本文節(jié)選自《中國公路》雜志2018年第4期專題，專題名稱：編織養(yǎng)護的明天。欲了解文章全部內(nèi)容，請訂閱《中國公路》雜志，訂閱電話：010-84990501。
到2017年年底，全國公路通車總里程突破470萬公里，近5年公路總里程增長約53.4萬公里，位居世界第四位，高速公路總里程是建國初期的50倍以上。經(jīng)過長期的實踐演變，我國已經(jīng)建立了中央、省、地、縣四級公路管理體系，并形成了以公路沿線道班（工區(qū)）為主的公路日常養(yǎng)護體系。這種養(yǎng)護管理體系，為公路事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展提供了強有力的保證，也為公路養(yǎng)護市場化改革奠定了堅實基礎(chǔ)。
我國公路養(yǎng)護市場化的現(xiàn)狀
高速公路社會化養(yǎng)護程度較高，運營管理機構(gòu)主要負責(zé)投資決策及作業(yè)質(zhì)量監(jiān)管
20世紀(jì)80年代，我國高速公路養(yǎng)護與第一批高速公路建成通車相伴而生。15年來，經(jīng)過事業(yè)型高速公路管理局的企業(yè)集團化改造，現(xiàn)已基本呈現(xiàn)出以國有高速公路集團公司和高速公路管理局為主體，以非國有公司和上市公司為補充，多種模式并存的發(fā)展態(tài)勢。技術(shù)服務(wù)類、養(yǎng)護工程類作業(yè)主要由市場提供，政府和運營管理機構(gòu)側(cè)重負責(zé)采購服務(wù)和質(zhì)量監(jiān)管。日常養(yǎng)護、應(yīng)急搶通主要由運營管理機構(gòu)承擔(dān)，保潔綠化等則大部分通過市場采購，運營管理機構(gòu)負責(zé)質(zhì)量監(jiān)管。
普通國省干線養(yǎng)護工程基本由市場提供，各省管理機構(gòu)的工作任務(wù)有所差別
養(yǎng)護工程類作業(yè)基本由市場提供，管理機構(gòu)主要負責(zé)投資決策和作業(yè)質(zhì)量監(jiān)管，部分省份小規(guī)模中修和預(yù)防性養(yǎng)護仍采取管養(yǎng)一體化模式。日常養(yǎng)護類作業(yè)主要由管理機構(gòu)承擔(dān)，部分地區(qū)通過招投標(biāo)選取承包單位，但承包單位也多為當(dāng)?shù)毓沸袠I(yè)的改制企業(yè)。技術(shù)服務(wù)類養(yǎng)護作業(yè)大部分由市場提供，少部分地區(qū)由管理部門下設(shè)的二級獨立核算單位承擔(dān)，管理機構(gòu)負責(zé)作業(yè)監(jiān)管和成果運用。
農(nóng)村公路養(yǎng)護管理運行機制有待健全
我國農(nóng)村公路多為近年來修建，未來幾年內(nèi)將逐步密集進入大中修周期，技術(shù)服務(wù)需求還沒有充分釋放。目前，我國農(nóng)村公路養(yǎng)護管理工作的主要矛盾，集中在體系不健全和資金不到位等方面。因此，無論是市場還是管理機構(gòu)在作業(yè)提供和監(jiān)督管理方面，都比較薄弱。加之農(nóng)村養(yǎng)護作業(yè)區(qū)域分割和封閉情況比較普遍，養(yǎng)護市場有待發(fā)育，農(nóng)村公路養(yǎng)護市場化還需要培育和發(fā)展的過程。
目前，多數(shù)省份農(nóng)村公路日常養(yǎng)護類作業(yè)實行專業(yè)養(yǎng)護與群眾養(yǎng)護、常年養(yǎng)護與季節(jié)性養(yǎng)護相結(jié)合的方式。養(yǎng)護工程類作業(yè)普遍實施較少，市場和管理機構(gòu)的基礎(chǔ)都比較薄弱。
養(yǎng)護市場化的成功做法
提前謀劃且配套政策到位，是養(yǎng)護運行機制優(yōu)化調(diào)整的重要基礎(chǔ)
總結(jié)北京、上海兩個養(yǎng)護運行機制改革較為徹底的省份，均是提前開展改革方案的總體設(shè)計，地方經(jīng)濟實力較強，通過支付較高的改革成本，在較短的時間內(nèi)實現(xiàn)了養(yǎng)護管理與養(yǎng)護生產(chǎn)分離，將具有企業(yè)職能的養(yǎng)護作業(yè)單位從事業(yè)單位中剝離，改制為企業(yè)，推向市場。
分步優(yōu)化調(diào)整養(yǎng)護運行機制，是促進相關(guān)改革平穩(wěn)過渡的有效措施
對于遼寧、寧夏、湖北等地區(qū)，比較典型的是采取分步優(yōu)化調(diào)整養(yǎng)護運行機制的方式。雖然這些省份的改革實踐實質(zhì)上只是對涉及公路管理的各業(yè)務(wù)重新整合和創(chuàng)新組織機構(gòu)，但其為養(yǎng)護運行機制改革的完全到位，提供了一種歷史性過渡，促進了相關(guān)改革的平穩(wěn)推進。
日常養(yǎng)護機構(gòu)的集約化整合，為養(yǎng)護運行機制改革奠定基礎(chǔ)
由于與公路養(yǎng)護生產(chǎn)相關(guān)的人員主要分布在日常養(yǎng)護機構(gòu)當(dāng)中，在養(yǎng)護運行機制改革的過程中，很多省份都整合了日常養(yǎng)護機構(gòu)，成立了專門針對日常養(yǎng)護集約化作業(yè)的養(yǎng)護大道班或工區(qū)。這種改革方式雖然具有過渡性質(zhì)，但有效維護了改革發(fā)展的穩(wěn)定大局，為養(yǎng)護運行機制改革奠定了良好基礎(chǔ)。
積極開展內(nèi)部競爭，有效預(yù)熱養(yǎng)護運行機制改革
積極開展內(nèi)部競爭，是本世紀(jì)初海南、廣東、廣西、四川、湖北等地公路管理部門，在部分地市和部分路段普遍使用的方式。通過召開內(nèi)部招標(biāo)會，在直屬單位范圍內(nèi)邀請招標(biāo)，對養(yǎng)護運行機制改革起到了很好的預(yù)熱作用。
精簡公路養(yǎng)護工作隊伍。在實行公路養(yǎng)護內(nèi)部招投標(biāo)和合同制管理站中，根據(jù)各承包路段的路面類型、交通量、里程以及取料難易程度等因素，重新計算出各路段的定員人數(shù)，有效地精簡養(yǎng)護工作隊伍。
充分利用單位充裕的勞動力。職工工資由管理站統(tǒng)一發(fā)放,在推行公路養(yǎng)護內(nèi)部招投標(biāo)和合同制管理中，有效地充分發(fā)揮單位職工充裕勞動力的作用。
有效節(jié)省養(yǎng)護經(jīng)費。推行公路養(yǎng)護內(nèi)部招投標(biāo)和合同制管理改革以來，各省的養(yǎng)護經(jīng)費都較以往有所減少或是相同投入下養(yǎng)護質(zhì)量明顯提高。
工人工作積極性大大提高。實行養(yǎng)護承包后，更新了職工的養(yǎng)護觀念，道班班長有了自主權(quán)，可以自主選擇養(yǎng)路工，實行減員增效，實現(xiàn)了公路養(yǎng)護質(zhì)量與職工利益掛鉤。
養(yǎng)護質(zhì)量明顯提高。全面養(yǎng)護作為合同制管理的主要內(nèi)容之一，徹底改變了改革前道班日常的養(yǎng)護只養(yǎng)路面，忽視路肩、邊坡、水溝、橋涵和綠化養(yǎng)護的錯誤做法，糾正了道班職工在每次公路檢查前“等、靠、要”，另行出資雇工突擊維護路肩、邊坡、水溝和橋涵的消極思想，樹立了全面養(yǎng)護公路的意識。
養(yǎng)護工程市場采購，是養(yǎng)護運行機制改革的首選突破點
總體來看，全國大部分省份的大中修養(yǎng)護作業(yè)服務(wù)基本為市場采購，各地按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國政府采購法》的規(guī)定向社會進行采購。公路管理機構(gòu)主要負責(zé)制訂投資計劃，督促合同執(zhí)行情況，開展作業(yè)質(zhì)量監(jiān)管。將通過市場采購養(yǎng)護工程（大中修），作為養(yǎng)護運行機制改革的首選突破點。
養(yǎng)護市場化改革的主要對策
大力推進公路日常養(yǎng)護專業(yè)化、集約化進程
大力推進公路日常養(yǎng)護專業(yè)化、集約化進程，以政府為主導(dǎo)，由市場作補充，整合現(xiàn)有公路沿線日常養(yǎng)護道班（工區(qū)），建設(shè)專業(yè)化、集約化的小修和應(yīng)急搶通中心，提升日常養(yǎng)護和應(yīng)急保障能力。區(qū)別日常養(yǎng)護作業(yè)與其他養(yǎng)護作業(yè)的不同特點，在優(yōu)先確保有相對穩(wěn)定、熟悉路段情況及周邊環(huán)境的作業(yè)隊伍，能保障持續(xù)維護作業(yè)及常態(tài)應(yīng)急備勤的情況下，再考慮更多更好地發(fā)揮市場和社會的作用，創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給模式，提供多種形式的日常養(yǎng)護作業(yè)方式，滿足不同區(qū)域和不同路網(wǎng)的多樣化需求。
全面推進養(yǎng)護工程及技術(shù)服務(wù)類作業(yè)市場化
目前，我國養(yǎng)護工程（大中修）市場發(fā)育基礎(chǔ)牢固，而路況檢評決策、養(yǎng)護設(shè)計、技術(shù)咨詢等技術(shù)服務(wù)類作業(yè)市場正在逐步發(fā)育，兩類作業(yè)總體具備全面推向市場的條件，但在管理方面的側(cè)重點各有區(qū)別。大中修工程主要側(cè)重規(guī)范市場管理，確保市場公平有序競爭，而技術(shù)服務(wù)類作業(yè)主要側(cè)重通過加強政策引導(dǎo)、積極培育和完善市場。
積極改革養(yǎng)護從業(yè)人員用工制度
當(dāng)前，我國公路管理機構(gòu)中的生產(chǎn)性人員普遍存在著專業(yè)水平偏低、年齡偏大、抗風(fēng)險能力較弱、社會適應(yīng)性較差的情況，特別是在國家養(yǎng)老保險、人事制度、經(jīng)濟補償不能完全配套的情況下，公路養(yǎng)護運行機制在這方面的改革要特別考慮這部分人員的穩(wěn)定，才能確保改革的平穩(wěn)過渡。
采取“老人老辦法，新人新辦法”進行用工制度改革
對于機構(gòu)中原有事業(yè)編制的生產(chǎn)性崗位人員，在過渡期內(nèi)按照國家規(guī)定繼續(xù)使用事業(yè)編制且只減不增，通過自然減員的方式逐步消化。新增的生產(chǎn)性崗位人員，一律采用合同制，不再招收事業(yè)身份的固定工人。
加強公路管理機構(gòu)人員管理
對于公路管理機構(gòu)確需補充的公路管理人員，應(yīng)嚴(yán)格按照國家事業(yè)單位人員管理制度公開招考或調(diào)動，并且應(yīng)嚴(yán)格控制人員數(shù)量，為今后各地事業(yè)單位改革的人員分流預(yù)留出余地。
盡快規(guī)范養(yǎng)護市場管理
嚴(yán)把入口
設(shè)資質(zhì)。結(jié)合公路養(yǎng)護作業(yè)特點，設(shè)定專業(yè)的公路養(yǎng)護資質(zhì)，確保有實力、有能力承擔(dān)作業(yè)的單位進入到市場，參與競爭。
控總量?？紤]到公路養(yǎng)護市場規(guī)模，在一定時期內(nèi)的穩(wěn)定性和市場需求增長的周期性，應(yīng)根據(jù)市場上公路養(yǎng)護從業(yè)單位的培育發(fā)展分階段，開展合理引導(dǎo)，保持在一定時期內(nèi)數(shù)量相對穩(wěn)定。同時，積極促進市場整合現(xiàn)有資源，提高從業(yè)單位的質(zhì)量?？筛鶕?jù)市場需求，測算預(yù)估市場所需從業(yè)單位的總量，在此基礎(chǔ)上合理設(shè)定資質(zhì)條件，合理審批資質(zhì)。
促專業(yè)。合理設(shè)計審批綜合性資質(zhì)，鼓勵養(yǎng)護從業(yè)單位專業(yè)化發(fā)展，引導(dǎo)市場理性配置資源，避免盲目擴張，避免一大攬百小。
分類管理
細分類?？茖W(xué)分類及明確定義公路養(yǎng)護作業(yè)，在此基礎(chǔ)上實施分類管理。
差別管。根據(jù)公路養(yǎng)護行業(yè)特點，結(jié)合不同性質(zhì)的養(yǎng)護作業(yè)特點，對各類養(yǎng)護作業(yè)在預(yù)算管理、市場管理、質(zhì)量管理、考核評價等方面實施差異化管理。
促內(nèi)控。整合管理各類具有緊密關(guān)聯(lián)的養(yǎng)護業(yè)務(wù)，促進養(yǎng)護從業(yè)單位建立工程質(zhì)量內(nèi)部控制保障體系，形成環(huán)環(huán)相扣的質(zhì)保體系，提高養(yǎng)護作業(yè)質(zhì)量管理實效。
暢通出口
信息管理。建立信息采集管理制度，對公路養(yǎng)護從業(yè)單位及從業(yè)人員的從業(yè)情況予以客觀記錄、全面反映和及時發(fā)布。
信用考核?？茖W(xué)設(shè)計信用評價規(guī)則，通過合理的考核評價體系，明確評定從業(yè)單位的信用情況，跟蹤記錄從業(yè)人員的信用情況。
優(yōu)勝劣汰。在以上兩項工作基礎(chǔ)上，對于資信記錄良好、信用評級較高的從業(yè)單位，在資質(zhì)的審批、檢審、服務(wù)采購、招投標(biāo)等方面給予優(yōu)先權(quán)。對于資信記錄不良、信用評級較低的從業(yè)單位，則暢通退出渠道，并限制其重新進入市場。通過實行有進入也有退出的市場管理機制，切實體現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的管理理念，從而有效維護市場的良性競爭秩序，建立公平、公正、公開的公路養(yǎng)護市場。
依法加大養(yǎng)護監(jiān)督管理力度
積極推進公路養(yǎng)護運行機制改革后，作為市場監(jiān)管者的公路管理機構(gòu)將剝離大部分生產(chǎn)任務(wù)，逐步從繁雜的具體生產(chǎn)事務(wù)中解脫出來，完成從生產(chǎn)型向管理型的轉(zhuǎn)變，政府公路管理機構(gòu)的主要職能進一步明晰，加強公路養(yǎng)護的監(jiān)督管理工作將成為政府公路管理機構(gòu)的重要職責(zé)。
落實監(jiān)督管理責(zé)任
明確各級政府公路管理機構(gòu)的職責(zé)。根據(jù)養(yǎng)護管理體制研究成果，在科學(xué)設(shè)置各級政府公路管理機構(gòu)的基礎(chǔ)上，合理劃分相關(guān)管理機構(gòu)的職責(zé)，做到合理分工、職責(zé)明確。
確保各級養(yǎng)護管理主體責(zé)任落實到位。切實強化各級政府公路管理機構(gòu)的監(jiān)督管理責(zé)任，把公路養(yǎng)護納入當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展考核指標(biāo)體系，作為考核地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部加強經(jīng)濟社會管理、保障改善民生的重要內(nèi)容之一，促進公路養(yǎng)護監(jiān)督管理責(zé)任的切實落實。
明確監(jiān)督管理內(nèi)容
加強對路況水平的監(jiān)測。養(yǎng)護作業(yè)的最終結(jié)果都將反映到路況水平上，路況水平是養(yǎng)護作業(yè)質(zhì)量最為客觀公正的評價指標(biāo)。隨著公路養(yǎng)護市場化的逐步推進，公路管理機構(gòu)的工作重點，應(yīng)逐步從過去的著重管理養(yǎng)護作業(yè)過程，轉(zhuǎn)變?yōu)橹乜茖W(xué)和嚴(yán)格地考核監(jiān)管養(yǎng)護結(jié)果，通過長效監(jiān)測養(yǎng)護對象的技術(shù)狀況，對養(yǎng)護結(jié)果實施有效的考核監(jiān)管，促進養(yǎng)護從業(yè)單位自身加強對養(yǎng)護作業(yè)過程的管理，以保證能為公路管理部門提供合格的養(yǎng)護作業(yè)服務(wù)。
加強對養(yǎng)護投資的監(jiān)督管理。以公路技術(shù)狀況監(jiān)測數(shù)據(jù)為依據(jù)，科學(xué)制訂養(yǎng)護中長期規(guī)劃、年度養(yǎng)護計劃，并監(jiān)督相關(guān)規(guī)劃計劃的落實。合理分配養(yǎng)護資金，科學(xué)編制養(yǎng)護預(yù)算，并嚴(yán)格監(jiān)督管理養(yǎng)護資金的使用情況。
加強對養(yǎng)護項目的審批管理。區(qū)別公路養(yǎng)護與公路新建的不同特點，建立專項適用于公路養(yǎng)護的項目審批管理規(guī)則，進一步優(yōu)化各類養(yǎng)護項目的審批流程，嚴(yán)格審核重要管理節(jié)點的審批，精簡次要管理節(jié)點的審批流程，確保審批管理能切實適應(yīng)養(yǎng)護作業(yè)的及時性和實效性特點。
加強對養(yǎng)護質(zhì)量的監(jiān)督考核。建立健全養(yǎng)護質(zhì)量長效考評機制，對養(yǎng)護作業(yè)質(zhì)量進行效果評估后，通過將作業(yè)實施后一年至二年的路況水平與其養(yǎng)護質(zhì)量的關(guān)聯(lián)評價，有效地監(jiān)督考核公路養(yǎng)護質(zhì)量。
改進監(jiān)督管理方式
探索綜合管理。結(jié)合各類養(yǎng)護作業(yè)之間的內(nèi)部關(guān)聯(lián)，采取綜合管理模式，將一個周期內(nèi)的所有或是部分養(yǎng)護作業(yè)，綜合打包給一個從業(yè)單位，這樣在這個周期內(nèi)從業(yè)單位每一項作業(yè)都會考慮到下一項作業(yè)的效益，因而從業(yè)單位自身就必須對每個環(huán)節(jié)的作業(yè)質(zhì)量實施較好的內(nèi)部控制，才能保證在承包周期內(nèi)取得最佳綜合效益。通過整合管理關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)，形成環(huán)環(huán)相扣的質(zhì)保體系，提高養(yǎng)護作業(yè)的質(zhì)量管理實效。初期可選取局部區(qū)域開展試點，從中積累實踐經(jīng)驗，總結(jié)出具體管理模式及管理文獻范本，供全國借鑒。
引入社會監(jiān)督。公路養(yǎng)護是否實施到位，出行者最有發(fā)言權(quán)。出行者是養(yǎng)護作業(yè)的最終服務(wù)對象，公路養(yǎng)護好不好，哪里到位哪里不到位，出行者最清楚。理論上，每一名出行者都可以成為公路養(yǎng)護作業(yè)最終質(zhì)量的監(jiān)督者和評價者。因此，建立公路路況監(jiān)督舉報制度，動員社會力量參與公路管理部門對路況水平的時時監(jiān)控與管理，是加強公路養(yǎng)護監(jiān)督管理的最直接、最有效的途徑之一。通過動員監(jiān)督，既可有效擴大路況監(jiān)督覆蓋范圍，又能提高路況監(jiān)督效率。為開展時時路況監(jiān)督提供基礎(chǔ)支撐。在這個方面，多個省份在路政管理、農(nóng)村公路管理、質(zhì)量監(jiān)督等各領(lǐng)域均有很多實踐經(jīng)驗可以借鑒。
努力爭取改革綜合配套政策
公路養(yǎng)護運行機制改革是我國公路養(yǎng)護產(chǎn)業(yè)政策的重大調(diào)整，涉及面廣、政策性強、情況復(fù)雜，無論是對于公路管理機關(guān)還是養(yǎng)護生產(chǎn)單位，都面臨怎樣分流、怎樣安置人員的問題，關(guān)系到全國百萬公路養(yǎng)護職工及離退休人員的切身利益，在各地的操作過程中都屬于熱點難點問題。
由于近年來整個社會的就業(yè)問題日益凸現(xiàn)，如處理不慎，將影響改革發(fā)展的穩(wěn)定大局。因此，順利推進養(yǎng)護運行機制改革，必須要有政策支持、資金支持和養(yǎng)護職工的理解。也就是說，下一步深化改革，對勞動、人事、稅務(wù)等相關(guān)綜合部門的政策支持具有高度的依賴性，只有政策到位，改革才能順利推進。通過努力爭取各地對國家事業(yè)單位改革配套政策的落實，努力爭取公路養(yǎng)護從業(yè)單位轉(zhuǎn)改制成本的籌集支付政策，努力爭取事企雙軌的養(yǎng)老保險政策總體平衡銜接，努力爭取相關(guān)稅費減免政策，確保改革的順利推進和平穩(wěn)過渡。
相信通過各方努力，不斷深化和推進包括公路養(yǎng)護市場化改革在內(nèi)的各項改革措施，一定能夠逐步建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的養(yǎng)護管理運行機制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正，且結(jié)合我國國情特點的公路養(yǎng)護市場體系，在新時代背景下構(gòu)建我國公路管理部門與從業(yè)單位、社會公眾之間的良性關(guān)系，全面助推我國公路發(fā)展轉(zhuǎn)型升級。
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