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【搶先版】新型城鎮(zhèn)化的“和平道路”：基于田園城市理論原型的解讀與猜想

——精華版 ——

本文并非拙作《新型城鎮(zhèn)化的“和平道路”：基于田園城市理論原型的解讀與猜想》的精簡版本，而是在文章寫作完成到見刊的這段時期內針對新型城鎮(zhèn)化這一研究命題的新的思考，可以看作一個新的研究計劃或者方向的初步設想，與各位讀者分享。

1  城鎮(zhèn)化研究的挑戰(zhàn)

城鎮(zhèn)化是中國城市近40年發(fā)展的最重大的研究問題，也是當前及可見未來城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨的關鍵挑戰(zhàn)。中國城鎮(zhèn)化理論研究的難點來自于兩方面：一方面，作為我國城鎮(zhèn)化重要理論來源和實踐參照的歐美，其城鎮(zhèn)化的理論滯后于現實，以英國為例，1901年城鎮(zhèn)化率已達77%，大規(guī)模快速城鎮(zhèn)化階段在20世紀初即告一段落（美國大約在1920年左右），除了《明日的田園城市》等少數文本，大量研究屬于“事后”的回顧與歸納，更遑論有意識的主動治理和引導。而中國城鎮(zhèn)化甫一開始，就進入了研究和政策的視野：1978年的中央城市工作會議前瞻性地奠定了城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化在我國改革開放進程中的重要地位，1979年南京大學吳友仁老師發(fā)表的《關于我國社會主義城市化問題》成為學術界研究城鎮(zhèn)化問題的開端。此后，中國城鎮(zhèn)化既像歐美國家一樣，是人口自發(fā)向城市集聚和遷移的現象，也同時作為國家和城市的發(fā)展目標和治理工具，并在“現實演化→政策要求→規(guī)劃實踐”的不斷碰撞中激烈變遷、迭代和轉型。

值得注意的是，國外城鎮(zhèn)化理論在經典理論之后有了經濟學、地理學、社會學等等方向的巨大發(fā)展，形成了一個復雜的理論復合體，但學科之間的差異使得“城鎮(zhèn)化”概念被無限泛化，且造成各自“小”研究之間“不可通約”。但在“新型城鎮(zhèn)化走向”這一問題亟待回答的當前，無論是理論和效用層面都需要回歸“城鎮(zhèn)化”這一主體，將復雜、零散的理論研究重新整合。而這種整合，除了在“現實→理論歸納”中進展，還需要考慮中國城鎮(zhèn)化進程的特殊性，有效整合政策、現實與理論的內部互動。

2  城鎮(zhèn)化研究中“觀念史”的重要性

作為歷史研究的重要分支，觀念史（history of ideas）的新近浮現對于對城鎮(zhèn)化研究而言有著特殊的意義。與觀念史相關的三個概念——城市史（都市史）、理論史、思想史（intellectual history）——大致可以作如下區(qū)分：城市史是對于城市發(fā)展演進的記述（代表作如莊林德《中國城市發(fā)展與建設史》）；理論史則是對于理論的演進和歸納（代表作如彼得·霍爾《明日之城》）；觀念史基于思想史衍生，通常以一種觀點作為對象，描述特定不同歷史時期的觀念認知和思想內涵，包含認知的變化及其影響因素的綜合性分析（如金觀濤《觀念史研究：中國現代重要政治術語的形成》）。

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一種政策性和行動性導向的實踐學科，其演變過程既包含規(guī)劃技術自身的進步，同樣顯著的則是來自政策的影響、規(guī)劃實施的反饋、對樣板項目的模仿、對社會需求的回應等。尤其是城鎮(zhèn)化，作為政策、技術、實踐同步演進、相互交織的地帶，本質上是復雜因素影響和互饋的過程。因此城鎮(zhèn)化的研究可以借助觀念史的方法，用綜合性的“城鎮(zhèn)化的觀念”（ideas of urbanization）來考察，以彌補單一理論視角下城鎮(zhèn)化研究中的整體性不足的缺憾。

3  城鎮(zhèn)化觀念史研究的可能路徑：“制度→范式”抑或“沖擊→響應”

進一步的挑戰(zhàn)來自于構建一個關于城鎮(zhèn)化“觀念”的理論分析框架——什么是城鎮(zhèn)化的觀念？在論文中，筆者試圖提出了一種可能的簡化方式：用“空間+土地制度”來解析某一個時期的具體觀點（霍華德），但如果更多地觸及歷時性的觀念演變，還需要更新、更好的分析框架。

筆者設想了兩種可能的分析路徑。

3.1  “制度→范式”路徑

“制度”是不同à時期城鎮(zhèn)化的綜合背景的抽象。既包含自上而下，作為政策和政府指令的制度性環(huán)境和要求，也包含自下而上實踐中建立、能夠影響理論范式改變的柔性的“制度”（如某種試錯的反饋和修正，或者某種好的實踐的模仿效應等等）?！胺妒健眲t是對不同時期城鎮(zhèn)化觀念的總結，進一步包括城鎮(zhèn)化的動力、模式與空間等內容。

這一路徑的隱藏前提是中國城鎮(zhèn)化具備總體上的“政治依附性”^[1]，加之規(guī)劃契合政府發(fā)展總體要求的歷史使命，因此制度變遷往往成為理論范式轉變的直接動力。因此，研究在歸納理論演變歷史、評估理論演進質量的同時，通過“制度變遷”揭示“城鎮(zhèn)化觀念”變化的原因和機制，為進一步闡明城鎮(zhèn)化理論發(fā)展的方向提供支撐。

3.2  “沖突→響應”路徑

費正清在研究中國問題時提出了一個“沖擊→響應”（Impact Response Model）模式，與庫恩（T. Kuhn）的范式變遷理論相似，其基本假設是中國現代化的種種變化，都是對于外部現代化沖擊的回應。類似的，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程研究同樣存在一個“沖突→響應”的沖擊與響應過程。城鎮(zhèn)化“觀念”的發(fā)展可以視作對不同時期、不同條件下城鎮(zhèn)化矛盾和沖突的響應，在不斷應對外部沖突的過程中，完成了城鎮(zhèn)化觀念的集體進化。本文對于新型城鎮(zhèn)化語境下“田園城市”的再闡釋中包含當前城鎮(zhèn)化觀念與現實世界的沖突和悖論，也是基于這一路徑的寫作嘗試。

4  結語：以霍華德為起點的城鎮(zhèn)化觀念史研究

長期以來，規(guī)劃歷史寫作都有一種隱藏的姿態(tài)和立場：“歷史僅僅是歷史，或許當時有意義，卻對現實教益不多”。這種抽離的預設立場，導致規(guī)劃歷史寫作有時并不能與現實狀態(tài)很好地融入。中國城鎮(zhèn)化研究最大的進步則是整體上綜合性的觀念提升，也只有通過觀念的變化，才能超越各自復雜煩瑣的表象，尋得真正有效的理論進步。

如果以霍華德為理論起點，那么進一步的（中國）城鎮(zhèn)化理論史研究可以包含以下兩方面內容：一是追溯中國城鎮(zhèn)化觀念演變的歷史事實；二是前瞻新型城鎮(zhèn)化時期的觀念走向。其中第二點是觀念史對當前新型城鎮(zhèn)化實踐問題的現實貢獻與作用。

一方面，通過對觀念史的回溯，在充分考慮我國整體制度變遷走向的基礎上，吸收借鑒國內外相關理論和經驗，獲得契合新的制度環(huán)境的理想城鎮(zhèn)化理論模式；另一方面，對于觀念本身還存在一種“哲學途徑”的優(yōu)化可能，即通過分析歷史進程中觀念的形成過程，探討理論研究層面如何積極影響或優(yōu)化觀念形成的過程。兩方面的結合可以對新型城鎮(zhèn)化時期的城鎮(zhèn)化理論演進提供一定的方向性指引。

參考文獻

[1]  馮怡. 中國規(guī)劃的政治依附性之辯——轉型中國規(guī)劃的角色認識[J]. 城市規(guī)劃,2016(12): 118-124.

——全文 ——

引言

城市規(guī)劃研究是否需要重視傳統(tǒng)似乎不言自明，但如何理解和對待傳統(tǒng)，尚待更清晰的闡明。彼得·霍爾在《明日之城》的序言中認為，“正如其他方面的人類事務，我們往往不能認識到，我們的思想和行為別人在很久以前就已經有過了，我們應該認清自己的根源”。由于傳統(tǒng)規(guī)劃思想所處的背景和面臨的問題與當下現實存在較大差異，很多情況下無法為當前研究和規(guī)劃提供現成的解決方案，但傳統(tǒng)規(guī)劃思想作為一套經過反復檢驗的可靠邏輯，很可能為當下提供思路及啟示。在對待傳統(tǒng)思想的方法上，應當跳出“述而不作”的窠臼，分析理論背后的邏輯，并借助當下的情境重新思考。鑒于此，本文試圖將“田園城市”思想的部分內容置于當前背景下考察，從一個新視角梳理新型城鎮(zhèn)化這一復雜系統(tǒng)的關鍵問題。

隨著《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》及地方相應規(guī)劃政策的出臺，“新型城鎮(zhèn)化”經過醞釀和準備期，進入了全面實施的新階段。但困惑依然存在：當前新型城鎮(zhèn)化還停留在對更好的城鎮(zhèn)化的普遍期盼和共同愿景，實施路徑、政策、規(guī)劃都尚待更清晰地闡明和驗證。歷史經驗看，與新型城鎮(zhèn)化類似的城市運動如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農村建設、生態(tài)城市建設等等，往往在“摸著石頭過河”的情況下消耗了大量的試錯成本卻未能建立起有效的知識體系，最終影響了政策的實施結果。因此，對新型城鎮(zhèn)化理論的建構是當下十分迫切的主題。

城鎮(zhèn)化是一個世界性的問題并且已有諸多經典的理論和研究，其中埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard）的“田園城市理論”（Garden City Theory）就是其中影響最為深遠的理論之一。國內對霍華德的思想及其著作《明日的田園城市》（Garden Cities of Tomorrow）（后文簡稱《田園城市》）的研究，以該書中文版譯者金經元為代表，為更全面、深刻宣傳田園城市思想，糾正對其根深蒂固的片面認知而多次撰文。此外，諸多學者分別從不同角度介紹了田園城市思想，如理論本身、理論影響、理論創(chuàng)新、規(guī)劃借鑒等等，顯示了田園城市理論的強大生命力。有趣的是，1898年該書初版時書名為《明日：一條通往真正改革的和平道路》（Tomorrow: A Peaceful Path to Real Reform），雖然存在所處時期、環(huán)境、制度、文化等諸多背景差異，而今天我們談論新型城鎮(zhèn)化所迫切追尋的答案，也恰好是一條通向新型城鎮(zhèn)化的“和平道路”。我們今天的疑惑，也許能從這本一百多年前的規(guī)劃文本中尋得啟示。

1  中國的城鎮(zhèn)化路徑：斷裂與重建

1.1  選擇與交換作為線索

以18世紀中葉英國工業(yè)革命為起點，到2011年全球城鎮(zhèn)化和中國城鎮(zhèn)化率首次突破50%，現代意義上的城鎮(zhèn)化進程在全球已然兩百余年。為什么現代城鎮(zhèn)化興起之后即成為人類社會一種普遍歷史現象并持續(xù)向前？以霍華德在《田園城市》中引用阿爾伯特·肖（Albert Shaw）《英國的城市政府》（Municipal Government in Great Britain）中的觀點作為回答：“現代城市中廣大群眾所處的條件和環(huán)境可以按照他們的需要來調整，以便在體質上、精神上和道德上最大限度地發(fā)揮人類的素質?！背擎?zhèn)化之所以發(fā)生，是因為與農村相比，其集聚和多樣性能夠在有限資源條件下提供更好的生活質量和環(huán)境，提供“最大發(fā)揮人類素質”的進步機會，讓生活更美好。以新型城鎮(zhèn)化所關注的“個體視角”來看：宏觀的城鎮(zhèn)化是由微觀的城鎮(zhèn)化所聚合而成，是個體為了追尋更好的生活而進行的集體選擇，以及由此引發(fā)的宏觀系統(tǒng)的關系的進步。

這其中包含了一個隱藏的判斷——選擇。城鎮(zhèn)化這一“個體選擇”的發(fā)生與否取決于兩個條件，一是個體對于選擇本身的判斷，二是選擇本身是否是“可負擔”的。只有個體判斷認為城市能比鄉(xiāng)村提供更優(yōu)的條件，且自身能夠負擔跨越城鎮(zhèn)化“門檻”的成本時，城鎮(zhèn)化才會發(fā)生?，F階段，一般城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展落差使得城市本身的優(yōu)越性和吸引力毋庸置疑，因而是否可負擔便成了中國城鎮(zhèn)化得以發(fā)生的核心關切。同時，觀察中國城鎮(zhèn)化過程，可以發(fā)現一個“交換”的過程逐漸形成并不斷穩(wěn)固：農民放棄原有“資本”（農業(yè)土地及生產資料）并結合自己的付出作為個人的“原始積累”，交換未來在城市生活、享有更好生活和福利的機會；而作為交換，另一方的城市政府則獲得了相應的土地和勞動力。因此，基于個體選擇的微觀“交換”過程累積形成了城鎮(zhèn)化的路徑。一條合理、可持續(xù)，且能夠有效推動城鎮(zhèn)化系統(tǒng)關系進步的城鎮(zhèn)化路徑，是城鎮(zhèn)化良性發(fā)生的前提。而中國過去城鎮(zhèn)化的種種問題，本質上都可以歸結為這條路徑“斷裂”的結果。

1.2  斷裂的路徑

一般認為，中國前30年的高速城鎮(zhèn)化得益于“土地紅利”和“人口紅利”：前者為城市提供了一定時期內相對“無限供給”的廉價土地，后者提供了充足的廉價勞動力。相比之下，“土地紅利”扮演了更重要的角色，參與塑造了“土地財政”的城市發(fā)展路徑?！稇椃ā芬?guī)定城市土地全部歸國家所有，而農村土地雖然在法律層面屬集體所有，但仍限于“使用權”范疇，實質上仍是由國家控制“開發(fā)權”和“所有權”的“準國家所有”模式。因此，城市政府實質上代表國家意志，成了轄區(qū)內城鄉(xiāng)土地的唯一所有者。上述土地制度促使“土地財政”路徑形成：城市可以按照自己的意志以遠低于“城市地租”的“農業(yè)地租”獲取農業(yè)土地并將其用于“非農”開發(fā)用途，通過壟斷土地以獲取超額利潤，同時又將超額利潤的一部分用于基礎設施建設以進一步提升超額利潤并將更多農地轉化為用于發(fā)展的城市土地，從而大大降低了經濟增長的成本?！巴恋丶t利”即是這種“低成本”與“高回報”的不等價交換的結果。

當前，城鎮(zhèn)化成為新的“紅利”。有經濟學家測算，未來10年新增的城鎮(zhèn)人口將為城市帶來人均10萬元、總量40萬億的固定資產投資“紅利”。這一結果值得質疑：城鎮(zhèn)化“紅利”的實現依賴于城鎮(zhèn)化個體需求引致的大量消費，而之前必須首先支付跨越“門檻”的成本。根據測算，以農民轉變?yōu)槭忻襁^程中需要支付的社會成本計，人均“城鎮(zhèn)化門檻”（即城鎮(zhèn)化的成本）就已接近10萬元。加之中國以家庭為單位的城鎮(zhèn)化遷移傳統(tǒng)（即勞動力需要同時為兒童、老人等非勞動力負擔額外的城鎮(zhèn)化成本）和當前政府對于城鎮(zhèn)化質量的高要求（對棚戶區(qū)和城中村等相對廉價、較低品質城鎮(zhèn)化形式的負面態(tài)度），城鎮(zhèn)化門檻被進一步推高?？紤]到大部分城鎮(zhèn)化個體未能在前述“不等價”的交換中獲得合理的收益，城鎮(zhèn)化的門檻難以跨越，更無從談起為城市創(chuàng)造城鎮(zhèn)化“紅利”。因此，以城鎮(zhèn)化的低成本（對個體而言是低收益）實現高收益（對個體而言是高門檻），是當前城鎮(zhèn)化路徑的悖論。一定時期內“紅利”的存在，早期城鎮(zhèn)化相對較低的門檻和城鎮(zhèn)化個體較強的能力，使得這條城鎮(zhèn)化路徑得以維持。但當快速城鎮(zhèn)化進行了近30年，紅利逐步消失、城鎮(zhèn)化門檻提升和當前城鎮(zhèn)化主體的能力相對較弱時，路徑的斷裂就會凸顯，從而難以按照原路徑推動城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)發(fā)展。

那么通過提高征地補償、將部分超額利潤返還給農民能否解決問題？答案是否定的。這一交換過程的發(fā)生需要農用地具備相當的城鎮(zhèn)化開發(fā)價值，如具備較好的區(qū)位條件（大都市近郊或者潛在城鎮(zhèn)擴展范圍）。對于大部分遠離城市居住的農民，即使放棄土地，也無法獲得相應的收益，能夠負擔跨越門檻成本的可能性更低。另一端，指望城市政府的反哺也不現實。目前中國城市負債普遍偏高，平均債務率113.41%，較高的城鎮(zhèn)化“門檻”在發(fā)達地區(qū)和大城市依然明顯存在，并成為高負債條件下發(fā)展型政府刻意維持的狀態(tài)。這也是城市戶籍改革難以推動的原因，遑論為城鎮(zhèn)化個體提供一定的福利。

然而，“城鎮(zhèn)化紅利”與“土地紅利”有一個重大區(qū)別，即城鎮(zhèn)化過程不是一個“零和”的交換，而是存在彼此增益、互利的可能。城鎮(zhèn)化能否像土地那樣直接帶來GDP？答案并不確切。數據顯示GDP增長與城鎮(zhèn)化水平提升具有同步性（圖1），但同步性不代表因果關系。根據亞洲銀行的研究，城鎮(zhèn)化率與人均GDP的增長之間存在相關性。但若排除教育等因素的作用，相關性隨即消失；反之，GDP增幅每提高1個百分點，就會把城鎮(zhèn)化率推高0.9個百分點。換言之，推動經濟增長的并非城鎮(zhèn)化本身，而是教育進步、技術上的日益成熟等其他要素。城鎮(zhèn)化并不像土地那樣本身就是紅利，通常語義中的城鎮(zhèn)化只是一個表象、一個內在機制的呈現、一個結果——真正的紅利在于個體通過潛藏在城鎮(zhèn)化這個現象下的機制、過程實現個體進步后，所創(chuàng)造的更多價值以及由此形成的社會全方位的進步。這對個體和城市是雙贏的結果。因此，通過更合理的空間與制度設計，積極促進城鎮(zhèn)化內在機制、過程（而不是現象）的發(fā)生，才是城鎮(zhèn)化的根本目的。這一機制和過程，不僅具有社會意義（社會公平與個體自由）的正當性，也具備經濟上的合理性。

圖1  GDP 增長與城鎮(zhèn)化進程的同步性分析

1.3  重建新型城鎮(zhèn)化的和平路徑

試圖從現有學術研究中梳理出城鎮(zhèn)化路徑是困難的。我國當前城鎮(zhèn)化問題研究往往呈現出重視“局部現象（實證）”本身而非“關系（理論、方法）”，忽視系統(tǒng)性考察的特征。誠然，對于城鎮(zhèn)化進程的觀察都是從局部現象開始，但局部結論的疊加并不足夠解釋整個系統(tǒng)，反而隨著研究的不斷豐富，各個局部更加獨立、難以互通，形成了基于自身話語的“各自表述”。最終，對城鎮(zhèn)化的研究成了一個關系的“黑箱”——內部復雜關系無法被解釋，因而也就難以尋找到最有效的方式推動關系的調整和進步（圖2）。 

圖2  城鎮(zhèn)化復雜系統(tǒng)

城鎮(zhèn)化本身是一個問題嗎？霍華德時代的倫敦曾因惡劣的環(huán)境被稱為“夢魘之城”，現在已經是城鎮(zhèn)化水平最高的地區(qū)之一；而曾經陷入城鎮(zhèn)化“中等收入陷阱”的拉美國家，也已逐漸走出了陷阱。歷史經驗表明，長期來看高城鎮(zhèn)化水平都能夠實現，只不過可能（但歷史同樣表明——并非必然）需要付出巨大的代價，如犧牲一代或者幾代人，社會矛盾激化后的動蕩、危機、衰退和反復等等——這些負面影響都是當前“新型城鎮(zhèn)化”致力于避免和改善的。作為對“更好的城鎮(zhèn)化”的追求，“新型城鎮(zhèn)化”的核心目標是尋求一種最恰當的模式實現社會的進步。這種最恰當的模式，是以盡可能少的犧牲人的勞動、財富、自由來實現的，而現實中種種城鎮(zhèn)化的問題，就是過去城鎮(zhèn)化路徑與人的勞動、利益、自由等方面的沖突。此時我們發(fā)現我們所尋找的東西與霍華德的目標完全一致：一個理想的城鎮(zhèn)化的“和平道路”，一條面向所有人的可負擔、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化路徑?；羧A德給我們的啟示是：縱然城鎮(zhèn)化系統(tǒng)極其系統(tǒng)復雜，但可以構筑一條以空間為核心的理想的城鎮(zhèn)化路徑，空間一方面作為容納城鎮(zhèn)化的各類要素的載體、容器和結果，同時也作為主體參與塑造整個城鎮(zhèn)化歷程。其他城鎮(zhèn)化要素包括社會、經濟、環(huán)境以及文化、產業(yè)、交通等等，都可以通過空間來建立關聯。這一路徑又包含兩個要點：空間形態(tài)和空間形態(tài)的關鍵支撐，即城鎮(zhèn)化的空間格局和土地制度（圖3）。田園城市理論也在相當上程度涉及了針對這兩方面的論述，并形成了“社會城市”和“消失的地主地租”兩個理論原型。 

圖3  重建城市化路徑的要點與線索

2  霍華德的兩個理論原型

2.1 社會城市

芒福德認為，如果需要什么東西來證實霍華德思想的高瞻遠矚，他書中的社會城市（sociable cities）就夠了。霍華德在《田園城市》的第十二章精辟引介了這一思想。社會城市由1個面積1.2萬英畝的中心城市和周圍環(huán)繞的多個面積為9000英畝的田園城市組成，總人口約25萬。從中心城市中心到各田園城市中心約4英里，通過放射道路、環(huán)形市級鐵路和基礎設施相連。城鎮(zhèn)之間以農業(yè)地帶隔離，并布局新森林、大農場、療養(yǎng)院、農學院、墓地、采石場、磚場等設施，由整個社會城市共同享有（圖4）。霍華德同時提出社會城市有機的“增長原則”：城市一旦達到它的最佳規(guī)模后，“不再是擴大它自己的面積或者人口，而是安于成為一個更大的體系中的一部分”。通過合理的資源整合，借助當時的交通和通信技術的發(fā)展，建立起一些大城市才能提供的設施，如大學、工學院、專業(yè)醫(yī)院和交響樂團。用“組織密集”取代“建筑密集”。同時，霍華德敏銳地意識到，城市和鄉(xiāng)村不是“二元”對立的選擇?！皢栴}在于大家似乎都認為勞動人民現在不可能，而且永遠不可能住在農村而從事農業(yè)以外的職業(yè)……我們現在這種把工業(yè)和農業(yè)截然分開的產業(yè)形式必然是一成不變的。這種謬誤非常普遍，全然不顧存在不同于固有成見的可能性。”霍華德將城市和鄉(xiāng)村視作僅存在功能差異的單元，兩者的要素統(tǒng)一到一個多孔的可滲透的區(qū)域綜合體，形式上是多中心，卻按照一個整體運行。

圖4  社會城市 

即使站在當下，社會城市也是一個“可持續(xù)”的現代概念。忽略規(guī)模的限制，社會城市最本質的思想可以概括為生態(tài)、有機、效率和人性尺度：生態(tài)指城市組團間保留的綠色空間與廊道，兼顧生態(tài)與農業(yè)生產功能，作為社會城市的生態(tài)基底；有機指社會城市包含的有機、彈性、漸進式的空間增長原則；人性尺度指田園城市內部的步行友好的空間尺度；效率則是借助快速交通線實現的社會城市內部城鄉(xiāng)之間緊密互動，通過降低合作的成本實現集體福利的最大化。上述四個要點的有機組合，實現了田園城市“把積極的城市生活的一切優(yōu)點同鄉(xiāng)村的美麗和一切福利結合在一起”的目的。

2.2 消失的地主地租：土地制度設計

霍華德對田園城市土地制度的設計，可以概括為“增值歸公”和“以稅代租”。

“地主地租”即土地所有者讓渡使用權獲得的收益。城市與鄉(xiāng)村的地租存在顯著差別，這種差別來自于城市人口的增加，霍華德將這種因為人口集聚而增加的地租稱為“自然增值”（unearned increment），并認為其應當歸于集體所得，即“增值歸公”?！按罅咳丝诘拇嬖谫x予土地大量額外的價值……顯而易見，在有某種預見和實現安排的情況下，這種增值就會成為這些移民的財富，我們將可以看到，就是這種安排會使田園城市增加它的磁力。”即使土地租金上漲，也不會成為私人的財富，而將用于減免居民繳納的地方稅，使全體居民（包括外來的新移民）受益。

田園城市建設的最初階段，霍華德設想以發(fā)放抵押債券的方式購得最初的土地，并委托在四位托管人名下。托管人實際承擔了一個精簡高效的政府職能，也成為“初始信用”的載體。起初，田園城市的全部收入來自地租，而且城市中所有土地必須歸全體居民集體所有，且使用土地必須交付租金，在土地上建設、聚居獲得的增值仍然歸集體所有?；羧A德將土地的使用者（居民）繳納的費用統(tǒng)稱為“租稅”?！白舛悺卑ㄈ糠郑簝斶€購地費用的償債基金，償還債務利息的地主地租和繳納給公共事務的“地方稅”。其中，地方稅占據重要比重，通過維持公共設施建設與議會運作等方式反饋給市民。隨著土地債務逐漸償清，地主地租也隨即消失，整個城市完全依靠地方稅運作。此后，由于購置土地的費用已經由地租支付完畢，因此公共建筑的用地不需要納稅人額外支付費用，這樣田園城市可以更低的成本來建設更好的設施。書中霍華德詳細論證了這種模式可以更低的投入建成與倫敦同等質量的學校、劇院、鐵路等設施。

2.3  理論原型對當前新型城鎮(zhèn)化的適宜性

結合上述對田園城市理論原型的解析，霍華德試圖引介一種更加“低成本”的城鎮(zhèn)化方式，由于其“低成本”并非來源于降低品質，而是通過城鄉(xiāng)結合的方式降低內部損耗并實現整體效益的最大化，因此也可以實現相當的品質、效率和可持續(xù)性?；诖酥匦聦徱暻笆霎斍俺擎?zhèn)化路徑的“斷裂”，可能的解決方案正是通過類似霍華德田園城市這樣整合城市與鄉(xiāng)村的空間設計來降低城鎮(zhèn)化的門檻，提供除傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路徑之外的低成本、可持續(xù)的替代模式。因此，田園城市的理論對中國新型城鎮(zhèn)化路徑的建立仍然具有適宜性。

3  理論原型在當前中國條件下的改造落實：建構新型城鎮(zhèn)化路徑的嘗試

結合當前我國城鎮(zhèn)化的條件，霍華德的上述兩個理論原型可以改造為如下兩點。

3.1  城鄉(xiāng)一體的都市區(qū)：社會城市的中國版本

隨著城鎮(zhèn)化率超過50%后城鄉(xiāng)差距的逐漸縮小、政策壁壘的逐漸破除以及鄉(xiāng)村地區(qū)“服務業(yè)化”發(fā)展?jié)摿Φ尼尫?，城鄉(xiāng)關系二元結構將逐漸回歸城鄉(xiāng)一元，我們已經具備建構一個現實“社會城市”的基礎?；羧A德的“社會城市”規(guī)模和尺度較小，不能直接套用于規(guī)劃實踐，但相對的尺度及系統(tǒng)內部的關系，依然是新型城鎮(zhèn)化可以借鑒的理想模式。筆者認為，對中國而言，現實的“社會城市”應該是一個城鄉(xiāng)一體的都市格網，即在合適的尺度下，以城市為中心，其他小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村有機融合的城—鄉(xiāng)系統(tǒng)性結構。這種“城鄉(xiāng)一體”的都市區(qū)化可以超越“大城市”還是“小城鎮(zhèn)”作為城鎮(zhèn)化載體的糾結，成為適應新型城鎮(zhèn)化的新空間形態(tài)。

首先需要解釋，中國“城鄉(xiāng)一體”的意義究竟是什么？通常對于城鄉(xiāng)一體的認識是從政策、福利層面的“一致性”和“公平性”出發(fā)，但霍華德啟示我們，更恰當的理解應該是“空間上的一致性”，這種空間形式統(tǒng)一了城市、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，并在合理尺度重建了城市和鄉(xiāng)村之間的聯系，以此降低城鄉(xiāng)之間分工和交易成本，實現了城鄉(xiāng)互利。例如《田園城市》書中牛奶的例子：與大城市相比，與鄉(xiāng)村緊鄰的田園城市中可以節(jié)約大額的牛奶運費同時獲得更新鮮的牛奶，農民也因此獲得更高的收益，“為了實現普遍的節(jié)約，把生產者和消費者置于如此密切的關系之中必然會使節(jié)省的費用增加許多倍。換句話說，把城市和鄉(xiāng)村組合起來不僅有益健康，而且經濟每前進一步，這一點就顯得很清楚”。聯想到20世紀80年代關于優(yōu)先發(fā)展“大城市”與“小城鎮(zhèn)”之爭，問題的關鍵并不是某種具體空間的“非此即彼”。發(fā)展事實也證明，單一的空間形態(tài)并不能解決問題，真正的解決存在于不同的空間應當以怎樣的形式組合起來，既形成更系統(tǒng)、完善、協(xié)調、城鄉(xiāng)互補的整體功能，又使得各個層級的空間都得到充分發(fā)展的機會。城鄉(xiāng)一體的都市區(qū)即是基于這一認知的猜想，其相比于“城市+轄區(qū)”的傳統(tǒng)結構的異同如表1和圖5所示。

表1 傳統(tǒng)'城市-轄區(qū)'空間與城鄉(xiāng)一體的都市區(qū)比較

圖5  傳統(tǒng)“城市—轄區(qū)”空間（左）與城鄉(xiāng)一體的都市區(qū)（右）的空間模式比較

實現這一目標，至少已具備了三方面基礎。首先，中國城市管理體系本身就是“（中心）城市+轄區(qū)”模式，即市管縣、縣管鎮(zhèn)村，這種模式塑造了中心城區(qū)與轄區(qū)基于行政等級的空間聯系，雖然與都市區(qū)的實際影響范圍并不完全一致，但已經實現了部分都市區(qū)功能和結構。其次，激烈的城市間競爭使得城市政府整合發(fā)展的意愿更為強烈，對外與周邊城市聯合形成城市群，對內則統(tǒng)籌轄區(qū)內部資源，基于整合發(fā)展的一系列行動（如大型基礎設施建設）客觀上有利于都市區(qū)的形成。再次，近年對于鄉(xiāng)村的重點投入促進了空間品質與功能的提升，鄉(xiāng)村的以農家樂、農業(yè)體驗、鄉(xiāng)村度假旅游為代表的“服務業(yè)化”趨勢明顯，鄉(xiāng)村服務城市的職能得以增加，為城市與鄉(xiāng)村提供了更多協(xié)同發(fā)展與互利的機會。

從建立新型城鎮(zhèn)化路徑的角度，“城鄉(xiāng)一體”的都市區(qū)可以有效降低城鎮(zhèn)化“門檻”，主要體現在以下方面。

（1）一步到位指向終極的狀態(tài)。不必重復類似國外從集中城鎮(zhèn)化到郊區(qū)化，再從郊區(qū)化到都市區(qū)化的過程，減少了中間重復建設的各項成本。

（2）較小的“跨越門檻”和較寬的“選擇譜系”。都市區(qū)包含一個多元的從城市到鄉(xiāng)村的空間序列，其中鎮(zhèn)、新城等中間層級的城鎮(zhèn)化成本相對較低，城鎮(zhèn)化個體根據自身能力選擇“可負擔”的路徑，“城鎮(zhèn)化”平均成本會隨之降低。

（3）最“和平”的道路。當前，徹底打破城市規(guī)模門檻和城鄉(xiāng)壁壘的全面開放的戶籍制度與人口落戶改革顯然存在隱患和障礙，但都市區(qū)內部（對應于城市轄區(qū)）的真正城鄉(xiāng)一體是相對容易實施的——從都市區(qū)內部的福利均等開始，優(yōu)先對轄區(qū)內部農民及本地工作滿一定年限的外來人口開放戶籍改革，再尋求更大范圍的開放?；羧A德的思路是，如果能夠建立一個“樣板”，就能使得其他地區(qū)進行模仿，這也是和平改革的要點。

（4）為落后地區(qū)帶來都市化發(fā)展機會。通過支持落后地區(qū)的都市區(qū)化發(fā)展，逐步引導長距離、大規(guī)模的“候鳥式”人口流動向都市區(qū)內部的小范圍流動轉變，使得“回流”農民能夠在不放棄土地的情況下，兼顧農業(yè)和就近的工業(yè)就業(yè)，為落后地區(qū)城鎮(zhèn)化和農業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。

3.2  基于使用權的稅制改革：“土地財政”轉型

我國現有土地制度與前述《田園城市》的土地制度設計存在一個重要差別：地租的產生與分配。相較于霍華德的“溢價歸公”和“以稅代租”對公共福利的傾斜，我國的現行制度設計忽視了城市地租里所包含的公共性。比如，城市與鄉(xiāng)村的拆遷整體補償相差極為懸殊，但城鄉(xiāng)土地本身所承擔的居住功能的價值應當相近，其差價大部分歸于前者較高的“區(qū)位”價值。而“區(qū)位”作為城市全體個體的價值的“投射”，其增值應當至少部分被視作集體福利。當這種集體福利沒有被集體所享用，而是被給予恰好占有使用權的某個個體，實際意味著其余人的平均福利的下降，或平均消費的上升，進而造成城市擴張中的新一輪分配不公。對于沒有機會獲得拆遷補償的新城鎮(zhèn)化個體，實際上是一種變相的剝奪，最終導致城鎮(zhèn)化的門檻逐漸升高，城市的吸引力逐漸下降。

田園城市的土地制度建立在“土地全民所有”的基礎之上，這與我國當前的土地所有制情形極為類似。筆者認為，這套思想對我國當前土地改革的借鑒，主要體現在兩個方面。

（1）以“稅制改革”作為土地改革的基礎。通過整體性稅制的系統(tǒng)性改革作為“土地財政”的退出機制，在不增加個體支出的情況下，重新梳理和安排“地租”和“稅賦”、各級政府、公司與個人的分配模式，完成城市發(fā)展的信用從土地到稅收的平穩(wěn)切換。

（2）使用權稅制改革與溢價回收。在城市土地全部歸國家所有的前提下，城鎮(zhèn)居民所購買的住房產權本質上屬于土地使用權（而非所有權），與整體稅制改革相適應建立基于使用權的繳費體系，逐步以使用稅代替地租，如此，政府可以將一部分按照現有制度完全屬于某一個體的“自然增值”以稅收方式回收，用于補貼公共服務和社會福利（如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、城鎮(zhèn)化技能培訓、保障性住房等），并且為本地居民和新市民所共同享有。對于新城鎮(zhèn)化人口，這部分稅收能為其提供更好的城鎮(zhèn)化福利，適度降低城鎮(zhèn)化門檻；而對于現有城鎮(zhèn)化人口，雖然可能在某一次土地使用權流轉的收益有所減少，但可以同樣享有從其他土地流轉過程中回收的“自然增值”所帶來的福利的增加。并且，隨著新市民的逐漸積聚，這種自然增值帶來的福利也會隨之增加，使得所有城市居民受益。

4  結語：更進一步的挑戰(zhàn)

本文以解讀經典理論為出發(fā)點，首先分析了當前城鎮(zhèn)化斷裂的路徑及成因，進而依托霍華德田園城市理論的兩個原型“社會城市”與“消失的地主地租”，探討了中國城鎮(zhèn)化的路徑及其中兩個關鍵內容：空間形式與土地制度改革。對于個體而言，新型城鎮(zhèn)化（更好的城鎮(zhèn)化）代表著自由與選擇，代表著人類的進步。脫離了這一本源，城市本身和城鎮(zhèn)化都會失去意義。而上述探討的過程，無論是霍華德田園城市的理論原型還是借助于這個理論原型的當下中國新型城鎮(zhèn)化的道路探討，本質目的都是在解決一個最基本的“可行性”的問題——通過消除城鎮(zhèn)化路徑中的“斷裂”以使城鎮(zhèn)化過程成立。但是，理解了斷裂在哪里、目標在哪里并建構起初步的路徑還僅僅是第一步。作為在中國的文化與社會背景下涉及諸多復雜關系的復雜系統(tǒng)，探索中國新型城鎮(zhèn)化的“和平道路”，需要更多圍繞這條基本路徑之上更為細致的關系建構，以應對新型城鎮(zhèn)化空間模式與土地制度改革、面向“和平”城鎮(zhèn)化路徑的包容性城鎮(zhèn)化制度設計和政府治理創(chuàng)新等新挑戰(zhàn)。

感謝南京大學建筑與城市規(guī)劃學院王紅揚教授對文章的指導與指正