清代師爺（左）
大家看古裝劇的時(shí)候，在地方官府中總會出現(xiàn)一個(gè)名為“師爺”的存在，他在官衙中就是個(gè)奇葩，因?yàn)樗皇钦?guī)的政府官員，卻一直陪在縣令或府尹身邊，為其出謀劃策，辦理日常政務(wù)，但又不是普通的衙役。紹興盛產(chǎn)師爺，遍布全國的“紹興師爺”，就是從紹興走出來的。其實(shí)這些所謂的“師爺”，是地方官府缺乏編制的情況下，不得不聘用的一些輔佐人員，“吏員”制度影響中國千余年之久，直到清末，一場巨大的變革終于將其終結(jié)。
一、困擾帝國數(shù)千年的官制
清政府之所以在清末官制改革中特意提出“幕職分科治事”的改革方案，很大程度上是因?yàn)轱柺芄逃械摹袄魡T體制”的束縛。要知道古代帝國為防止地方坐大，一直采用所謂的“內(nèi)重外輕”的原則來制定官制，也就是說，地方政府所分配到的正式官員編制名額是少之又少。甚至于就連掌握一省或數(shù)省政務(wù)的督撫，署衙內(nèi)卻沒有一個(gè)正規(guī)的屬官名額。
這一點(diǎn)，不僅對今人來說很難理解，就是身臨其境的當(dāng)時(shí)人，也很看不過去。西方人觀察中國的官員體制之后，也十分驚訝，他們認(rèn)為中國政府以如此稀少的官員，去管理上千百萬平方公里的龐大帝國，是根本不可能完成的事情。
清代以如此少的正式官員管理著龐大的帝國
既然朝廷對在編官員的數(shù)量這么限制，而地方官員又不能因?yàn)槭值紫吕魡T少就不工作了，那就得找個(gè)辦法解決這個(gè)問題。
要說世界上就沒有解決不了的難題，辦法還真找到了，就是“幕府體制”。簡單來說，就是各地一把手在編制之外聘請當(dāng)?shù)赜心芰蛴型?“專業(yè)人員”，或充當(dāng)政府的財(cái)務(wù)人員，或官員的“智囊”，或充當(dāng)?shù)胤椒佬l(wèi)力量如捕頭等，用今天的話來說，他們就是一群“臨時(shí)工”。
《武林外傳》中的捕頭和捕快
曾國藩在與太平天國政權(quán)對抗的過程中，就大量招收人才充實(shí)自己的幕府，后來的官場大佬李鴻章，就曾是曾國藩帳下一員。但像曾國藩這樣招收的幕僚大多是有功名的讀書人的，還是很稀罕的，因?yàn)榇蟛糠值胤焦賳T帳下的“師爺”等編外人員，大多是沒有功名的人，他們憑借一技之長而走進(jìn)官場。
晚清官場中大批重臣當(dāng)年是曾國藩的“幕僚”
二、新政下的官制變革
在傳統(tǒng)的“幕府”官制之下，地方官的壓力的確大大減輕了，但大量編外吏員進(jìn)入衙門，也會使政府的實(shí)際運(yùn)作操控在他們手中。中國古代官員的流動性是很大的，一任縣令可能僅任職一年或者幾個(gè)月就會離任，這種情況下官府便成了“流水的縣令，鐵打的師爺”。
朝廷辛辛苦苦選拔出來的“人才”，在處理政務(wù)中根本派不上多大的用場，甚至可能被地方吏員架空，例如咸豐年間，福建布政使張集馨在赴任后，竟因“吏員”的勒索與督撫的放任而被迫離職。這種弊端在跨入近代以后更加明顯，顯然不符合清政府要推行新政的意圖，改革官制迫在眉睫。
《康熙微服私訪記》中的師爺和知府
面對如此繁重的官制問題，應(yīng)該如何解決為妙呢？
1907年，朝廷決定實(shí)行“設(shè)立幕職與分科治事”的辦法，希望解決傳統(tǒng)的幕僚體制。具體來說，就是將朝廷任命官職的權(quán)力下放給地方政府，允許地方政府自行擴(kuò)充編制的數(shù)量，從而使有才能的幕僚轉(zhuǎn)為正規(guī)官員，而將冗吏裁撤。
這種辦法其實(shí)在唐朝就有人提出，但唐代中晚期的藩鎮(zhèn)割據(jù)使得藩鎮(zhèn)節(jié)度使擁有完全任命當(dāng)?shù)匾磺泄賳T的權(quán)力，而且根本不需要向朝廷報(bào)備。鑒于藩鎮(zhèn)之亂的弊病，朝廷將任免官員的權(quán)力完全收歸中央，到宋代即已經(jīng)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的冗官冗吏問題。
唐代中晚期的諸多藩鎮(zhèn)
而在1906年五大臣出洋考察歸國之后，改革官制的問題再度提上朝廷新政議程，在聽取多方意見和協(xié)調(diào)各方利益之后，1907年7月，清政府頒布了《各省官制通則》，正式宣布官制改革開始。
五大臣出洋考察
三、改革的實(shí)際效果
1907年7月頒布的文件中正式要求各省督撫衙門需設(shè)立“幕職”，以協(xié)理政府公文與日常政務(wù)。具體來說，即在督撫之下設(shè)秘書1人，擔(dān)負(fù)承接督撫政令、監(jiān)督協(xié)調(diào)各方政務(wù)之處理的任務(wù)；秘書之下則設(shè)立交涉、吏、禮、民政、度支、學(xué)、軍政、法、農(nóng)工商、郵傳10個(gè)科室，每個(gè)科室設(shè)參事員1名，處理省內(nèi)各方事宜。
新官制的推行無疑改變了之前地方政府編制極少的情況，而且通過劃分科室，整合原先功能不明確且冗雜的吏員系統(tǒng)，使其各盡其能，并與中央各部形成對應(yīng)，從而更好地輔助地方督撫處理中央下發(fā)的諸多事宜。
《紹興師爺》中的方師爺
毫無疑問，清政府的這項(xiàng)改革算是十分成功的，因?yàn)檫@次改革不但沒有損害太多幕僚的利益，反而使他們進(jìn)入體制內(nèi)，成為一名光榮的“國家公務(wù)員”。正因?yàn)槿绱?，改革所遭受的阻力十分小，幕府職官從此擁有了正?guī)的晉升渠道，而原先的科舉出身的正途官員名額也不會因此減少，所以他們對此也采取歡迎的態(tài)度，可謂是皆大歡喜。
清末政府官員群像
文史君說
官制改革一向是政府改革過程中十分頭疼的事情，因此這必然會觸及到大量固有官員的利益，而此次的幕僚改革之所以推行得較為順利，很大程度上在于清政府并未大量裁撤吏員，反而給其正規(guī)編制與合理的晉升渠道。我想這種改革方式是十分值得后人借鑒的。
參考文獻(xiàn)
岑紅：《論清末選官制度的變革及其對時(shí)局的影響》，《江蘇社會科學(xué)》2005年第4期。
關(guān)曉紅：《從幕府到職官：清季外官制改革中的幕職分科治事》，《歷史研究》2006年第5期。
（作者：浩然文史·小太陽）
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