊居住組團(tuán)的一般用地規(guī)模：8-10畝（5400—6600㎡）

* 宅基地密度：48%-54%

* 建筑密度：33%-40%

* 容積率：0.9-1.1

當(dāng)然，高度仍為三層，12m（建議局部可以有突破，不超過16m，并且突破量控制在宅基地總量的5%以內(nèi)）。

0404.第三個(gè)層面：整體村莊建設(shè)用地的總體控制指標(biāo)

這里面就要引入另外一對概念來討論了：

（1）“村莊人口規(guī)?！迸c “村莊規(guī)?！薄?/span>當(dāng)然，這兩個(gè)概念關(guān)聯(lián)性很大。一般來說，“人越多村莊規(guī)模就越大；村莊規(guī)模越大，村莊所需要的公共服務(wù)設(shè)施就越多，相應(yīng)地公共服務(wù)設(shè)施用地就越大；那么，宅基地在村莊建設(shè)用地里的比例就會(huì)變小”。因此，我們迫切需要一個(gè)以“村莊規(guī)模”等級為依據(jù)的村莊建設(shè)用地指標(biāo)參考依據(jù)。

（2）“特殊村莊”與“普通村莊”。特殊村莊即指獲得特殊稱號的村莊：比如“歷史文化名村、傳統(tǒng)古村落、美麗鄉(xiāng)村示范村、鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)”等等。這時(shí)候，這個(gè)村莊的功能（如旅游接待、后勤服務(wù)、產(chǎn)業(yè)加工）就要比一般的普通村莊要復(fù)雜，相應(yīng)地需要的建設(shè)用地就會(huì)多一些，那么它的對應(yīng)指標(biāo)也應(yīng)有所變化。一些特殊村莊，可能還有額外的增量建設(shè)用地指標(biāo)，這個(gè)時(shí)候，“村莊規(guī)劃”才有 “用武之地”。那么，整體村莊建設(shè)用地的總體控制指標(biāo)在具體的村莊規(guī)劃的層面就可能會(huì)做專門的規(guī)定，也許會(huì)有與眾不同的村莊布局出現(xiàn)。

（3）我們的看法。考慮到村莊還有“村中心公共服務(wù)設(shè)施，市政基礎(chǔ)設(shè)施，傳統(tǒng)建筑、宗祠建筑、文化活動(dòng)場地、一般商業(yè)”等建設(shè)內(nèi)容，甚至小學(xué)校等都會(huì)有很大占地，并且層數(shù)未必都是三層。在此前提下，從一般經(jīng)驗(yàn)來推斷，拋磚引玉，我們建議整體村莊建設(shè)用地的總體控制指標(biāo)的參考值為：

建筑密度：控制在30%-35%之間；

宅基地密度：控制在40%-45%之間；

毛容積率：控制在0.6-0.8之間；

建筑高度：除了宅基地農(nóng)民房屋之外的其他村集體建筑，總高度應(yīng)在16m即四層之內(nèi)；極個(gè)別的（可以控制比例）還可以高一點(diǎn)，但總體不超過20m較好。

終上所述，如果僅僅以“267號文”明確的“一戶一宅”的建設(shè)指標(biāo)來控制整個(gè)村莊建設(shè)，在控制體系的技術(shù)層面，是存在著完善的空間的。

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伍 | 探討

存量“集體建設(shè)用地”的用途

按照我們剛才的分析，在“267號文”所確定的“報(bào)建規(guī)定”和“多規(guī)合一”所確定的“村莊邊界”的“兩條杠杠”的雙重界定下，海南的村莊會(huì)大概率地出現(xiàn)“存量村集體建設(shè)用地”的情況。如果出現(xiàn)，多出來的“集體建設(shè)用地”該如何使用？談?wù)勎覀兊目捶ā?/span>

我們先舉兩個(gè)實(shí)際的例子。

0501. 三亞的嘗試

在早些年的三亞市周邊村莊，曾做過這樣的嘗試。即在現(xiàn)有村集體建設(shè)用地的范圍之內(nèi)，由開發(fā)商出面，選擇一些條件較好的村莊，經(jīng)市政府同意并依法編制完成規(guī)劃之后，對村莊的建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)一安排：一部分集中安置村民住宅，另一部分用于建設(shè)可供村集體經(jīng)營、使村集體有長期收入的綜合服務(wù)項(xiàng)目，第三部分（40%）留下來給開發(fā)商做住宅開發(fā)。當(dāng)時(shí)，還確定了這三個(gè)板塊的占地比例。

但是，這個(gè)辦法有幾個(gè)明顯的不足。

一是開發(fā)商為了平衡投資甚至獲得更多的利益會(huì)在自己建設(shè)的那一部分要求很高容積率（有的達(dá)到4，甚至更多），同時(shí)會(huì)盡量減少對村民版塊的實(shí)際收入。二是這種做法違背了城市的本質(zhì)特性：“集聚與集約”，大大增加了城市市政基礎(chǔ)設(shè)施的負(fù)擔(dān)。三是破壞了城市景觀，由于村莊本來是自然分布的，在層數(shù)比較低（三層以下）時(shí)，村莊與田園的基本關(guān)系是和諧的，一旦一大群二十幾層的高樓突然拔地而起時(shí)，有“嚇人一跳、不知所措”的感覺。而且，生活在這樣的“飛地小區(qū)”里，也很不方便。

△ 三亞當(dāng)時(shí)的規(guī)劃方案

很明顯，由于有這么多的問題，上述的嘗試很快就停止了。

現(xiàn)在反思總結(jié)，我們認(rèn)為這個(gè)例子“思路是對的，但方法是錯(cuò)的”。所謂思路是對的，就是說“合理有效地利用村集體建設(shè)用地，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化帶動(dòng)農(nóng)民致富的大思路”是對的；所謂方法是錯(cuò)的，就是當(dāng)時(shí)參與制定這個(gè)政策的，無論是政府還是開發(fā)商，都是按照“土地財(cái)政”的思路在思考：“賣地、蓋房、賺錢、走人”，因此，商業(yè)模式不能持續(xù)。

0502. 四川的經(jīng)驗(yàn)

我們認(rèn)為：針對“集體建設(shè)用地”的使用，前些年四川省推行過的“地票制”是很值得海南省借鑒學(xué)習(xí)的。在此，我們就不展開了。

0503.存量集體建設(shè)用地的三種用途

我們認(rèn)為，“存量集體建設(shè)用地”有三種用途。要分別依次滿足：

（1）首先，補(bǔ)齊公共用地。要把整合出來的“存量集體建設(shè)用地”用來補(bǔ)齊村莊內(nèi)的道路交通用地和公共活動(dòng)場所用地。目前海南的村莊，大都道路狹窄、交通不便，雖然村莊的建筑用地總量不小，甚至還有富裕，但由于分配不合理，村民自以為是、各自為政而導(dǎo)致村莊整體布局混亂。在按“一戶一宅”的原則實(shí)施報(bào)建的過程中，應(yīng)將缺欠的村道路交通用地和公共活動(dòng)場所補(bǔ)齊。

（2）其次，留足發(fā)展用地。我們的觀點(diǎn)很明確，調(diào)整出來的“集體建設(shè)用地”應(yīng)成為確促村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基石，至少要預(yù)留一部分用于合作建設(shè)，不應(yīng)該由政府無償?shù)厝炕厥铡?/span>

（3）第三：平衡多余指標(biāo)。在前面兩項(xiàng)用途之后，如果還有多余的土地，可以參照四川省的地票制，由政府有償回收。

這樣下來，通過“一戶一宅”政策的設(shè)施，除了劃給村民的宅基地以外，調(diào)整出來的村集體用地就可能有三塊地：第一塊是留給村里的公共服務(wù)用地，第二塊是村集體經(jīng)營性土地，如果還有多余的第三塊存量建設(shè)用地，政府可以通過“地票”制度有償回收。

0504.通過“一戶一宅”政策啟動(dòng)“共享農(nóng)莊”建設(shè)

我們看注意到，在過往的幾年中，地方政府為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，投入了大量的人力、物力、財(cái)力，但效果并不理想。為什么？其中的原因，我們在前面的微文中反復(fù)提到了：

“在海南，“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”是由政府主導(dǎo)并投資的對某一村莊進(jìn)行的類似于環(huán)境綜合整治的建設(shè)行為。一般會(huì)將村里的道路進(jìn)行硬化、增設(shè)污水處理設(shè)施、適當(dāng)?shù)貙Υ寮壍墓步ㄖM(jìn)行立面美化，也有加一些園林及運(yùn)動(dòng)設(shè)施的。投資可能會(huì)在300-500萬左右?？偠灾?，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是村經(jīng)濟(jì)發(fā)展收入之外的外力投入而進(jìn)行的形象工程，村莊的整體環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施有所改善，但沒有改變村莊現(xiàn)有的生產(chǎn)方式，對村民生活方式的改變也無大的作用。”

雖然投了錢，但并沒有改變村集體內(nèi)部的運(yùn)營機(jī)制。農(nóng)村還是農(nóng)村，農(nóng)民也還是農(nóng)民。農(nóng)民只是住進(jìn)了由別人出錢蓋的新房子里而已；或者，僅僅是村里的硬件環(huán)境得到了一些改善而已。這樣的方法，投再多的錢也無法從根本上解決問題。

解決問題的著眼點(diǎn)，還得從研究政策入手。我們認(rèn)為，“三權(quán)分置”是解決上述問題的鑰匙。為了說明問題，我們有必要按照“共享農(nóng)莊”的思路，再把“政府、農(nóng)民、村集體、莊主、宿主、運(yùn)營商、投資商”的關(guān)系及角色作用梳理一遍。

（1）政府。實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”政府是主推手，但政府的投資方式要改變。如何變？具體說來，就是“把資金變資本，把指標(biāo)做股本”。政府要把原來以工程費(fèi)用的名義無償投入村莊進(jìn)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的“資金”作為“資本”；同時(shí)，把我們前面提到的“有償回收”的第三塊存量建設(shè)用地“指標(biāo)”作為“股本”，（如果沒有第三塊存量建設(shè)用地，那么就可以考慮使用“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”5%增量建設(shè)用地補(bǔ)償指標(biāo)。詳見：共享農(nóng)莊5%新增建設(shè)用地是用來做什么的？）重新投入到以“共享農(nóng)莊”為抓手的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的“企業(yè)平臺”中，成為這個(gè)企業(yè)的“股東”。

（2）村集體。村集體有兩塊地。第一塊是“公益性建設(shè)用地”，用來“拓路、建公共服務(wù)設(shè)施”，這塊地有功能無效益，需要投資來實(shí)現(xiàn)；第二塊是“經(jīng)營性建設(shè)用地”，用來合作建“客棧、農(nóng)家樂及各種鄉(xiāng)村旅游設(shè)施”，是有回報(bào)能賺錢的用地，村集體將這兩塊地放在一起作為“股本”，也投入到鄉(xiāng)村建設(shè)的企業(yè)平臺中，成為這個(gè)企業(yè)的另一個(gè)“股東”。

（3）村民經(jīng)濟(jì)合作社。我們前面已經(jīng)提到，“267號文”會(huì)催生一大批“農(nóng)村小戶”的出現(xiàn)，客觀上就可以使一些原來的“大家族”經(jīng)過分戶之后，獲得若干塊宅基地。那么，他們就可能把宅基地拿出來與“候鳥”們合作來建設(shè)“共享農(nóng)莊”，并因此而獲得收益。但是，我們不建議以村民個(gè)體的身份來做這件事情。一定是有一批村民，并且他們一起（至少15戶）成立經(jīng)濟(jì)合作社，以經(jīng)濟(jì)合作社的名義，通過提供宅基地上經(jīng)營權(quán)而成為這個(gè)企業(yè)的第三個(gè)“股東”，利用宅基地上的建設(shè)容量（即建設(shè)強(qiáng)度的增量指標(biāo)）、通過“共享農(nóng)莊”而獲益。

即使只有一塊宅基地的農(nóng)戶，他需要保留宅基地上的一部分建筑使用權(quán)，我們也給出了理想的房屋設(shè)計(jì)方案，“農(nóng)戶住一層，候鳥住二層，兩端入口，各自為政”?？磮D。

△ 農(nóng)戶候鳥合住方案

以上三個(gè)角色共同充當(dāng)了“三權(quán)分置”中“土地所有者”——地主的身份。只有他們?nèi)邎F(tuán)結(jié)起來，土地才會(huì)產(chǎn)生價(jià)值。換言之，農(nóng)民只有在政府的率領(lǐng)下，充分利用市場規(guī)律，才能走向真正的富裕。

（4）投資者（莊主與投資商）。很多情況下，這兩者是合二為一的，就像“村民與村集體”的關(guān)系一樣。但在有些時(shí)候，莊主與投資商的關(guān)系也像“公司與股東”的關(guān)系。因此，我們就把他們放在一起來說，統(tǒng)稱“投資者”，他們與“政府的資金與股本、村集體兩塊地的承包權(quán)與使用權(quán)、村民合作社所擁有的宅基地上的建設(shè)容量增量指標(biāo)”一起，加上“投資者”自己的投資，共同組成共享農(nóng)莊建設(shè)的平臺企業(yè)。成為共享農(nóng)莊的定義中所說的“以各類資本組成的混合所有制企業(yè)為建設(shè)運(yùn)營主體”，全面負(fù)責(zé)“以共享農(nóng)莊為抓手的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”。建好以后，委托運(yùn)營者運(yùn)營。

顯然，投資者是要投資，投資要回報(bào)。在“共享農(nóng)莊”這個(gè)“商業(yè)模式”中，企業(yè)的投資回報(bào)是通過平臺化的服務(wù)而獲得的多維度多層次的收益而實(shí)現(xiàn)的。投資者要與“地主”合作，并通過“宿主”融資，在獲得建設(shè)資金的同時(shí)也解決了“房屋”銷售問題，并無縫地過渡到平臺服務(wù)的狀態(tài)之中。

（5）運(yùn)營者。他們相當(dāng)于由“物管公司”與“酒店公司”、“農(nóng)業(yè)管理公司”共同組成的運(yùn)營綜合體。當(dāng)“共享農(nóng)莊”的建設(shè)過程完成后，甚至在建設(shè)過程中，他們就得準(zhǔn)備介入。這與城市酒店在建設(shè)甚至策劃階段，投資者都要先選好“酒店運(yùn)營公司”的道理是一樣的。相信，未來的海南，會(huì)出現(xiàn)一批有知名度的“共享農(nóng)莊”品牌運(yùn)營企業(yè)。

上述三個(gè)角色：莊主、投資商、運(yùn)營者，共同扮演了“共享農(nóng)莊業(yè)主”的身份，成為“三權(quán)分置”中的土地承包者與建設(shè)者。

（6）城市宿主。城市宿主是“共享農(nóng)莊”的使用者。他們以“冬季候鳥團(tuán)隊(duì)”為主力，也包括“城市居民”和“普通游客”。如果“運(yùn)營者”做得好，還極有可能把“夏季創(chuàng)客”也包含進(jìn)來（詳見：分時(shí)度假理論與海南島的共享農(nóng)莊實(shí)踐）。在城市宿主的諸類型中，海南得天獨(dú)厚的條件就是 “規(guī)模遷徙”的 “冬季候鳥”。與其讓他們聚集城市、增加城市公共服務(wù)的壓力，不如將其引入鄉(xiāng)村、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。同時(shí)化解海南的房地產(chǎn)壓力。相信，在中國進(jìn)入老齡化社會(huì)后，以“分時(shí)度假”形式的展開的、精準(zhǔn)面向“準(zhǔn)老人”的“同居式共享養(yǎng)老”方式，將是海南“農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)”發(fā)展的獨(dú)特道路。

在上面的架構(gòu)中，市縣政府可以成立由“國資委”領(lǐng)導(dǎo)的專項(xiàng)投資公司，統(tǒng)籌 “美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)資金和增量村集體建設(shè)用地指標(biāo)，將它們作為“資本”與“股本”分別投入到具體的共享農(nóng)莊建設(shè)平臺企業(yè)中（順便把相關(guān)的政府職能部門從繁瑣而具體的建設(shè)事務(wù)中解放出來，提高政府部門的服務(wù)質(zhì)量），以股東身份按照“公司法”規(guī)定的程序與權(quán)力參與經(jīng)營管理。以這個(gè)企業(yè)為主體，以“共享農(nóng)莊”為抓手，在建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的過程中，推進(jìn)“一村一宅”政策的落實(shí)，完成“鄉(xiāng)村振興”的戰(zhàn)略目標(biāo)（順便實(shí)施“全域旅游”小目標(biāo)）。

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陸 | 期待

“共享農(nóng)莊”將推動(dòng)農(nóng)房報(bào)建

通過上面的討論，我們的結(jié)論就是：只有以“共享農(nóng)莊中的村莊民宿”建設(shè)為抓手，通過動(dòng)員農(nóng)民在農(nóng)村宅基地建設(shè)過程中依法合規(guī)地去“報(bào)建”，才能推動(dòng)“一村一宅”政策的真正落實(shí)。關(guān)于 “共享農(nóng)莊中的村莊民宿”與 “鄉(xiāng)村旅游中的鄉(xiāng)村民宿”的本質(zhì)區(qū)別，我們以后再談。

最后，給大家介紹一下我們“村莊民宿”的一些工作進(jìn)展?？磮D：

△ 通過“共享農(nóng)莊中的村莊民宿”進(jìn)行

“一戶一宅”改造的實(shí)例