根據(jù)市政協(xié)2016年度工作總體安排，12月6日至12月9日，市政協(xié)經(jīng)濟委組織部分委員，在市農(nóng)業(yè)局、市林業(yè)局、市土地局和相關部門負責人的配合下，對我市農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的發(fā)展情況進行了專項調(diào)研，并深入榆陽、靖邊、橫山、綏德、米脂、子州等縣區(qū)進行了調(diào)研，12月27日苗豐副主席主持召開了協(xié)商座談會，會上國土資源局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局等部門與委員們進行了廣泛的協(xié)商交流。現(xiàn)將有關情況報告如下:
一、基本情況
（一）確權登記工作已全面鋪開。一是集體土地所有權和集體建設用地使用權確權登記工作全面啟動。農(nóng)村土地的確權登記工作，包括集體土地所有權確權登記和集體建設用地（含宅基地在內(nèi)）確權登記發(fā)證工作，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記證頒證工作和集體林權的承包經(jīng)營權確權登記頒證工作。以上確權登記頒證工作分別由國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門負責實施。所有的確權都以第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫中的土地面積權屬界限為準。從2013年起，全市各縣區(qū)陸續(xù)啟動了農(nóng)村地籍調(diào)查工作，推行了歸屬清晰、權能完整、保護嚴格的農(nóng)村集體確權登記體系，切實維護農(nóng)民合法權益。農(nóng)村集體土地所有權確權到村。所有權證書將由國土部門代管。目前各縣區(qū)正在對集體土地所有權進一步調(diào)查核實。集體土地所有權確權和包括宅基地在內(nèi)的集體建設用地的確權登記發(fā)證工作，是農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的重要內(nèi)容，是賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利。國土資源部要求，用5年時間力爭完成確權登記發(fā)證工作。目前，各縣區(qū)的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊地籍確權調(diào)查成果轉(zhuǎn)入應用階段，榆陽區(qū)被省國土資源廳確定為宅基地及房地一體化地籍調(diào)查試點工作縣區(qū)。神木縣初步完成全縣域的集體土地確權外出調(diào)查工作。二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記證已進入頒證工作正在收尾階段。2014年以來，根據(jù)《榆林市人民政府關于全面開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作的意見》的部署與要求，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作全面開展，取得了階段性的成果。截止2016年12月13日，全市195個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，19929個村民小組，已有195個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，19383個村民小組，62.53萬戶開展登記，分別占總數(shù)的100%，97.3%，97.2%。完成二輪公示的農(nóng)戶數(shù)60.78萬戶，占94.4%，已經(jīng)頒發(fā)證書57.46萬戶，占87.81%。三是集體林權確權頒證工作全面完成。2007的以來，按照省林業(yè)廳的統(tǒng)一部署，在榆陽區(qū)開展林權改革的試點工作，之后，在其它縣逐步開展林權制度改革。于2012年底，我市已完成12縣區(qū)176個鄉(xiāng)鎮(zhèn)18865個村民小組3143.05萬畝集體林地改革任務，占集體林地總面積的100%，完成確權面積3125.63萬畝。已發(fā)放林權證463127本，3111.33萬畝，發(fā)證率99%。
（二）農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)正在興起。 一是我市于2014年就制定并出臺了《關于推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的實施意見》。規(guī)范了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序和方式，并積極開展村組連片規(guī)模流轉(zhuǎn)。截至目前，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積192萬畝，林地流轉(zhuǎn)面積5778畝。二是土地適度規(guī)模的經(jīng)營權流轉(zhuǎn)模式不斷創(chuàng)新。通過加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的扶持，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理常態(tài)化。近年來土地流轉(zhuǎn)形式由最初單一的互換、出租逐步拓展到轉(zhuǎn)讓和股份合作等形式，并總結(jié)出了一些好的模式，如橫山區(qū)的“駝宏模式”，榆陽區(qū)的“麻生圐圙模式”、“新寨模式”、“趙家峁模式”和神木縣的“爾林兔模式”。在林權制度改革方面，全市共成立林業(yè)專業(yè)合作協(xié)會6個，林業(yè)專業(yè)合作社35個。涉及農(nóng)戶10526戶，經(jīng)營面積約5萬畝。從事林下經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)戶有2606戶，多以種植和養(yǎng)殖為主。流轉(zhuǎn)的方式主要以出租、大戶承包為主，轉(zhuǎn)讓、入股、互換及其他形式為輔。三是土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)相關平臺正在建立。榆陽、府谷、定邊、子洲、佳縣等縣區(qū)分別成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心，建立土地流轉(zhuǎn)的供求登記，信息發(fā)布、合同簽訂及簽證、咨詢評估等服務平臺。為了完善矛盾調(diào)處機制，健全基層農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系，我市根據(jù)中、省關于申報西部地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁基礎設施建設項目要求，2013、2014年清澗、佳縣、吳堡、榆陽、定邊、靖邊、子洲縣分別被農(nóng)業(yè)部列入國家級農(nóng)村土地承包糾紛仲裁基礎設施建設項目縣，各縣按照項目建設要求，通過縣政府采購中心進行招標采購，已經(jīng)建成農(nóng)村土地承包糾紛仲裁“一庭三室”。
（三）農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的成效得到顯現(xiàn)。一是農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的試點成效突出。從2014年開始，榆陽區(qū)趙家峁村列為省市產(chǎn)權制度改革在我市唯一的試點村。2015年3月改革正式開始到2016年10月結(jié)束，從調(diào)查摸底、醞釀方案到結(jié)束歷時一年零7個月。該村的主要做法是第一出臺了實施方案；第二進行了清產(chǎn)核資；第三核定了股東名單；第四科學配置了股權；第五成立了股份經(jīng)濟組織；第六在工商登記注冊并發(fā)放股權證。通過改革，初步形成了種、養(yǎng)、加、休閑觀光為一體的新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)模式。2015年末，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達到242萬元，人均純收入10679元，較2013年增長61%。二是試點工作取得的成果和啟示。三大改革成果。第一，激活了農(nóng)村資源，提高了資源利用率。讓集體的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)得到了有效利用，將閑置分散的土地資源進行整合，實現(xiàn)“確權、確股、不確地”；第二，解放了生產(chǎn)力，提高了勞動生產(chǎn)率。實現(xiàn)了規(guī)?；?jīng)營、科學化種植、機械化作業(yè)，讓勞動者的潛能得到最大釋放；第三，拓寬了農(nóng)民經(jīng)營渠道，增加了農(nóng)民收入。改革后村民的收入由合作社入股分紅收入（包括財產(chǎn)性收入）、在園區(qū)打工收入（工資性收入）、家庭經(jīng)營性收入和各種轉(zhuǎn)移性收入四部分組成。五點改革啟示：第一，清產(chǎn)核資是基礎。通過清產(chǎn)核次，全面摸清了集體所有資金、資產(chǎn)和資源的存量、結(jié)構(gòu)、分布等情況；第二，股權設置是根本。只有合理設置股權，確定各股的享受對象和股權比例，產(chǎn)權制度改革才能順利推進；第三，股權管理是關鍵。股權管理有兩種模式：其一是隨人口變動而調(diào)整股權的動態(tài)管理模式；其二是不隨人口變動調(diào)整股權的靜態(tài)管理模式，即“生不增，死不減”的股權固化管理模式。趙家峁村采用的就是這種固化模式，這也是農(nóng)業(yè)部提倡的模式。第四，領導重視是保證。從改革試點看，黨委、政府主要領導應高度重視，通過成立領導小組，出臺相關的改革方案和實施意見，整合涉農(nóng)資金、實施項目傾斜等措施對改革提供相應的支持，保證農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革向縱深推進。第五，隊伍建設是保障。開展農(nóng)村產(chǎn)權制度改革需要強大的人才保障。目前，我市在這項重大改革上體制機制尚不健全，專業(yè)隊伍尚未建立。隨著農(nóng)村產(chǎn)權制度的不斷深入，農(nóng)村新型經(jīng)營體系的不斷確立，培養(yǎng)一支基層農(nóng)經(jīng)隊伍將成為我市全面深化農(nóng)村改革的重要保障。三是適度規(guī)模經(jīng)營的合作社和承包大戶正在形成。近年來全市不斷涌現(xiàn)出以承包大戶和合作社為代表的經(jīng)營主體，成效顯然。如定邊縣亂井子林場林下散養(yǎng)雞養(yǎng)殖場面積40畝，雞2萬多只，年純收入65萬元;子洲縣長明種養(yǎng)殖專業(yè)合作社萬畝核桃種植基地，投資3000多萬元，規(guī)劃種植核桃面積2萬畝，涉及5村806戶。目前，新品種核桃10000畝，可實現(xiàn)年產(chǎn)值1900萬元，年盈利800萬元；綏德縣崔家灣綠源苗木專業(yè)合作社經(jīng)營林地面積達3915畝，以育苗基地、核桃示范園和山地蘋果示范園三大板塊為主體，采取造林、林下種植、森林景觀、農(nóng)家樂為一體的“四合一”模式；清澗縣宏祥公司屬下彤森棗業(yè)專業(yè)合作社與雙廟河鎮(zhèn)5個村312戶棗農(nóng)聯(lián)戶打造4858畝富硒紅棗立體產(chǎn)業(yè)模式（即樹上結(jié)的是富硒紅棗，每戶年平均出欄牛1.5頭，養(yǎng)牛用于源翻樹地，林下種植以紅小豆或紅薯為主的富硒小雜糧），即使紅棗受了災，棗農(nóng)還有種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)收入做支撐。富硒紅棗由合作社回收，公司加工包裝后以每斤高于普通紅棗5元進入市場。
（四）土地整治初具規(guī)模。耕地保護是一項基本國策，推進以耕地占補平衡項目和高標準基本農(nóng)田建設是近年來國土部門實施的重大土地整治工作。目前，我市在“十二五”期間共驗收耕地占補平衡項目241個，新增耕地面積為25.95萬畝（其中完成易地占補平衡任務17.44萬畝），完成高標準基本農(nóng)田建設任務20.28萬畝。這些耕地主要分布在榆陽、定邊、靖邊、橫山。項目區(qū)道路通暢，大型噴灌等設施齊全，便于機械化作業(yè)，具有規(guī)?；?、集約化經(jīng)營的特點。正在形成一批新型的合作農(nóng)場。如我市制種龍頭企業(yè)大地種業(yè)公司、榆林明杰農(nóng)業(yè)開發(fā)公司等。僅榆陽區(qū)通過聯(lián)戶經(jīng)營、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等形式從事適度規(guī)模的種植養(yǎng)殖業(yè)的就有90多家，新型合作農(nóng)場正在興起。
二、存在問題
（一）集體土地確權登記頒證工作進度緩慢。一是農(nóng)村集體土地確權發(fā)證工作進度較慢?？h級復查、縣界省界接邊、宗地統(tǒng)一編碼、數(shù)據(jù)庫等方面急需加快，農(nóng)村土地確權頒證工作政策性強，工作量大，工作程度不均衡；農(nóng)村外出務工人員較多，給權屬調(diào)查及權屬資料收集工作帶來不便，導致確權工作整體進度緩慢；二是權屬爭議調(diào)解難度較大。對于村民小組內(nèi)的土地權屬爭議，一般在進行確權外業(yè)調(diào)查時都能進行及時的協(xié)調(diào)處理，但部分村界爭議屬于歷史遺留問題，由于時間久遠，當事人和知情人員已發(fā)生較大的變化，一時無法協(xié)調(diào)處理。同時，村界與林場的界線雙方互不認可，邊界存在大量的爭議，爭議面積很大，導致頒證工作滯后。集體土地的確權和集體建設用地使用權登記發(fā)證工作進度將影響著農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的進程；三是雖然農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權頒證工作已完成省上下達的任務，但廣大城郊區(qū)域，資源富集地區(qū)仍有很大的盲區(qū)，而這些正是確權頒證工作難度最大的困難區(qū)域。四是林權確權頒證工作有待進一步完善。我市林權確權頒證工作雖然在2012年結(jié)束，鑒于當時諸多原因，只確權到作業(yè)組或聯(lián)戶名下，未能確權到每個農(nóng)戶。集體林權制度改革整體滯后。
（二）土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)有待進一步規(guī)范。一是土地集中連片難度較大。政府對流出土地農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施缺乏，農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地普遍存在后顧之憂。在建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任過程中，田地不斷零分細劃，一部分農(nóng)戶外出打工，耕地常年撂荒，山地每畝出租也不過幾十快錢，干脆就撂著不租。特別是有的農(nóng)戶在心里上存在與承包大戶對立等原因，導致流轉(zhuǎn)不連片，給規(guī)模經(jīng)營戶的防蟲和機械化操作等社會化服務帶來不變，以致規(guī)模經(jīng)營達不到降低成本，提高效益的目的，影響農(nóng)戶接包流轉(zhuǎn)土地的積極性。二是扶植的各類經(jīng)營組織比較單一。農(nóng)業(yè)大戶、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等流轉(zhuǎn)主體大多還處于起步階段，普遍存在缺資金、缺技術、缺管理、缺信息等問題，對推動農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)戶家庭經(jīng)營能力及水平的提升產(chǎn)生較大影響。各地注重扶持較大規(guī)模的經(jīng)營組織，這些大戶一般都是具備能人帶動，實力雄厚、觀念超前，容易做大。當?shù)卣蚕氪蛟爝@些“高大上”的工程，所以就缺乏對農(nóng)戶家庭經(jīng)營能力和適度小規(guī)模的專業(yè)戶的扶持。三是各類專業(yè)合作社眾多，但有的是為了套取扶持資金，真正能為當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展發(fā)揮作用卻很少。四是土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范，甚至有口頭協(xié)議，易出現(xiàn)矛盾糾紛，沒有構(gòu)建統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)綜合服務平臺。五是當前大多數(shù)流轉(zhuǎn)期短，導致粗放經(jīng)營的居多，土地綜合利用率不高。有的地方政策上不允許在基本農(nóng)田上發(fā)展林果業(yè)，與農(nóng)民的發(fā)展意愿相矛盾，造成有些基本農(nóng)田撂荒。
（三）農(nóng)村產(chǎn)權制度改革整體滯后。一是我省農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革工作處于探索階段，缺少國家層面的法律規(guī)范和各級相關配套政策的支撐，全市在產(chǎn)權制度改革上只搞了趙家峁一個村，對于指導和引領全市不同類別的行政村的改革還有一定的局限。目前難以出臺指導全市農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的實施意見。市上在整體推進這項重大的基層改革方面還沒有成立相關的領導機構(gòu)，對全市推進試點工作缺乏統(tǒng)一的組織領導。特別是縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村無專門從事農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的專業(yè)人員，給工作推進帶來一定影響。部分農(nóng)民觀念陳舊、顧慮多、風險意識差，農(nóng)民在進行生產(chǎn)經(jīng)營時，還可享受國家的惠農(nóng)補貼，導致農(nóng)民小農(nóng)意識，溫飽即滿思想比較濃厚，對改革缺乏積極性。二是農(nóng)村產(chǎn)權價值評估難。單位融資總量難以提高，由于農(nóng)業(yè)是風險較高的行業(yè)，農(nóng)村產(chǎn)權價值普遍偏低，同時缺乏專業(yè)的產(chǎn)權評估機構(gòu)，價值評估難，農(nóng)村產(chǎn)權價值難以準確認定，必然導致產(chǎn)權價值低估。三是相關法規(guī)尚不健全。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與企業(yè)等法人組織屬于完全不同的組織類型，其法人地位尚未明確，主體地位缺失，導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在發(fā)展過程中缺乏有效的法律支撐和保障，很難作為完整的市場主體參與經(jīng)營競爭。四是扶持政策有待完善。產(chǎn)權制度改革是一項系統(tǒng)性工程，牽涉部門多，集體經(jīng)濟組織成員的確定、勞齡界定、集體資產(chǎn)清查等，缺少指導性的政策體系，實際操作困難。五是集體經(jīng)濟發(fā)展空間有限?；疽赞r(nóng)業(yè)經(jīng)營為主，這種模式市場風險相對較小，但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，投入高，收益低，影響了集體經(jīng)濟收益。六是產(chǎn)權交易市場建設滯后。截至目前，我市各縣區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權交易中心還沒有建立，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素交易不活躍，部分生產(chǎn)要素閑置浪費。農(nóng)業(yè)企業(yè)資金不足、抵押物較少，缺少金融機構(gòu)和評估公司等中介協(xié)調(diào)機構(gòu)參與，致使農(nóng)業(yè)企業(yè)融資困難。
（四）土地整治工作還待進一步完善。一是耕地后備資源不足。我市現(xiàn)有未利用地618萬畝，其中可作為耕地后備資源的213萬畝，面積是全省最多的，但相當一部分因水資源匱乏、地處偏遠、基礎設施配套難、零星分散、與林地交織等因素難以利用。真正可用作耕地占補平衡的面積約40萬畝。按照每年新增5萬畝耕地的速度，只夠滿足8年的耕地占補平衡需求。二是林地認定存在分歧。根據(jù)2013年度土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查成果，全市林地總面積為1845.7萬畝，與林業(yè)部門統(tǒng)計的3786.6萬畝，相差1940.9萬畝。全市未利用地總面積為618萬畝，其中耕地后備資源為232.15萬畝，與林業(yè)部門共同認定的耕地后備資源僅為33.6萬畝。三是耕地占補平衡任務較重。2012至2016年省上共下達我市新增耕地任務29.8萬畝，易地補充耕地任務22萬畝，并呈逐年加大的趨勢。由于我市耕地后備資源有限，加之與林業(yè)部門在林地認定上的分歧、項目區(qū)群眾因土地權屬爭議上訪、阻工等因素的影響，完成耕地占補平衡任務的難度越來越大。四是
高標準基本農(nóng)田建設項目進展緩慢。目前，實施項目僅完成任務53.26%。五是占補平衡項目中的新補耕地連片面積過大，防護林帶寬度小，防護林少，容易出現(xiàn)沙化。耕地占補的質(zhì)量還需提高。
三、對策建議
（一）切實提高對農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的認識。一是2016年10月中辦、國辦印發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》。這是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新?！叭龣喾种谩笔寝r(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善。符合生產(chǎn)關系適應生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，展現(xiàn)了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力，有利于明晰土地產(chǎn)權關系，更好地維護農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的利益；有利于促進土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率，勞動生產(chǎn)率和資源利用率，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。廣泛宣傳“三權分置”的歷史意義，讓農(nóng)民真正理解土地資源利用率的最大化，就是要讓耕地資源得到合理利用，讓耕地的經(jīng)營權流轉(zhuǎn)到種田能手種田大戶手里，達到適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)土地資源能量的最大釋放。二是加快對農(nóng)村集體土地確權登記和農(nóng)村集體建設用地登記發(fā)證工作，力爭在2017年底全面完成確權頒證工作。加快對城郊區(qū)域，資源富集地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權頒證工作，應盡快出臺《我市關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的實施意見》。三是我市在農(nóng)村產(chǎn)權制度改革試點上取得了趙家峁的成功經(jīng)驗。2016年又在靖邊縣張家畔村開展第二個試點，截至2015年底，全國已經(jīng)有5.8萬個村，4.7萬個村民小組實行這項改革，已經(jīng)累計向農(nóng)民股金分紅近2600億元，2015年當年就分紅了411億元。市上統(tǒng)一安排各縣區(qū)從2017年開始，應選擇條件相對成熟并具有一定代表性的村開展試點工作，全市通過在不同的區(qū)域和資源稟賦不同的地區(qū)的試點基礎上總結(jié)可復制、可推廣經(jīng)驗并出臺《我市農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的實施意見》及有關指導意見。從政策和制度上對農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革予以規(guī)范，對改革的目標、任務、措施和組織等方面提出系統(tǒng)性的要求。成立相關領導小組，下設辦公室，并預算專門的工作經(jīng)費。市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都要成立相應的機構(gòu)，培訓配備專業(yè)人員，全力保障農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的順利設施。
（二）全面推進農(nóng)村土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)。一是建立健全統(tǒng)一的土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的綜合服務體系。第一，健全信息交流機制。加強土地流轉(zhuǎn)信息機制建設，完善土地流轉(zhuǎn)信息的收集、處理、存儲及傳遞方式，逐步建立包括土地流轉(zhuǎn)信息平臺、網(wǎng)絡通信平臺和決策支持平臺在內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)信息管理系統(tǒng)。第二，完善價格評估機構(gòu)。構(gòu)建科學的農(nóng)地等級體系。根據(jù)流轉(zhuǎn)土地的地級差異、區(qū)域差異、基礎設施條件等因素評估確定基準價格。建立流轉(zhuǎn)土地資產(chǎn)評估機構(gòu)，引入第三方土地評估機構(gòu)對流轉(zhuǎn)交易價格進行評估。制定流轉(zhuǎn)土地估價指標體系，建立切合實際的流轉(zhuǎn)評估方法，確保流轉(zhuǎn)土地價格評估有章可循。及時化解土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中的矛盾糾紛，維護流轉(zhuǎn)雙方的合法權益。第三，加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，推行統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同示范文本，落實土地流轉(zhuǎn)合同簽證備案制度。建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風險保證金制度，收取一定的風險保障費用，保證流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)用性質(zhì)，確保合同合法有效、流轉(zhuǎn)行為規(guī)范。第四，探索組建縣區(qū)級“農(nóng)村產(chǎn)權交易中心”，為各縣區(qū)農(nóng)村及涉農(nóng)各類產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易提供場所。開展信息發(fā)布、組織交易等服務，對交易行為進行見證，以規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權交易行為為核心，全面系統(tǒng)推進縣區(qū)農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易制度建設。二是開展農(nóng)村土地“三權分置”情況監(jiān)督檢查。按照依法自愿有償原則，引導農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權，以及通過土地經(jīng)營權入股、托管方式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。把握好土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、集中和規(guī)模經(jīng)營的度，不片面追求超大規(guī)模經(jīng)營，不搞大躍進，不搞強迫命令，使適度規(guī)模規(guī)經(jīng)營與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)科技進步、農(nóng)業(yè)社會化服務水平相適應。提升農(nóng)戶家庭經(jīng)營能力和水平、重點發(fā)展以家庭成員為主要勞動力、以農(nóng)業(yè)為主要收入來源、從事專業(yè)化集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模適度的農(nóng)戶家庭農(nóng)場，使之成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有生力量。應采取相應措施，對耕地長期撂荒的承包者，其耕地經(jīng)營權可由集體經(jīng)濟組織代管，絕不允許讓基本農(nóng)田撂荒，徹底解決農(nóng)村土地長期撂荒和經(jīng)營權流轉(zhuǎn)不暢的問題。規(guī)范各種惠農(nóng)補貼，種糧補貼的發(fā)放，保證種糧補貼真正用于種地農(nóng)戶的補助。依法糾正農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)違規(guī)行為，確保“三權分置”落實到位。三是加強農(nóng)民專業(yè)合作社和土地股份合作社規(guī)范化建設，深入推進示范社建設行動。鼓勵農(nóng)民合作社發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)務，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈組織形式和利益連接機制，構(gòu)建農(nóng)戶、合作社、企業(yè)之間互利共贏的合作模式，讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。在示范社建設的基礎上，應對各類專業(yè)合作社就如何適應新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設，進行專門的業(yè)務培訓，使其盡快適應農(nóng)村綜合改革的市場需求，真正起到帶動農(nóng)戶、連接市場的作用。并依據(jù)帶動的戶數(shù)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)的規(guī)模，投資總額，產(chǎn)業(yè)鏈增值收益和市場銷售額等各項量化指標，對各類專業(yè)合作社進行“星級”評定，制定激勵扶持辦法。進一步創(chuàng)新財政支持農(nóng)民合作社發(fā)展機制，允許政府項目直接投向符合條件的合作社。完善農(nóng)民以承包土地經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營政策。
（三）全力推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革試點工作。一是夯實基礎工作。全面推進和深化農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，是壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，促進農(nóng)民增收，保護農(nóng)村集體和農(nóng)民群眾的合法權益，加快推動城鄉(xiāng)一體化，完善農(nóng)村基本經(jīng)濟制度，明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權關系，保障集體經(jīng)濟組織及其成員的合法權益，促進集體經(jīng)濟健康運行和發(fā)展的有效途徑，改革的目的是“激活農(nóng)村資源，促進農(nóng)村發(fā)展，增加農(nóng)民收入”。第一，深入開展清產(chǎn)核資。重點圍繞清查核實、明晰權屬、健全制度、分賬管理、整理歸檔、納入平臺等工作，對全市所有的村級集體經(jīng)濟組織的清產(chǎn)核資工作進行復核。第二，嚴格規(guī)范村集體的“三資”管理,在全市范圍內(nèi)開展“三資”管理規(guī)范化建設。完善股份權能，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出以及抵押、擔保和繼承權利。第三，要保障農(nóng)民的選擇權，尊重農(nóng)民的意愿，發(fā)揮農(nóng)民主體作用，把選擇權交給農(nóng)民，而不是代替農(nóng)民，比如成員身份確認，資產(chǎn)股權的設置等。第四，保障農(nóng)民的知情權、參與權和監(jiān)督權，不論改革方案的制定、組織實施，還是改革后的管理制度，都要維護農(nóng)民集體成員的監(jiān)督管理權利，讓農(nóng)民真正成為這項改革的參與者和受益者。第五，產(chǎn)權制度改革方案和新的機制確定后要達到兩個重要目標，一是就要使它能夠不斷地來實現(xiàn)和增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。另一個就是要不斷地發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。二是健全縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理體制。農(nóng)村改革的主要工作要靠縣區(qū)農(nóng)經(jīng)站來完成，沒有一支好的農(nóng)經(jīng)隊伍，農(nóng)村改革就是一句空話。目前，我市大部分縣區(qū)專業(yè)人才短缺，全市80%鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專門的機構(gòu)和人員。借鑒外省市的先進經(jīng)驗，凡是農(nóng)村改革搞的好的地方，都有一支強有力的農(nóng)經(jīng)隊伍，我省關中地區(qū)有很多縣都成立了農(nóng)經(jīng)局，專門從事農(nóng)經(jīng)工作，讓它承擔農(nóng)村集體三資管理、村干部任期離任審計、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革、農(nóng)村產(chǎn)權交易管理、土地經(jīng)營權確權頒證、經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體管理（如：農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場）等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設的職責。未來的農(nóng)經(jīng)業(yè)務將會更加廣泛，任務將會更加艱巨。因此要全力加強縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)隊伍建設。三是建立健全頒發(fā)組織證明書制度。村股份經(jīng)濟合作社應屬于社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，與一般企業(yè)有本質(zhì)區(qū)別，若新型集體經(jīng)濟組織辦理工商登記注冊，就被登記為企業(yè)法人，則其將無法享受國家扶持農(nóng)民集體經(jīng)濟組織發(fā)展的特殊優(yōu)惠政策，也將導致其稅費負擔過重。為了使村集體經(jīng)濟組織能以市場主體身份從事經(jīng)營活動，建議省、市協(xié)調(diào)有關部門并借鑒漸江省的做法，研究制定統(tǒng)一的集體經(jīng)濟組織認定辦法和示范章程，明確認定程序和認定主體，通過向集體經(jīng)濟組織頒發(fā)證明書，賦予其市場主體地位。四是實行最嚴格的林地用途管制制度。以放活經(jīng)營權、落實處置權、保障收益為重點，深化配套改革，不斷探索和創(chuàng)新我市林業(yè)經(jīng)營模式，完善集體林權制度。五是培養(yǎng)專業(yè)農(nóng)民隊伍。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的變化，老一代農(nóng)民將逐漸退出農(nóng)村傳統(tǒng)經(jīng)營的主戰(zhàn)場，誰來接替這項產(chǎn)業(yè)，誰將來能成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系下的主力軍，必須要引起各級黨委政府的高度重視。所以要制定專門規(guī)劃和切實可行的扶持政策，吸引年輕人務農(nóng)，培育新型職業(yè)農(nóng)民，造就高素質(zhì)的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊伍。扶持有技能和經(jīng)營能力的返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)辦家庭農(nóng)場、領辦農(nóng)民合作社，創(chuàng)立農(nóng)產(chǎn)品加工、營銷企業(yè)和農(nóng)業(yè)社會化服務組織。
（四）進一步完善土地整治工作。一是切實構(gòu)建耕地保護共同責任機制。進一步完善耕地保護考核辦法和獎懲制度，全面落實行政主要負責人責任制，對責任書執(zhí)行情況進行嚴格檢查、驗收和考核。全面完成永久基本農(nóng)田劃定，并強化管制性保護、建設性保護、激勵性保護。處理好生態(tài)退耕與耕地保護的關系，落實領導干部耕地保護考核評價、離任審計制度，建立健全耕地保護責任考核體系，確保全市耕地保有量不低于1541.51萬畝，基本農(nóng)田保護面積不低于1211萬畝。二是規(guī)范土地整治工作，落實耕地占補平衡。落實好耕地占補平衡管理新辦法和開墾費收繳新標準，嚴格執(zhí)行《榆林市耕地占補平衡項目管理實施辦法》、《陜西省土地整治工程新增耕地質(zhì)量標準（榆林市試行標準）》和中省市土地開發(fā)整理相關規(guī)定，把提高耕地質(zhì)量作為耕地保護的主攻方向。規(guī)范耕地的后期管護工作，嚴格落實土地開發(fā)項目管理招投標等各項制度和流程，力爭完成省上下達的補充耕地任務。 三是提高高標準基本農(nóng)田建設質(zhì)量。認真開展2016年7萬畝省級投資高標準基本農(nóng)田建設任務。嚴格落實高標準基本農(nóng)田建設管理規(guī)定，探索“以補代投、以獎代補、以補促建”方式和途徑，整合涉農(nóng)財政資金，加大高標準農(nóng)田建設的資金配套力度，有效提高糧食產(chǎn)能和農(nóng)業(yè)增收。四是在規(guī)劃占補平衡項目時，地塊的面積應規(guī)劃在3-4千畝范圍內(nèi)，規(guī)劃面積過小不便機械化作業(yè)，過大防護林難以起到防風護沙的作用，容易導致沙化。要對已實施過的防護林進行加固，對新規(guī)劃實施的項目要加寬防護林通道，并在原規(guī)劃的基礎上多增加一道防護林帶，確保生態(tài)環(huán)境建設更加優(yōu)化。
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