一直以來(lái),對(duì)公共管理研究始終有兩種矛盾的聲音。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,公共管理作為一門應(yīng)用學(xué)科應(yīng)該“入世”,反映和回應(yīng)公共管理實(shí)踐者的需求,并凸顯公共管理的獨(dú)特價(jià)值和精神。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為,公共管理可以成為一門科學(xué),使用科學(xué)研究方法并探究?jī)?nèi)在規(guī)律。在早期的公共管理研究中,第一種觀點(diǎn)占據(jù)主流。有多達(dá)一半的期刊論文作者是實(shí)際工作者,研究人員與實(shí)踐之間的關(guān)系緊密,但在研究方法上同其他學(xué)科有一定差距。為此,許多學(xué)者認(rèn)為公共管理學(xué)科面臨嚴(yán)重的身份危機(jī),強(qiáng)調(diào)規(guī)范而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯糠椒?。如?在公共管理論文作者中實(shí)踐者占比不足三成,公共管理研究脫離現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上,這是許多應(yīng)用學(xué)科面臨的相關(guān)性研究與學(xué)術(shù)嚴(yán)謹(jǐn)性之間如何求得平衡的問(wèn)題。
學(xué)界與實(shí)務(wù)界的“雙向不認(rèn)可”
在當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”、經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型發(fā)展的大背景下,中國(guó)政府治理和改革過(guò)程中所產(chǎn)生的一系列問(wèn)題迫切需要研究指導(dǎo)。但是,既有研究嚴(yán)重滯后于實(shí)踐,由于體系不完善、研究范式單一、價(jià)值判斷缺乏等缺陷和局限,在處理實(shí)踐矛盾與沖突問(wèn)題時(shí)往往愛(ài)莫能助?？梢哉f(shuō),公共管理研究與實(shí)踐缺乏緊密的關(guān)聯(lián),理論范式與實(shí)踐模式之間存在嚴(yán)重的聯(lián)通障礙。
當(dāng)前中國(guó)政府治理與改革產(chǎn)生了大量急需解決的重大問(wèn)題,尤其是隨著中國(guó)高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)體制的逐步成熟,社會(huì)階層、結(jié)構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)方式乃至觀念都產(chǎn)生了深刻的變遷。因此,客觀上需要彌合公共管理研究與實(shí)踐之間的鴻溝,使公共管理理論可以支撐中國(guó)新型公共治理體系的構(gòu)建。但是,公共管理研究中存在的學(xué)界與實(shí)務(wù)界“雙向不認(rèn)可”的問(wèn)題亟須解決。
一些研究者認(rèn)為,公共管理應(yīng)以自然學(xué)科為典范,因此要注重知識(shí)生產(chǎn)過(guò)程中的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性;并由此片面地認(rèn)為,實(shí)踐性知識(shí)的碎片化、情境化和經(jīng)驗(yàn)主義等特征會(huì)降低公共管理的學(xué)科地位。一些研究者雖然嘗試將理論向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化,但始終因?yàn)橹虚g媒介缺失或傳輸鏈斷裂而苦惱。而實(shí)踐者通常認(rèn)為,公共管理研究不僅充滿了晦澀難懂的專業(yè)術(shù)語(yǔ),且既有研究經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)常識(shí)、違背客觀事實(shí)、顛倒或混淆因果關(guān)系等問(wèn)題。更為關(guān)鍵的是,脫胎于西方的公共管理理論可能因“水土不服”而失效,從而在公共決策過(guò)程中出現(xiàn)“無(wú)理論可依”,并帶來(lái)主觀決策、片面決策甚至拍腦袋決策等盲目決策現(xiàn)象。
研究與實(shí)踐為什么脫節(jié)
學(xué)術(shù)論文過(guò)于晦澀的專業(yè)術(shù)語(yǔ)是導(dǎo)致研究與實(shí)踐“兩張皮”的最大桎梏。研究者不屑于使用公眾聽得懂的語(yǔ)言講述理論,甚至故弄玄虛,從而導(dǎo)致研究者與實(shí)踐者之間缺乏有效的傳輸機(jī)制,久而久之會(huì)迫使公共管理研究與實(shí)踐之間的鴻溝越來(lái)越深。
公共管理研究的理論基礎(chǔ)相對(duì)薄弱,也使其同實(shí)踐難以對(duì)接。一方面,西方公共管理理論引入中國(guó)的時(shí)間較短,目前仍處于借鑒階段。與此同時(shí),西方公共管理學(xué)自身也處于基礎(chǔ)理論建構(gòu)過(guò)程中。美國(guó)公共管理研究獨(dú)占鰲頭,卻有濃厚的實(shí)證主義色彩,并不適用于所有國(guó)家。如果對(duì)這些“舶來(lái)品”生搬硬套,則會(huì)出現(xiàn)與中國(guó)國(guó)情相脫離的“消化不良”現(xiàn)象。另一方面,中國(guó)公共管理領(lǐng)域試圖引入私營(yíng)部門管理經(jīng)驗(yàn)和理論,但公共部門在本質(zhì)上完全不同于私營(yíng)部門。因此,直接照搬私營(yíng)部門的理論和方法,容易陷入缺乏公共價(jià)值取向而引致的“管理主義”。這非但不能發(fā)揮理論的預(yù)見性和先導(dǎo)作用,反而會(huì)產(chǎn)生理論誤用的弊端。
此外,公共管理研究存在從方法缺失到方法迷失的隱憂。公共管理是一個(gè)年輕的研究領(lǐng)域,仍然處于完善和規(guī)范研究方法并謀求身份認(rèn)同的關(guān)鍵階段。近年來(lái),經(jīng)驗(yàn)或?qū)嵶C研究越來(lái)越受推崇,并成為公共管理研究的重要方法流派。研究者越發(fā)強(qiáng)調(diào)實(shí)證研究和高級(jí)定量分析,并逐漸陷入極端的“定量主義”。然而,這些復(fù)雜的研究方法對(duì)于公共事務(wù)管理的實(shí)踐者來(lái)說(shuō)意義并不大。
現(xiàn)有的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)體系及低效的轉(zhuǎn)換途徑,也使公共管理研究的傳播過(guò)程受阻。自然科學(xué)有一條從純理論到實(shí)踐應(yīng)用的應(yīng)用鏈,上游研究者可以追求“為科學(xué)而科學(xué)”,學(xué)術(shù)生產(chǎn)過(guò)程與結(jié)果可遠(yuǎn)離實(shí)踐;中游研究者以上游研究為基礎(chǔ),形成接近實(shí)踐應(yīng)用的研究;下游研究者基于上游和中游研究,形成可以指導(dǎo)實(shí)踐或解決問(wèn)題的研究。公共管理研究與實(shí)踐的傳導(dǎo)同樣遵循此模式,但現(xiàn)有的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)體系和考核晉升壓力,使研究者在自我定位中爭(zhēng)相去做上游研究,中、下游研究嚴(yán)重不足。學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)趨于單一,忽視研究的實(shí)踐價(jià)值。在面對(duì)政府治理和改革的實(shí)際問(wèn)題時(shí),下游研究者和作為終端客戶的實(shí)踐者,缺少有效的研究指導(dǎo)。
鴻溝如何彌合
中國(guó)改革發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了許多復(fù)雜的公共問(wèn)題,這為公共管理研究和理論發(fā)展提供了絕佳的機(jī)遇。因此,應(yīng)大力繁榮公共管理理論,以多學(xué)科交叉融合的視野,構(gòu)建根植于中國(guó)政治社會(huì)生態(tài)環(huán)境的理論體系,并在原有的管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和新公共管理學(xué)理論的基礎(chǔ)上融入公共價(jià)值取向,從而以實(shí)踐的變遷催化理論的發(fā)展,完善具有中國(guó)特色的公共管理理論框架。
制度是聯(lián)系理論與實(shí)踐的重要載體,也是理論研究成果的價(jià)值取向之一。隨著中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌,如何構(gòu)建多元治理模式、有效提升政府供應(yīng)公共產(chǎn)業(yè)和服務(wù)的能力、增強(qiáng)實(shí)施公共管理的能力與水平等一系列問(wèn)題擺在我們面前。而當(dāng)前情況下,由于制度設(shè)計(jì)者的意識(shí)及能力問(wèn)題、社會(huì)治理的高度復(fù)雜性與不確定性等問(wèn)題,我們的制度設(shè)計(jì)經(jīng)常不能很好地反映公共管理理論研究的優(yōu)秀成果,而經(jīng)常成為成功實(shí)踐的阻力和障礙,這恰恰是公共管理理論與實(shí)踐之間鴻溝的一個(gè)重要體現(xiàn)。
探尋合理研究方法。由于公共管理研究對(duì)象的復(fù)雜性,目前并沒(méi)有主導(dǎo)的研究方式,但在實(shí)證研究中過(guò)分推崇定量方法的做法已然受到批判。更為重要的是,研究方法的選擇應(yīng)與學(xué)科的價(jià)值取向密切相關(guān)。隨著新公共服務(wù)理論的興起,當(dāng)公共管理的價(jià)值取向?yàn)椤肮絻?yōu)先”,更多關(guān)注“民主平等、公民參與”時(shí),過(guò)分推崇定量分析可能會(huì)偏離公共管理的價(jià)值理念。鑒于此,在政府治理、服務(wù)供應(yīng)和政策實(shí)施過(guò)程中單一的定性或定量的研究方法明顯存在缺陷。應(yīng)該采用混合方法,既肯定定量分析的科學(xué)性,也要重視案例研究和定性方法的重要性,從而促進(jìn)公共管理領(lǐng)域的研究方法逐漸趨于明確而成熟。
構(gòu)建有效傳輸途徑。學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)體系是看不見的指揮棒,彌合公共管理理論與實(shí)踐之間的鴻溝要從改革學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)體系以及相應(yīng)的激勵(lì)制度入手。公共管理理論不能脫離其生產(chǎn)背景,應(yīng)將理論細(xì)分為學(xué)術(shù)知識(shí)與實(shí)踐知識(shí),并明確兩者生產(chǎn)方式和應(yīng)用范圍的區(qū)別,從而在研究機(jī)構(gòu)與科研院所建立多元的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)體系及相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制,在肯定上游研究者的學(xué)術(shù)價(jià)值的同時(shí),挖掘中、下游研究者的學(xué)術(shù)價(jià)值。同時(shí),通過(guò)建立多樣化的“中介媒介”如一些中等水平的學(xué)術(shù)期刊,吸納更多的中、下游研究者進(jìn)行理論傳導(dǎo)和擴(kuò)散;也可以開辦培訓(xùn)、咨詢及一些研究會(huì)議來(lái)完善學(xué)術(shù)理論的應(yīng)用鏈條,拓展理論向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化的途徑。
研究的應(yīng)用有許多意涵,既有直接應(yīng)用,也有間接應(yīng)用。恰如凱恩斯所言:“自認(rèn)為不受任何智者影響的實(shí)踐者,往往是早已作古的經(jīng)濟(jì)學(xué)家的奴仆?！睂?shí)際上,對(duì)社會(huì)科學(xué)研究的應(yīng)用過(guò)程是非常復(fù)雜的,這就像一個(gè)“黑箱”,可能遠(yuǎn)未真正打開。通常人們認(rèn)為學(xué)界和政界是兩個(gè)界限分明的群體,他們使用的語(yǔ)言、價(jià)值取向、激勵(lì)機(jī)制都大異其趣。但是,對(duì)澳大利亞公務(wù)員的研究發(fā)現(xiàn),這種簡(jiǎn)單的兩分法可能是有誤導(dǎo)性的。政策決策者與學(xué)術(shù)研究者之間有一系列互動(dòng),但是某些人更重視和使用學(xué)術(shù)研究。與此同時(shí),受制于決策過(guò)程的分工屬性,這種互動(dòng)關(guān)系較為復(fù)雜。對(duì)加拿大政府官員的調(diào)查顯示,不同政策領(lǐng)域?qū)Υ髮W(xué)研究的應(yīng)用程度差異極大。研究本身的特征,以及研究是否聚焦于學(xué)術(shù)發(fā)展或政策需求,對(duì)研究是否被采用的影響不大。決策者對(duì)研究的調(diào)適情況和搜尋研究的努力程度,官學(xué)兩界的聯(lián)系和互動(dòng),以及決策者所處的組織情境,是決定政府官員在多大程度上使用研究的關(guān)鍵因素。因此,研究與實(shí)踐的關(guān)聯(lián)性可能本身就是一個(gè)偽命題。
(作者單位:中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院)
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