2017-05-31 21:05:26來源：會說作者：王文清 孟坤 查君煒【 大 中 小 】添加收藏
一、出口退稅執(zhí)法風險的表現(xiàn)形式與成因分析
(一) 出口退稅執(zhí)法風險的表現(xiàn)形式
1.出口退稅管理的風險。主要表現(xiàn)為出口退稅備案信息是否準確、稅務機關對出口企業(yè)性質的認定是否準確、退稅方式是否選擇準確、發(fā)布欠稅公告是否及時、注銷戶和非正常戶的認定是否及時準確等等。
2.出口退稅檢查的風險。主要表現(xiàn)為稅收行政行為的程序違法問題，如檢查人員是否按規(guī)定出示稅務檢查證、稅務機關是否按規(guī)定履行告知義務、收集的證據(jù)是否合法合理、檢查手段是否合法、是否違反法定程序采取稅收保全措施和強制執(zhí)行措施等等。同時，還存在引用法律法規(guī)是否正當?shù)膯栴}。如《稅務處理決定書》、《稅務處罰決定書》作出的決定是否引用法律法規(guī)等高級次條文，是否涉及引用內部文件、工作規(guī)程及指引等低級次條文的問題。
3.出口退稅執(zhí)行的風險。主要表現(xiàn)為稅務機關
內部規(guī)范性文件的制定是否規(guī)范，出口退稅政策時常發(fā)生變化，執(zhí)法人員難以迅速掌握，政府部門過分強調稅務機關的退稅職能，導致為促進外貿發(fā)展加快退稅進度的壓力過大。此外，其他部門管理和監(jiān)控的失位、缺位也會給稅務機關執(zhí)法帶來很大的風險。如海關查驗出口貨物的比例過低，造成虛假貨物報關誘發(fā)出口騙稅的風險。
(二) 出口退稅執(zhí)法風險的成因
1.出口退稅管理機制不完善。一是現(xiàn)有出口退稅法律法規(guī)層次較低。目前，出口退稅政策多數(shù)是財政部或國家稅務總局出臺的規(guī)范性文件規(guī)定的。省或市級稅務機關會根據(jù)上級文件精神，結合當?shù)貙嶋H情況再下發(fā)或轉發(fā)更細致的要求，文件過多不易掌握，一定程度上增加了稅務人員的執(zhí)法風險。二是出口退稅審核制度不滿足實際需求。出口退稅無紙化審核是未來發(fā)展的趨勢，但電子數(shù)據(jù)比對局限于案頭，對出口企業(yè)實際經(jīng)營情況了解出現(xiàn)脫節(jié)，即使在審核中發(fā)現(xiàn)疑點，但查處的職能與技能也十分有限。三是打擊出口騙稅的專項制度未形成體系。深層次挖掘，出口騙稅問題的根源在制度管理上。完全依附利用信息化手段和企業(yè)自查自防的方式還遠不夠，必須建立一套打擊出口騙稅的專項制度和方法，利于長遠管理，長治有效。
2.增值稅稅制存在缺陷。一是農(nóng)產(chǎn)品收購發(fā)票抵扣政策影響了增值稅征扣稅鏈條的有效運行。如農(nóng)產(chǎn)品抵扣政策采取“前免后抵、自開自抵”的方式，造成購銷雙方相互制約的增值稅征扣稅鏈條機制熔斷，在稅制層面為虛開收購發(fā)票、通過洗票騙取出口退稅提供了可能。二是金稅工程“以票管稅”的運行模式存在漏洞。隨著金稅工程的不斷升級，對虛假發(fā)票的管理卓見成效，基本上解決了票流和信息流的監(jiān)控問題，但對資金流、貨物流仍無法實施有效監(jiān)控，特別是對農(nóng)產(chǎn)品收購、貨物零售等增值稅鏈條的各環(huán)節(jié)未實行全覆蓋。三是增值稅優(yōu)惠政策應用過多。主要包括增值稅“即征即退”、“先征后退”等在內的優(yōu)惠政策，其本意是扶持相關產(chǎn)業(yè)更好地發(fā)展，但在實際管理中，往往成為不法分子亂開票、虛開票的空子，導致增值稅實際稅負低于名義稅負。
3. 部門間權責分離、監(jiān)管脫節(jié)。一是退稅部門與稅務機關外部職能管理部門脫節(jié)。由于海關抽檢率過低，帶給不法分子虛假報關、以少報多、貨物空轉獲取真實單證的機會。二是退稅部門與稅務機關內部相關部門脫節(jié)。主要體現(xiàn)在征、退稅管理不銜接，征管部門以征收管理作為重點，認為防范、打擊騙稅是退稅部門的事情，加之出口退稅業(yè)務復雜，一直以來游離于各征管部門的重點管理之外。對退稅部門而言，出口貨物函調是判斷企業(yè)退稅真實性的主要依據(jù)，征管部門實地調查回復的函調如果未如實反映實際情況，就會導致退稅審批嚴重誤判。
4.退稅機構的基本保障不足。一是退稅管理人員明顯不足。根據(jù)《國家稅務總局關于下發(fā)< 全國稅務機關出口退（免）稅管理工作規(guī)范（1.1 版）>的通知》（稅總發(fā)〔2015〕162 號，以下簡稱《規(guī)范1.1》）的要求，外貿企業(yè)出口退稅一般集中在市級國稅機關進行審批，生產(chǎn)企業(yè)出口退稅下放至基層稅務機關進行審批。因此，市級國稅機關不僅要負責全市進出口稅收政策及業(yè)務的管理與落實，還要負責外貿企業(yè)退稅受理、計算機審核、函調協(xié)查、系統(tǒng)維護等具體業(yè)務，而人員配置平均為4-5 人，過于薄弱?？h（區(qū)）級國稅機關要負責生產(chǎn)企業(yè)或外貿企業(yè)退稅受理、機審、復審以及函調協(xié)查等工作，人員基本處于多崗兼職，應付日常案頭審核已壓力較大，難以抽出更多時間掌握出口企業(yè)的真實經(jīng)營情況，疲于應付的現(xiàn)狀尤為明顯。二是業(yè)務技能層次不高。出口退稅業(yè)務具有單一性，并且計算復雜、政策多變，部分稅務人員帶有畏懼情緒，不愿主動學習，綜合素質不高、能力不強，在執(zhí)法中經(jīng)常出現(xiàn)程序不到位、制作文書不嚴謹、引用條文不正確、性質認定不準確等錯誤，增加了執(zhí)法風險。
二、出口退稅風險管理的國際經(jīng)驗借鑒
出口退稅是世貿組織（WTO） 成員國通用的一種促進出口的稅收優(yōu)惠措施。近年來，世界許多國家經(jīng)過探索，在防范騙稅、減少風險等方面取得了較為成功的經(jīng)驗。
（一）出口退稅方式
世界各國一般采用兩種出口退稅方式：一種是在貨物購進時免征增值稅或其他流轉稅，在貨物出口時以不含稅的價格出口，不再退稅；另一種是貨物購進時照常征收其流轉稅，待實際出口貨物時，再將其所負擔的流轉稅退還。兩種方式相比較，采取先征稅、后退稅方式的國家居多。
（二）出口退稅機構
目前,許多國家基本上不另設專職的出口退稅機構，征稅與退稅均為常規(guī)管理。而以德國為代表的國家專門設置了出口退稅機構，他們與外部部門密切配合，保證征稅與退稅周密銜接，體現(xiàn)了征退一體化的特征。
（三）出口退稅程序
大多數(shù)國家采用出口退稅企業(yè)申報制度，與征稅業(yè)務一起按月或按年申報，無需稅務機關審批。如英國企業(yè)在貨物出口后，直接與內銷貨物一同申報，當應納稅額小于零時，直接退還增值稅，無需審批，報關相關資料留存企業(yè)備查；法國實行“先退后查”政策，先將稅款退給企業(yè)，在以后期間進行檢查，如有違法行為，則加倍重處。
（四）出口騙稅防范
許多國家采取嚴格的管理措施，將稅前、稅中和稅后三階段的管理相結合，實行稅前檢查、退（免）稅時審查和稅后補救，有效防止不法企業(yè)的出口騙稅行為。如意大利通過稅務機關內部的網(wǎng)絡，實現(xiàn)與主要外部行政機關的數(shù)據(jù)交換，達到了信息共享、互通協(xié)同的能力。如德國的出口貨物須經(jīng)海關檢查和通關部門的確認才可出口，并在出口貨物報關單上加蓋兩個部門的印章，以此申請出口退稅。同時，將退稅管理環(huán)節(jié)前移，對大型出口企業(yè)派遣常駐人員。稅務機關若對出口貨物申報有疑問，可隨時向海關查詢，在結匯方面有疑問，還可向外匯、銀行等部門查詢。
三、防范出口退稅執(zhí)法風險的思考
(一) 完善健全稅法體系，堵塞出口退稅執(zhí)法風險漏洞
1.提升相關稅法層次,修訂現(xiàn)行法律法規(guī)。建議將各暫行條例上升為法律，提高法律效力，以法控稅，減少執(zhí)法風險。同時, 修正《稅收征管法》中不切實際、原則性強、操作性差、潛伏職業(yè)風險的條款，比如，關于不征少征稅款瀆職犯罪的規(guī)定。建議增加相關涉稅部門不履行協(xié)稅護稅義務的責任條款，充分發(fā)揮相關部門協(xié)稅護稅作用，提高執(zhí)法效果。
2.完善增值稅制度,慎用稅收優(yōu)惠政策。增值稅制度是出口退稅制度的根基。首先，規(guī)范增值稅優(yōu)惠制度，對造成增值稅征扣稅鏈條斷裂的優(yōu)惠政策應以取消，確保增值稅征扣稅鏈條的完整性；其次，規(guī)范、統(tǒng)一增值稅抵扣憑證，規(guī)定企業(yè)只能憑增值稅專用發(fā)票進行抵扣，取消農(nóng)產(chǎn)品收購憑證等其他增值稅抵扣憑證，推廣農(nóng)產(chǎn)品增值稅進項稅額核定扣除辦法，逐步解決收購農(nóng)產(chǎn)品等進項抵扣難以控制的問題，強化增值稅征收管理，防范和打擊虛開增值稅專用發(fā)票等違法犯罪行為。
（二）細化工作管理流程，規(guī)范出口退稅執(zhí)法行為
1.規(guī)范內部管理職責。對退稅備案管理、評估管理、審核管理等規(guī)定進一步細化完善,使出口退稅管理規(guī)范化。
2.建立出口退稅率調整機制。根據(jù)出口商品騙稅風險的大小及騙稅形勢，適當降低部分商品出口退稅率,特別是降低服裝、電子產(chǎn)品等退稅風險較大的商品的退稅率，降低騙稅的利潤空間,讓不法分子無利可圖。
3.統(tǒng)一出口企業(yè)退稅方式。目前,我國采用“免抵退稅”和“免退稅”兩種出口退稅方式，鑒于“免退稅”內銷納稅與外銷退稅的計算分離，造成實際管理中外貿企業(yè)征、退稅銜接有異，建議將出口退稅方式調整為“免抵退稅”一種方式，以利于防范騙稅。
（三）推進“互聯(lián)網(wǎng)+”應用，預防出口退稅執(zhí)法風險增生
1.出口退稅+涉稅云服務。目前，出口退稅數(shù)據(jù)集中由各省級國稅機關管理，系統(tǒng)林立，數(shù)據(jù)“孤島”現(xiàn)象明顯，難以進行全國性匯總分析利用。因此，應積極引入云計算技術，在現(xiàn)有設備及資源條件下，搭建全國國稅系統(tǒng)上下統(tǒng)一的云計算基礎設施體系，形成統(tǒng)一的操控平臺，為“互聯(lián)網(wǎng)+ 出口退稅”提供基礎保障。
2.出口退稅+涉稅大數(shù)據(jù)。利用大數(shù)據(jù)風險導向思維，深化大數(shù)據(jù)應用，打造系統(tǒng)化的風險分析產(chǎn)品，實現(xiàn)對出口退稅全過程、無遺漏的監(jiān)控，并構建集風險管理分析識別、等級排序、應對處理、過程監(jiān)控和績效評估等功能為一體的風險防控平臺。
3.互聯(lián)網(wǎng)+便捷退稅。加快出口退稅無紙化推進步伐，在海關報關單無紙化的基礎上，實現(xiàn)出口退稅申報網(wǎng)絡化、審批無紙化、退庫電子化，并提供退稅辦理進度網(wǎng)上跟蹤，以減輕企業(yè)負擔，降低退稅成本。
(四) 加強干部隊伍建設，杜絕出口退稅執(zhí)法風險隱患
1.加強法制教育和思想道德教育。通過組織干部旁聽法院庭審、建立“法制干部定期聽審”制度等靈活多樣的方式，努力培養(yǎng)執(zhí)法人員的依法行政意識和風險防范意識，提高防范風險與化解危機的能力。
2.加強稅法和稅收知識培訓。通過設立出口退稅人才庫、成立業(yè)務團隊、加強業(yè)務培訓、編寫案例指引等方式，幫助基層出口退稅人員快速提升業(yè)務水平。
3.充實基層出口退稅人員數(shù)量。目前，《規(guī)范1.1》明確規(guī)定了出口退稅設置9 類崗位，并要求“審核同一企業(yè)同一批次的出口退(免)稅，審核崗、調查評估崗不允許兼崗，復審崗不得兼任上述崗位”。對此，市級退稅部門至少應設置5 人以上，業(yè)務較多的地區(qū)盡可能多設人員；縣(區(qū))局一般不單設進出口稅收管理部門，人員多為兼職，但應保障至少有1 人專職從事出口退稅工作。
4.建立健全公正合理的獎懲機制。加強和整合現(xiàn)行目標管理考核、征管質量考核、稅收質量考核、稅收執(zhí)法責任制考核和年度公務員考核等考核制度，探索建立統(tǒng)一的綜合考核體系,全面引入制度考核,真正讓權力束縛在制度的牢籠中?？茖W設定考核指標，合理確定考核系數(shù)，嚴格落實獎懲制度，真正實現(xiàn)以考核促進稅收執(zhí)法，以考核體現(xiàn)執(zhí)法實效。
（五）搭建信息資源平臺，形成合力，加強出口退稅執(zhí)法風險防范
1.規(guī)范稅務機關與外部職能部門的協(xié)作制度。
稅務、海關、商務、外匯、公安等部門協(xié)同合作，明確部門責任,加強溝通交流, 共同搭建出口退稅防控體系，共同維護良好的退稅外部環(huán)境，形成多方合力，打擊出口騙稅違法行為。
2.依法嚴厲打擊騙取出口退稅行為。針對目前涉嫌騙稅案件查實困難、定性困難等問題，在細化懲處騙取出口退稅違法行為法律法規(guī)的同時，要加大打擊力度，強化打擊措施。騙稅案件一經(jīng)公安部門查實，應依法予以從重處理，以震懾不法分子，維護良好的退稅環(huán)境。
3.實行綜合治稅的協(xié)稅網(wǎng)絡。充分發(fā)揮社會各界在出口退稅中的積極作用，建立起政府統(tǒng)一領導下的社會綜合治稅體系，通過定期召開聯(lián)席會議或協(xié)稅護稅反饋意見會的形式，加強工商、銀行、司法等部門間的溝通合作，互相通報情況，及時化解可能出現(xiàn)的執(zhí)法風險。
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作者單位：國家稅務總局稅務干部進修學院 安徽省國家稅務局
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