摘要：土地確權(quán)是有關(guān)國計民生的大事，明晰承包權(quán)關(guān)乎民生，明晰經(jīng)營權(quán)關(guān)乎國計。進(jìn)一步來說，明晰承包權(quán)關(guān)系到社會保障系統(tǒng)的建設(shè)，是“兜底”工程。明晰經(jīng)營權(quán)關(guān)系到農(nóng)業(yè)的發(fā)展，新型社會關(guān)系的建設(shè)，是“拔尖”工程。
土地是一個國家的根本，也是廣大人民群眾，尤其是農(nóng)民群體所賴以生存的基本生產(chǎn)資料。在本屆三中全會召開之際，土地問題又一次成為了海內(nèi)外各界人士的關(guān)注焦點。會不會改革、怎么改革，今后農(nóng)業(yè)向哪個方向發(fā)展，成為了人民群眾熱議的話題。對于這個問題，強(qiáng)壇和您一起探討。
目前，農(nóng)村土地制度因為歷史和現(xiàn)實的諸多原因，情況比較復(fù)雜。為了深入貫徹農(nóng)村的養(yǎng)老制度改革，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，大力優(yōu)化配置農(nóng)村勞動力資源，解決農(nóng)村土地資源流轉(zhuǎn)的問題，解決目前城鄉(xiāng)二元體系所造成的一些弊端，進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革，勢在必行。
自十七大召開以來，尤其是在2008年十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》之后，提出了加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)；積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)的目標(biāo)。在此之后，土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)，就成了改革的重點。現(xiàn)階段農(nóng)村土地的問題，其突破點在于土地流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵點在于土地確權(quán)。
進(jìn)行改革，目的是土地流轉(zhuǎn)，首先要做的就是土地確權(quán)。土地確權(quán)的好處就是可以明晰地權(quán)預(yù)期，就是讓人能夠明白，幾十年之內(nèi)，這塊地上種什么，誰說了算；收獲之后，怎么分配的問題。搞土地確權(quán)，首要任務(wù)就是要搞懂，要確什么權(quán)。
土地確權(quán)，確什么權(quán)？
確權(quán)，主要分為三大部分。要明晰所有權(quán)、明晰承包權(quán)、明晰經(jīng)營權(quán)。
農(nóng)村土地，主要指的是農(nóng)村的耕作用地，也就是耕地。根據(jù)我國法律，除森林、灘涂、河流、沙漠、荒山荒坡以外，農(nóng)村耕地的性質(zhì)是集體所有制。也就是說，這塊耕地不屬于任何個人，而是為全體村民集體所有。從這一點上來說，所有權(quán)從來是非常明晰的。
自從改革開放以后，農(nóng)業(yè)實行了家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制，每家每戶都從村集體承包一塊地，有較長一段時間的穩(wěn)定承包期。在這段時期內(nèi)，農(nóng)戶可以根據(jù)需要自由安排耕種作物種類、時間。這個屬于承包經(jīng)營權(quán)。需要明確的是，不得私自變更土地用途，也就是說，耕地只能是耕作用地，不能私自建設(shè)住宅、工廠、商店等其他建筑物。
最近幾年，由于社會客觀現(xiàn)實，出現(xiàn)了承包經(jīng)營權(quán)分化為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的趨勢。
隨著社會快速發(fā)展，城市化水平不斷提高。有很多農(nóng)村富余勞動力進(jìn)城務(wù)工，還有一部分人在城市安定下來。這樣，農(nóng)村的一些土地就閑置出來。為了不使良田撂荒，農(nóng)村自發(fā)地出現(xiàn)了一種情況，有一些農(nóng)戶通過親朋好友或者其他關(guān)系，以租賃、借用等方式經(jīng)營使用別人家的土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而自己只保留對耕地的承包權(quán)。在收獲期后，給予土地承包者一些經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。于是，在很多地方就出現(xiàn)了“種糧大戶”、“蔬菜大戶”。這些土地實際的使用者就有了明晰該耕地的經(jīng)營權(quán)的訴求。
所以，由于歷史與現(xiàn)實原因，土地權(quán)益就分化為以上三個部分，這就是土地確權(quán)的工作內(nèi)容。
土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)與保障
農(nóng)業(yè)，總是要實現(xiàn)現(xiàn)代化的?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)與機(jī)械化農(nóng)業(yè)的一個特征就是規(guī)模經(jīng)營。規(guī)模經(jīng)營也是產(chǎn)生現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個必要條件。像中國幾千年以來的耕作模式已難以適應(yīng)時代需求了。隨著農(nóng)民大量進(jìn)城，從事農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)的勞動力減少；而城市人口增加，意味著糧食蔬菜與副食品的消費人口增多；并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平的提高，個人糧食消耗量在不斷地增多；這“一少兩多”，就促使我們要找到一條勞動力數(shù)量投入較少、單位畝數(shù)出產(chǎn)較高的新型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的路子來。
現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)要求生產(chǎn)單位有一定規(guī)模的土地資源，才能進(jìn)行規(guī)模生產(chǎn)。種糧大戶也好、農(nóng)業(yè)公司也好，都需要從現(xiàn)在的農(nóng)戶手中，通過土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)行土地的集中，才能進(jìn)行農(nóng)業(yè)的集約化生產(chǎn)。要實現(xiàn)這樣的生產(chǎn)方式，就要在土地流轉(zhuǎn)上做文章。
很多外出打工的農(nóng)民，家里的地就沒有精力來耕作，所以也在迫切需求尋找一個土地使用者，以獲取一定的收益。這也要在土地流轉(zhuǎn)上做文章。
因此，土地流轉(zhuǎn)勢在必行。
農(nóng)民還沒有納入城市低收入保障系統(tǒng)之內(nèi)，土地對于他們來說是生活保障的重要組成部分。土地流轉(zhuǎn)出去了，要保證農(nóng)民能夠如數(shù)收到流轉(zhuǎn)土地的收入，勢必要對農(nóng)民的權(quán)益進(jìn)行確認(rèn)。作為土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)讓方，是有非常強(qiáng)烈的土地確權(quán)需求的。
農(nóng)業(yè)不同于其他產(chǎn)業(yè)，春種秋收，寒來暑往。它是一個生產(chǎn)周期較長的產(chǎn)業(yè)，糧食與蔬菜的生產(chǎn)周期相對來說較短，春種秋收，基本上生產(chǎn)周期是一年。若是生產(chǎn)水果、干果等經(jīng)濟(jì)類作物，投入-產(chǎn)出周期是以五年甚至是十年計的，而且效益期也相對較長，也是以十年計的。這種生產(chǎn)特性就決定了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者必須有一個時間較長并且穩(wěn)定的經(jīng)營權(quán)。
規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，目前來看有三種形式的可能，第一種是類似于“種糧大戶”那種以家庭為單位的擴(kuò)大化生產(chǎn)；第二種是以農(nóng)業(yè)公司為經(jīng)營主體，雇傭農(nóng)民為生產(chǎn)者的公司化生產(chǎn)；第三種是以擴(kuò)大化生產(chǎn)的農(nóng)戶為單位，以農(nóng)業(yè)公司提供技術(shù)支持與銷路，用高級的、新型的農(nóng)業(yè)合作社或互助組為生產(chǎn)聯(lián)盟的生產(chǎn)方式。
因此，土地流轉(zhuǎn)的接收方，也是有非常強(qiáng)烈的土地確權(quán)需求的。
土地確權(quán)中需要注意的問題
在這三個確權(quán)部分里，最簡單也最明確的是所有權(quán)的確定，最重要的是承包權(quán)的確定，最困難的是經(jīng)營權(quán)的確定。
根據(jù)法律規(guī)定，所有權(quán)屬于村集體。明晰所有權(quán)的歸屬，對于鞏固土地公有制的法律基礎(chǔ)有重大意義。
承包權(quán)針對的是現(xiàn)在土地承包者，明晰承包權(quán)可以保護(hù)最廣大農(nóng)民的利益。因此說是最重要。目前來看，土地承包者還是農(nóng)村里的千家萬戶。隨著社會發(fā)展，有些耕地要被征用為建設(shè)用地，服務(wù)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程。有些耕地則要進(jìn)行集中耕作，服務(wù)于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。那么，這些農(nóng)民的手中就不直接握有土地了。在幾千年以來的中國歷史上，土地是農(nóng)民之根，所有吃的、穿的、用的，都是從土地中直接或間接生產(chǎn)收獲的。一言以蔽之，土地就是農(nóng)民的保障。因此，明晰產(chǎn)權(quán)的歸屬，才能保護(hù)好廣大農(nóng)民的長期利益，為農(nóng)民建立可靠保障。
而經(jīng)營權(quán)則針對著農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位。耕地進(jìn)行流轉(zhuǎn)之后，根據(jù)固有規(guī)劃，明確土地用途。作為建設(shè)用地的可以退耕，不允許變換土地用途的，要堅決保持原有的耕地屬性。農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位接收土地后，在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下，要求擁有一個長期的、穩(wěn)定的經(jīng)營權(quán)，才可以安心生產(chǎn)，擴(kuò)大經(jīng)營。因此，明晰土地經(jīng)營權(quán)的歸屬，對于將來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全、副食品供應(yīng)的方面有重大意義。
這兩種確權(quán)，本質(zhì)上都是在推動新農(nóng)村建設(shè)、推動城鎮(zhèn)化建設(shè)、推動社會發(fā)展，推動人民生活水平的提高，在根本上是不沖突的。然而，施政是有先后順序的，在政策的具體執(zhí)行過程中，總會遇到這樣那樣的問題。
如果在執(zhí)行過程中只重視經(jīng)營權(quán)而忽視承包權(quán)，那么農(nóng)民得不到保障，這就與我們的“為人民服務(wù)”的宗旨背道而馳。
如果在確權(quán)過程中忽視甚至是打壓了經(jīng)營權(quán)呢？那么土地的使用者就會變成弱勢群體，難以長時間、大規(guī)模地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。目前在農(nóng)村中，也存在一些去世老人不注銷戶口，繼續(xù)承包土地的情況；還有城鎮(zhèn)居民冒領(lǐng)土地，“吃空餉”，造成了很壞的影響。如果我們在土地確權(quán)的過程中，把一些人也錯誤地囊括進(jìn)去，讓他們遙控干預(yù)村莊里真正從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的真農(nóng)民，那就是對農(nóng)業(yè)的不負(fù)責(zé)，也是對社會發(fā)展的不負(fù)責(zé)。
土地流轉(zhuǎn)中需要注意的問題
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，相當(dāng)于“三權(quán)分離”：經(jīng)營權(quán)歸受讓方，承包權(quán)還是歸承包農(nóng)戶，所有權(quán)也還是屬于集體。流轉(zhuǎn)后的土地，仍然只能用于發(fā)展農(nóng)業(yè)，不能用作房地產(chǎn)開發(fā)等其他用途；農(nóng)民依法享有土地流轉(zhuǎn)權(quán)益，如租金、股份分紅等。
在土地流轉(zhuǎn)的過程中，很重要的一點就是要進(jìn)行土地的用途管制。土地的用途管制與土地確權(quán)是相輔相成的關(guān)系，只有明確了土地用途預(yù)期，才能有效保護(hù)失地農(nóng)民的利益，才能保護(hù)日后農(nóng)業(yè)的發(fā)展。按照耕地流轉(zhuǎn)的標(biāo)準(zhǔn)給予了失地農(nóng)民補(bǔ)貼，那么被流轉(zhuǎn)的土地就只能用作耕地。如果通過規(guī)劃征地，要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，就必須按照建設(shè)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼農(nóng)民。防止出現(xiàn)補(bǔ)貼按照耕地補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)眼間卻以建設(shè)用地的價格把土地出讓給開發(fā)商的情況。短期內(nèi)變更土地用途的，要按照市場標(biāo)準(zhǔn)追加補(bǔ)償，這個期限不能太短。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的劃分是按照規(guī)劃分大片區(qū)確定，具體到每一片區(qū)內(nèi)每畝地的補(bǔ)償，左鄰右舍的標(biāo)準(zhǔn)要相同。土地的用途管制一定要嚴(yán)格，要有一個遠(yuǎn)期規(guī)劃，確定之后不能變更。
根據(jù)2013年中央1號文件規(guī)定：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。在流轉(zhuǎn)過程中，要根據(jù)自愿有償?shù)脑瓌t，有序流轉(zhuǎn)。我們要牢牢按照歷年中央1號文件的精神辦事，要堅定不移地按照建設(shè)社會主義新農(nóng)村的道路走，這樣才能守住十八億畝耕地的紅線，這樣才能保障農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民的權(quán)益，這才是對子孫負(fù)責(zé)的態(tài)度。
推進(jìn)大農(nóng)業(yè)，踐行中國夢
本屆三中全會召開之前，農(nóng)業(yè)問題是社會各界熱議焦點。我們一直倡導(dǎo)，在改革中出現(xiàn)的問題，要通過深化改革來解決。發(fā)展不平衡的問題，要通過對弱勢地區(qū)、弱勢產(chǎn)業(yè)的加快發(fā)展來解決，對于農(nóng)業(yè)問題，也是如此。
在農(nóng)業(yè)問題上，我們要注重公平，也要舉起效率生產(chǎn)的大旗。只有明晰了承包權(quán)，有保障預(yù)期，土地的承包者才會愿意將手中的土地流轉(zhuǎn)出去，去從事其他工作以提高生活水平，農(nóng)民的利益才能得到保障；只有明晰了經(jīng)營權(quán)，有收益預(yù)期，真正種田的人才會愿意去種田，我國的糧食安全與副食品供應(yīng)才能得到保障，農(nóng)業(yè)才能走上健康、良性的發(fā)展道路。
而且，土地問題也不僅限于農(nóng)業(yè)問題，它還事關(guān)農(nóng)業(yè)人口的社會保障問題，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)問題。根據(jù)2013年中央1號文件精神，要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。什么是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呢？就是在生產(chǎn)力發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)所需的勞動力大大減少了；在城市化進(jìn)程的過程中，第二、第三產(chǎn)業(yè)所需求的勞動力大大增多了。在這一減一增的過程中，有大量的農(nóng)業(yè)戶籍人口從事了非農(nóng)業(yè)工作，這就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。
因此，土地確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)這兩個工作要配合城鎮(zhèn)化建設(shè)和社會保障這兩個工作來做。借此機(jī)會，我們要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，推進(jìn)人口有序轉(zhuǎn)移。如果過分抬高承包權(quán)的收益預(yù)期，把轉(zhuǎn)移出去的人口再轉(zhuǎn)移回來，就是對城鎮(zhèn)化建設(shè)的不負(fù)責(zé)。我們也要把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障工作做好，不能丟掉，如果壓低了承包權(quán)的收益預(yù)期，就是對人民的不負(fù)責(zé)?？傊?，在土地工作上，要盤活存量，用好增量，多管齊下，下好全局一盤棋。
土地確權(quán)是有關(guān)國計民生的大事，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)乎民生，明晰經(jīng)營權(quán)關(guān)乎國計。進(jìn)一步來說，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系到社會保障系統(tǒng)的建設(shè)，是“兜底”工程。明晰經(jīng)營權(quán)關(guān)系到農(nóng)業(yè)的發(fā)展，新型社會關(guān)系的建設(shè)，是“拔尖”工程。一言以蔽之，我們既要讓農(nóng)民“有的吃、吃飽飯、吃得好”，也要讓“耕者有其田，后土能稼穡”。說到底，我們要捍衛(wèi)真正勞動者的利益。
讓我們團(tuán)結(jié)一心，深化改革，努力踐行中國夢！
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