作者黃金榮，中國(guó)社科院法學(xué)所副研究員。原標(biāo)題：全國(guó)控?zé)熈⒎ㄒ讶莶坏迷偻丝s。
據(jù)悉，國(guó)務(wù)院《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》草案在擱置一年多后，今年將正式被提上國(guó)務(wù)院的行政立法議事日程。
本來(lái)這對(duì)中國(guó)煙草控制事業(yè)和公共衛(wèi)生事業(yè)來(lái)說(shuō)是一個(gè)極好的消息，畢竟人們對(duì)于這個(gè)條例期盼已久。但很快又有消息傳出，目前控?zé)煑l例草案可能對(duì)辦公室之類的辦公場(chǎng)所不予禁煙，并且還將允許餐飲娛樂(lè)等場(chǎng)所設(shè)置吸煙室。
如果這個(gè)消息屬實(shí)，那就意味著此條例草案規(guī)定出現(xiàn)了嚴(yán)重倒退，通過(guò)這個(gè)條例實(shí)現(xiàn)中國(guó)全面無(wú)煙的目標(biāo)也將成為泡影。
這個(gè)條例草案之所以不再奉行2014年征求意見(jiàn)稿較嚴(yán)的控?zé)煒?biāo)準(zhǔn)，理由不難想象，除了經(jīng)濟(jì)因素，無(wú)非是考慮到中國(guó)煙民眾多，政府的控?zé)焾?zhí)法能力不足，因此試圖通過(guò)降低控?zé)煒?biāo)準(zhǔn)減少執(zhí)法阻力。
這類觀點(diǎn)雖然只是老調(diào)重彈，但現(xiàn)在看來(lái)已經(jīng)實(shí)實(shí)在在誤導(dǎo)了現(xiàn)在國(guó)務(wù)院的控?zé)熈⒎?，因此我們?duì)這些似是而非的觀點(diǎn)仍然有必要予以澄清。
對(duì)于控?zé)熈⒎ㄊ欠駪?yīng)實(shí)行全面無(wú)煙的問(wèn)題，我們首先必須明確，室內(nèi)公共場(chǎng)所實(shí)行全面無(wú)煙是我國(guó)已加入的《煙草控制框架公約》的明確要求，是一個(gè)直接涉及到我國(guó)是否履行國(guó)際法義務(wù)的問(wèn)題。
如果不按照公約要求“在室內(nèi)工作場(chǎng)所、公共交通工具、室內(nèi)公共場(chǎng)所”防止公眾接觸煙草煙霧，就是直接違背這種國(guó)際法義務(wù)，違背中國(guó)政府自己作出的政治和法律承諾。公約之所以提出這種嚴(yán)格要求，并且不允許設(shè)立吸煙室，原因就在于，只有這樣才能真正防止公眾在室內(nèi)公共場(chǎng)所受到煙草煙霧的危害。
《煙草控制框架公約》締約方會(huì)議通過(guò)的公約實(shí)施準(zhǔn)則就規(guī)定，充分的科學(xué)證據(jù)早就證明，“不存在符合安全標(biāo)準(zhǔn)的二手煙霧”，“工程技術(shù)方針，例如排風(fēng)、換氣和使用指定吸煙區(qū)，不能避免接觸煙草煙霧”。因此，如果允許對(duì)大量公共場(chǎng)所進(jìn)行豁免，或者允許室內(nèi)公共場(chǎng)所設(shè)立吸煙室，那將會(huì)使這類公共場(chǎng)所達(dá)不到保護(hù)公眾健康的立法目的。
從我國(guó)無(wú)煙立法的歷史看，如果條例草案真的將辦公室這樣的室內(nèi)工作場(chǎng)所排除在禁煙范圍之外，那么這次國(guó)務(wù)院控?zé)熈⒎ǖ倪M(jìn)步意義將非常有限，畢竟我國(guó)早就在1991年的衛(wèi)生部《<公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例>實(shí)施細(xì)則》就已經(jīng)要求相當(dāng)多一般公共場(chǎng)所禁煙。
將設(shè)置室內(nèi)吸煙室視為保護(hù)吸煙者權(quán)利之舉或者視為有助于執(zhí)法的必要妥協(xié)的觀點(diǎn)也都沒(méi)有任何法理和實(shí)踐依據(jù)。
在室內(nèi)公共場(chǎng)所禁止吸煙問(wèn)題上，任何要求維護(hù)吸煙者在室內(nèi)公共場(chǎng)所所謂吸煙權(quán)利的說(shuō)法在法律理論上都是無(wú)稽之談，因?yàn)槿魏稳说臋?quán)利都必須建立在不損害他人健康的前提之上，而室內(nèi)公共場(chǎng)所吸煙必然會(huì)影響他人健康。法律完全有理由剝奪吸煙者本來(lái)就不應(yīng)享有的在公共場(chǎng)所吸煙的 “自由”。
國(guó)內(nèi)外控?zé)熈⒎▽?shí)踐也早就證明，那種試圖通過(guò)允許設(shè)置吸煙室的方式減少執(zhí)法阻力和成本的做法根本就是緣木求魚(yú)。事實(shí)上，允許室內(nèi)公共場(chǎng)所設(shè)置吸煙室不僅無(wú)法防止二手煙危害，大大增加公共場(chǎng)所建設(shè)吸煙室的經(jīng)濟(jì)成本，而且還可能會(huì)大大增加執(zhí)法成本，并嚴(yán)重影響執(zhí)法效果，因?yàn)閲?yán)格執(zhí)行有關(guān)吸煙室的設(shè)置條件條款對(duì)于任何國(guó)家來(lái)說(shuō)都是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)，而吸煙室設(shè)置條件無(wú)法嚴(yán)格落實(shí)的結(jié)果又會(huì)導(dǎo)致所謂的吸煙區(qū)和非吸煙區(qū)的區(qū)隔完全失去意義，2014年前北京允許餐廳設(shè)立吸煙室和吸煙區(qū)最終的結(jié)果是執(zhí)法機(jī)關(guān)無(wú)法有效執(zhí)法，餐館禁煙標(biāo)志也成為一種擺設(shè)。
在我國(guó)加入《煙草控制框架公約》已十年有余，北京、深圳和哈爾濱等城市的無(wú)煙立法陸續(xù)達(dá)到或者接近世界衛(wèi)生組織全面無(wú)煙標(biāo)準(zhǔn)的情況下，國(guó)務(wù)院控?zé)煑l例實(shí)在沒(méi)有理由再在設(shè)置吸煙室方面開(kāi)口子。即使真的非要對(duì)娛樂(lè)場(chǎng)所這類個(gè)別場(chǎng)所開(kāi)口子，也應(yīng)像香港那樣通過(guò)暫緩一年實(shí)施而不是允許設(shè)置吸煙室的方式進(jìn)行。
對(duì)于控?zé)焾?zhí)法可能產(chǎn)生的阻力，我們既不能低估，但也不能高估。我們應(yīng)該看到，到現(xiàn)在為止還沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家和城市的民意測(cè)驗(yàn)結(jié)果不支持公共場(chǎng)所的無(wú)煙立法，這也是自2003年以來(lái)無(wú)煙立法成為世界性潮流的重要原因所在。
世界各國(guó)無(wú)煙法執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)也證明，只要在最初的幾個(gè)月宣傳得力，嚴(yán)格執(zhí)法，鼓勵(lì)公眾參與，就可以迫使公眾快速養(yǎng)成守法的習(xí)慣，以后的執(zhí)法阻力就會(huì)大為減少。我們不能否認(rèn)，涉及日常行為習(xí)慣的控?zé)熈⒎ū厝粫?huì)有不少阻力，但這是任何國(guó)家和城市的無(wú)煙立法都必須要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。
在這種情況下，一個(gè)國(guó)家的政府在無(wú)煙立法方面的政治意志就顯得特別重要。政府只有對(duì)制定和執(zhí)行無(wú)煙立法具有強(qiáng)烈的意愿和意志，才能持續(xù)地推動(dòng)無(wú)煙立法的發(fā)展和完善，為貫徹?zé)o煙立法和執(zhí)法投入足夠的資源，并且愿意克服無(wú)煙立法和執(zhí)法中出現(xiàn)的困難。
我國(guó)在2006年之前眾多城市無(wú)煙立法之所以執(zhí)法效果不彰，既與無(wú)煙立法本身不科學(xué)有很大的關(guān)系，更與地方政府對(duì)煙草危害認(rèn)識(shí)不充分，執(zhí)法政治意志不強(qiáng)有關(guān)系。
在缺乏有效執(zhí)法的情況下，很多地方城市無(wú)煙立法最后形同虛設(shè)，不僅無(wú)煙立法保護(hù)公眾健康的立法目的沒(méi)有達(dá)到，而且還嚴(yán)重影響了法律的公信力。但現(xiàn)在進(jìn)行全國(guó)無(wú)煙立法和執(zhí)法，我們應(yīng)該有信心避免重蹈過(guò)去的覆轍。畢竟自從2006年我國(guó)加入《煙草控制框架公約》后，公眾的煙草危害意識(shí)已有了很大的提高，城市無(wú)煙立法的立法技術(shù)有了實(shí)質(zhì)性的提高，近些年北京、深圳、上海等城市無(wú)煙法的執(zhí)法無(wú)論在執(zhí)法能力建設(shè)還是執(zhí)法機(jī)制方面也已積累了比較成功的經(jīng)驗(yàn)。
控?zé)煼蓤?zhí)法的關(guān)鍵問(wèn)題永遠(yuǎn)在于政府對(duì)于貫徹實(shí)施控?zé)煼墒欠窬哂凶銐虻恼我庵竞鸵庠福欠裨敢庠谛麄鳠煵菸：σ约皥?zhí)法上投入充分的資源。
今年《慈善法》的修訂已經(jīng)讓政府失去了一次證明自己控?zé)熞庵镜臋C(jī)會(huì)，我們衷心地希望中國(guó)政府不會(huì)在制定和實(shí)施《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》問(wèn)題上再次失去證明自己的機(jī)會(huì)。
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