【供給側(cè)改革是改革制度,改革制度需要一個過程,而當下還面臨迫切的供給管理問題,即對供給側(cè)問題進行管理】
□李佐軍
“三去”是一場存量革命
“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”并非改革制度,不屬于供給側(cè)改革的范疇,而屬于供給管理的范疇。因此,在推進供給側(cè)改革的同時,還要做好供給管理。
2015年底召開的中央經(jīng)濟工作會議就2016年如何做好供給管理作了非常明確的部署,包括五個方面內(nèi)容:一是“去產(chǎn)能”,即淘汰實體經(jīng)濟的落后產(chǎn)能;二是“去庫存”,即減少房地產(chǎn)行業(yè)的庫存;三是“去杠桿”,即降低政府和企業(yè)負債水平;四是“降成本”,即降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本;五是“補短板”,即在一些被忽視或滯后領(lǐng)域增加有效供給。
“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿”即“三去”是推進供給側(cè)改革的重點和難點,是對過去多年形成的實體經(jīng)濟產(chǎn)能存量、房地產(chǎn)庫存、債務(wù)存量的革命性調(diào)整。
供給側(cè)“三去”是一項挑戰(zhàn)性很大的工作。與培育增量相比,調(diào)整或去掉存量難度更大。因為存量涉及既得利益,去掉存量意味著一些既得利益的喪失;存量涉及“路徑依賴”,調(diào)整或去掉存量意味著要擺脫既有路徑;存量涉及觀念和情感,調(diào)整或去掉存量意味著改變觀念和擺脫對熟悉事物的依戀;存量涉及風險,調(diào)整或去掉存量意味著風險的暴露。推進“三去”說明我們敢于面對問題和解決問題。
“去產(chǎn)能”是重中之重
1.“去產(chǎn)能”刻不容緩。首先,本輪產(chǎn)能過剩具有程度重、持續(xù)時間長、行業(yè)多、騰挪空間小的特點。鋼鐵、煤炭、電解鋁、水泥、玻璃、造船、冶金等行業(yè)的產(chǎn)能利用率只有70%左右,個別行業(yè)不到60%;截止2015年底,PPI已連續(xù)47個月負增長;產(chǎn)能過剩涉及行業(yè)不但存在于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),還蔓延到風電設(shè)備等一些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè);與加入WTO前的產(chǎn)能過剩相比,本輪產(chǎn)能過剩遇到了發(fā)達國家復(fù)蘇乏力、新興經(jīng)濟體經(jīng)濟下行的夾擊,寄希望于國外市場消化產(chǎn)能過剩的空間縮小,盡管通過“一帶一路”戰(zhàn)略可以解決部分問題,但可能難以達到以前的效果。
其次,落后產(chǎn)能已成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的巨大障礙。結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩的大規(guī)模存在,不僅極大地浪費了資源能源,破壞了環(huán)境,惡化了資源配置,而且?guī)砹司薮蟮膫鶆?wù)負擔,累積了經(jīng)濟泡沫和經(jīng)濟風險。更主要的是,這些落后產(chǎn)能擋住了新興產(chǎn)業(yè)成長的通道,成為保持國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、打造中國經(jīng)濟“升級版”的“攔路虎”。
再次,去產(chǎn)能可為促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級帶來新的動力。去產(chǎn)能雖然會帶來陣痛,但只要我們咬牙挺住,就可以除舊布新、鳳凰涅槃、獲得新生。去產(chǎn)能可以倒逼地方、行業(yè)、企業(yè)加快發(fā)展高附加值、符合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方向的新產(chǎn)業(yè),真正依靠技術(shù)進步、提升人力資本、推進信息化等來提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益,從而為打造中國經(jīng)濟升級版提供強大動力。
2.產(chǎn)能過剩的主要原因。產(chǎn)能過剩有周期性產(chǎn)能過剩和結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩兩種。周期性產(chǎn)能過剩有些是正常的,因為市場經(jīng)濟具有周期波動的特點,會存在供給與需求信息不對稱情況。某些企業(yè)由于判斷失誤、投入過多而出現(xiàn)產(chǎn)能過剩,其程度不會太重、范圍不會太寬、持續(xù)時間不會太長。而結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩則是由于體制和模式原因而產(chǎn)生的大范圍、長時間的產(chǎn)能過剩,這種產(chǎn)能過剩危害更大,是我們要重點關(guān)注和解決的問題。本輪產(chǎn)能過剩部分表現(xiàn)為周期性產(chǎn)能過剩,但主要表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩。
結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩的原因主要有兩個方面:
一方面,與工業(yè)化階段轉(zhuǎn)換有關(guān)。2000年以來,中國工業(yè)化開始進入中期向后期過渡階段,經(jīng)濟高速增長,尤其是房地產(chǎn)、重化工業(yè)等行業(yè)快速發(fā)展,誘使煤炭、鋼鐵、電解鋁、水泥和平板玻璃等行業(yè)的企業(yè)按照產(chǎn)能的最高限來設(shè)計生產(chǎn)能力。但隨著2008年國際經(jīng)濟危機的爆發(fā),重化工業(yè)開始由資源能源密集型重化工業(yè)階段前期進入到知識或技術(shù)密集型重化工業(yè)階段后期,煤炭、鋼鐵、電解鋁、水泥、玻璃等資源能源密集型重化工業(yè)發(fā)展的高峰期已過,于是這些行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題日益凸顯出來。
另一方面,與干部考核制度有關(guān)。長期以來,中國形成了以GDP為導向的干部考核制度,GDP、工業(yè)增加值、財政收入等指標的考核權(quán)重很高,于是很多地方政府熱衷于追求對GDP貢獻較大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在政府主導經(jīng)濟體制下,即使部分行業(yè)開始出現(xiàn)產(chǎn)能過剩,也不會自動及時出清,而是會以種種辦法維持產(chǎn)能過剩,以實現(xiàn)GDP的高增長。
同時,2009年推出的四萬億投資和十一大產(chǎn)業(yè)振興計劃等經(jīng)濟刺激政策,雖然對保增長起到了積極作用,但對產(chǎn)能過剩則起到了推波助瀾的作用,導致了一些本已過剩的行業(yè)出現(xiàn)進一步產(chǎn)能過剩。
3.去產(chǎn)能關(guān)鍵是要處理好政府與市場的關(guān)系。去產(chǎn)能是一項復(fù)雜而艱巨的工作,需要處理好政府與市場的關(guān)系,需要同時發(fā)揮好政府和市場的作用。
去產(chǎn)能首先要發(fā)揮好市場在配置資源中的決定性作用。如前所述,造成產(chǎn)能過剩的一個重要原因是政府主導型經(jīng)濟體制和GDP導向干部考核制度。因此,去產(chǎn)能的根本出路在于深化市場化改革,讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。首先,要讓市場主體真正按照市場規(guī)律和市場需求組織生產(chǎn);其次,要推動價格機制改革,實現(xiàn)生產(chǎn)要素價格的完全市場化,避免不合理的價格信號對產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來錯誤誘導;三是引導政府切實轉(zhuǎn)變職能,尊重市場規(guī)律,不強迫企業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模。
但單純靠市場去產(chǎn)能也存在缺陷:一是市場自我調(diào)節(jié)的周期太長;二是去產(chǎn)能帶來的失業(yè)、債務(wù)、呆壞賬等問題,僅靠市場無法解決。因此,在去產(chǎn)能過程中還要發(fā)揮好政府的作用,政府不能做“甩手掌柜”,而要在轉(zhuǎn)變政府職能的前提下,做好如下幾方面的工作:首先,要加快完善相關(guān)法律法規(guī),使去產(chǎn)能有法可依、有章可循;其次,要加快制定和完善相關(guān)的行業(yè)標準,特別是技術(shù)標準和環(huán)保標準,通過提高標準引導企業(yè)主動淘汰落后產(chǎn)能;再次,要制定合理的財稅、金融、土地政策,做好基本的社會保障工作;最后,要加強協(xié)調(diào)與管理,妥善處理好去產(chǎn)能中面臨的各種復(fù)雜問題。
4.去產(chǎn)能必須改革干部考核制度。導致產(chǎn)能過剩的一個重要原因是干部考核制度,因此去產(chǎn)能就必須改革GDP導向的干部考核制度。
產(chǎn)能過剩源于粗放的發(fā)展模式,而粗放的發(fā)展模式源于干部考核制度。如果不改變干部考核制度,發(fā)展模式就不可能改變,產(chǎn)能過剩就不能解決。政府的主要職責是提供產(chǎn)權(quán)保護、福利保障、環(huán)境保護等公共服務(wù),為企業(yè)創(chuàng)造一個公平競爭的市場環(huán)境,因此對干部的考核應(yīng)緊緊圍繞公共服務(wù)展開,而不是主要圍繞GDP增長展開。
改革干部考核制度,就要降低GDP、工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資、財政收入等指標的考核權(quán)重,提高生態(tài)環(huán)境、資源節(jié)約和能源效率、民生類指標的考核權(quán)重。當然這項改革能否順利推進,還有賴于政治體制改革的推進。
5.以可控方式釋放產(chǎn)能淘汰風險。在多年經(jīng)濟高速發(fā)展中,中國積累了落后產(chǎn)能過剩、資產(chǎn)價格泡沫、地方債務(wù)過多、銀行不良資產(chǎn)率上升等經(jīng)濟風險。
在所有經(jīng)濟風險中,落后產(chǎn)能過剩尤為引人注目。淘汰落后產(chǎn)能會產(chǎn)生如下風險:首先,淘汰落后產(chǎn)能,如果沒有其他接續(xù)產(chǎn)業(yè)跟上,會導致短期經(jīng)濟增長速度下滑。其次,在市場經(jīng)濟條件下,淘汰落后產(chǎn)能與形成新產(chǎn)能應(yīng)是同步的,但在目前情況下,淘汰落后產(chǎn)能與形成新產(chǎn)能可能不同步,由此導致產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品可能出現(xiàn)斷檔。再次,地方財政收入出現(xiàn)下降。特別是對那些落后產(chǎn)能集中又缺乏現(xiàn)代接續(xù)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)來說,淘汰落后產(chǎn)能,將大幅減少財政收入。再次,金融信貸風險增加,在淘汰落后產(chǎn)能過程中,部分企業(yè)會破產(chǎn),部分生產(chǎn)線會被淘汰,由此引發(fā)企業(yè)資金鏈的風險,進而增加銀行信貸風險。最后,淘汰落后產(chǎn)能,會淘汰部分企業(yè),導致就業(yè)崗位減少,下崗人員增加。
針對以上淘汰落后產(chǎn)能過程中的風險,中央“十三五”規(guī)劃建議按照“兩害相權(quán)取其輕”的原則,提出“以可控方式和節(jié)奏主動釋放風險”,這表明了中央以壯士斷腕的決心,打破剛性兌付,退出和重組“僵尸企業(yè)”,同時做好社會政策托底工作,將風險控制在有限范圍內(nèi)的處置思路。
在實際操作中,如何以可控方式和節(jié)奏主動釋放淘汰落后產(chǎn)能中的風險?一是加強統(tǒng)籌規(guī)劃。淘汰落后產(chǎn)能涉及多個部門,各部門要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào),制定科學的工作方案。針對不同行業(yè)進行分類處理,要把握好淘汰的節(jié)奏。二是加快培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)。關(guān)鍵是加快開發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的新技術(shù)和附加值較高、具有市場競爭力的新產(chǎn)品。三是深化“銀政企”協(xié)作。建立淘汰落后產(chǎn)能的“銀政企”合作機制,三方定期進行溝通與協(xié)調(diào)。四是加大財政和金融政策支持力度。建立財政專項資金,對相關(guān)企業(yè)進行扶持。制定財稅、金融和土地等激勵政策,鼓勵企業(yè)主動淘汰落后產(chǎn)能。五是保障企業(yè)職工的權(quán)益。為下崗職工提供必要的經(jīng)濟補償,提供最低生活保障。加大培訓力度,提升下崗職工的再就業(yè)能力,妥善安置好下崗職工。
聯(lián)系客服