在剛剛閉幕的天津夏季達(dá)沃斯論壇上，中國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略被世界各地的經(jīng)濟學(xué)家和投資者廣泛關(guān)注。在今后一段時期，尤其是2030年之前，如何在中國避免“大城人口擁擠、小鎮(zhèn)經(jīng)濟凋零”的非建設(shè)性格局，是很多有識之士的共同擔(dān)憂。同時，在已經(jīng)初步現(xiàn)代化的長三角地區(qū)，如何進一步規(guī)劃城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑以及克服雷同模式，也已是當(dāng)務(wù)之急。
經(jīng)半年多實地調(diào)研，筆者以上海市郊與浙江接壤的金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)為案例，并結(jié)合相關(guān)海外經(jīng)驗形成以下報告。
一、“城市病”逼出“美麗小鎮(zhèn)”建設(shè)
兩年前，中央提出了建設(shè)“美麗中國”的戰(zhàn)略目標(biāo)，這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的重要舉措。隨著理論認(rèn)知的進步并經(jīng)由對實踐案例的剖析，筆者認(rèn)為，這一戰(zhàn)略目標(biāo)僅靠以工業(yè)化為基礎(chǔ)發(fā)展起來的城市文明很難實現(xiàn)。
盡管2010年上海世博會使“城市，讓生活更美好”的口號家喻戶曉，但由于快速城市化，特別是在一些特大城市如“北上廣”，因人口快速膨脹，住房、交通、就業(yè)、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的新興結(jié)構(gòu)性矛盾以及環(huán)境污染重、社會治安亂等所謂“城市病”，使人們感到生活在大城市并不一定幸福。尤其是近年來，我國大部分城市遭遇嚴(yán)重空氣污染，這進一步引發(fā)了人們對如何建設(shè)“美麗中國”的思考。
另一方面，“三農(nóng)”問題的解決需要新的路徑。在農(nóng)村，除了發(fā)展經(jīng)濟和持續(xù)增加農(nóng)民收入，進一步發(fā)展教育、醫(yī)療、文化事業(yè)以及交通、通信等配套基礎(chǔ)設(shè)施的完善問題比較突出，要解決這些民生課題，單純依賴城市資源既不現(xiàn)實也不經(jīng)濟。因此，需要通過試點美麗小鎮(zhèn)建設(shè)，來探索實現(xiàn)美麗中國的路徑。
截至2013年底，上海常住人口已經(jīng)突破2400萬人。在上海中心城區(qū)，人口負(fù)荷已對環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面壓力；與此同時，環(huán)顧全市百余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從內(nèi)涵發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展以及發(fā)揮連接新城與鄉(xiāng)村重要作用的要求來看，上海郊區(qū)的城鎮(zhèn)化水平總體上偏低，特別是下一步發(fā)展面臨許多瓶頸和實際困難，如功能定位比較模糊、基礎(chǔ)設(shè)施尚欠配套、社會事業(yè)相對滯后、產(chǎn)業(yè)支撐能力不強、土地產(chǎn)出效益不高、優(yōu)質(zhì)人口集聚不夠等。
特別值得注意的是，上海整體上的投資能力、規(guī)劃能力、建筑設(shè)計能力都很強，但小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟發(fā)展水平、人口及產(chǎn)業(yè)的集聚能力上，卻比不過鄰近的不少浙江、江蘇等省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，需要通過試點美麗小鎮(zhèn)來探索一條新型城鎮(zhèn)化道路。
需要指出的是，美麗小鎮(zhèn)是當(dāng)代中國新型城鎮(zhèn)化道路的探索，既不走一味發(fā)展經(jīng)濟的老路，也不會盲目擴權(quán)、升格為城市，而是立足于統(tǒng)籌各類資源來促進鎮(zhèn)級區(qū)域經(jīng)濟、社會、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這對推動上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有十分重要的戰(zhàn)略意義。
面對機遇和挑戰(zhàn)，上海市委、市政府決定，“十二五”時期（2011-2015年）上海城市建設(shè)的重心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，就是要在上海中心城區(qū)和周邊長三角地區(qū)的城市中間地帶形成一批城鎮(zhèn)群，打造輻射長三角地區(qū)并實現(xiàn)集聚功能的新高地。
然而，“十二五”周期已過去大半，實際效果并不明朗。究其原因，是缺乏一整套具有指導(dǎo)力和約束力的戰(zhàn)略思維以及標(biāo)準(zhǔn)體系來有效推動小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)和科學(xué)發(fā)展。楓涇鎮(zhèn)在這方面已經(jīng)做了一些積極探索和實踐，加強對楓涇美麗小鎮(zhèn)建設(shè)工作的經(jīng)驗推廣，探索形成美麗小鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，有助于推動全市小城鎮(zhèn)建設(shè)的加速發(fā)展，進而促進市郊的創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展。
二、日本經(jīng)驗的啟示
從歐美發(fā)達(dá)國家城市化的規(guī)律來看，生活條件最好的、風(fēng)景最優(yōu)美的、多次被列為全球最佳居住環(huán)境的地方，一般都是小鎮(zhèn)。最典型的如自然天成的德國梅爾斯堡、簡樸高尚的法國普羅旺斯、聲名顯赫的瑞士達(dá)沃斯小鎮(zhèn)，都名揚世界。
可以看到，海外美麗小鎮(zhèn)的發(fā)展，始終堅持不變的一條原則是以人為本，注重傳承傳統(tǒng)文化，注重提供生活便利和保障，注重發(fā)展的規(guī)模適度。筆者選擇日本山形縣的金山町作為對照案例。
在日本，“町”的行政地位和中國的“鎮(zhèn)”相當(dāng)。金山町是半個世紀(jì)以來日本農(nóng)村村鎮(zhèn)建設(shè)的典型，其現(xiàn)代化建設(shè)經(jīng)歷了消滅城鄉(xiāng)差距、改進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、提升農(nóng)村生活水準(zhǔn)、著手營造農(nóng)村景觀以及注重生態(tài)環(huán)境整治這五個階段，這是一個漸進、長期的過程。相關(guān)經(jīng)驗概括如下：
1.外觀。日本全國的建筑形態(tài)高度趨于一致，堅持傳統(tǒng)建筑特色，較少特立獨行的建筑形態(tài)；新時期的建筑雖然融入了一些時代元素，但在外形上還是基本以日本傳統(tǒng)建筑形式為原型和基準(zhǔn)，同舊式建筑的風(fēng)貌區(qū)別不是非常明顯，旅游者往往從建筑外觀上“一看就知道是到了日本”。
日本農(nóng)村的建筑形態(tài)更為復(fù)雜和精致，特別是在房屋內(nèi)部的結(jié)構(gòu)、細(xì)節(jié)處理方面，更見一功。這一方面可歸因于日本經(jīng)濟經(jīng)歷了長期發(fā)展，根本上則同日本國民隨著經(jīng)濟社會發(fā)展講求生活情趣、追求精致生活的群體意識有很大關(guān)聯(lián)。
分散居住的農(nóng)村住區(qū)特點則同日本土地私有制和國家不干涉私人生活密切相關(guān)。在以平原為代表的散居地區(qū)，以大家庭為單位、沿襲數(shù)代的農(nóng)居隨處可見。這些住宅往往建在私人擁有的田地中央，互不接壤，自成一體。當(dāng)然，隨著日本國內(nèi)農(nóng)田整備事業(yè)的展開，政府也逐漸注重地區(qū)性的整體規(guī)劃，開始興建一些類似中國國內(nèi)新城鎮(zhèn)性質(zhì)的社區(qū)，不過在比例上尚顯微小。
住區(qū)的建筑形態(tài)以功能劃分也是一大特點。普通農(nóng)居住家往往辟有單獨的工具房、倉庫，以供堆放雜物；家居住房則單建他處，與其他功能用房有明顯的空間距離，以利提高家居生活標(biāo)準(zhǔn)與美感。防震的客觀需要更為日本農(nóng)居“低矮化”的特點寫下了最好注腳。
2．配套設(shè)施。在日本農(nóng)村地區(qū)，市政設(shè)施建設(shè)與配套都是市場化的，農(nóng)戶主要通過申請向市政管理部門要求配備市政設(shè)施。但是，特別對部分散居的農(nóng)村地區(qū)來講，管線到戶必然涉及超額的鋪設(shè)成本，因而這些地方僅配套水、電等基礎(chǔ)設(shè)施，煤氣則使用液化天然氣，這體現(xiàn)了一種實事求是的態(tài)度。值得稱道的是，日本農(nóng)村地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是污水、固廢處置設(shè)施非常完備。目前，日本的3000多個市町村（編注：“市町村”是日本對市、町、村等“基礎(chǔ)自治體”的總稱，也是日本最底層的地方行政單位）地區(qū)基本上都配備了相應(yīng)的污水、固廢處置設(shè)施，這就為農(nóng)村的環(huán)境和生態(tài)建設(shè)提供了切實保障。
3．政策。集中反映日本當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)政策取向的有四類現(xiàn)象。一是在土地放開的基調(diào)下日益加強規(guī)劃控制，這主要體現(xiàn)在推行農(nóng)田整備、圍海造田后的統(tǒng)一規(guī)劃和鼓勵住房集中等事項上，特別是在農(nóng)田整備方面，這些年日本政府花費大量財力物力，并日見成效。二是建設(shè)投資分工明確。以日本水利事業(yè)為例，如某項目涉及地區(qū)用水安全，由國家財政承擔(dān)2/3的經(jīng)費，縣級政府承擔(dān)30%，町政府承擔(dān)余下極小比例。在涉及農(nóng)田改造時，也由農(nóng)戶承擔(dān)小份額經(jīng)費。三是自然環(huán)境保護政策嚴(yán)格。四是鼓勵農(nóng)村居民參與。從制定地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，到建設(shè)地區(qū)環(huán)境項目，日本農(nóng)村地區(qū)居民都能發(fā)揮影響力，某種程度上甚至起主導(dǎo)作用。這可理解為是民智發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，但與政府及各類實體的態(tài)度也須臾不可分。
4．人口。目前，困擾日本農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的一大問題就是農(nóng)業(yè)人口不斷銳減和農(nóng)村老齡化現(xiàn)象，造成農(nóng)村勞動力短缺。從比例上來看，日本目前有農(nóng)業(yè)相關(guān)人口不到400萬，其中老齡人口（65歲及以上）近200萬，占50%左右，令人震驚。與此同時，村落中農(nóng)戶的比例也日漸縮小，從1970年的48%到2000年的僅占11%，充分說明農(nóng)業(yè)從業(yè)人口的大幅度減少。其原因是，農(nóng)村地區(qū)多種產(chǎn)業(yè)形態(tài)日益發(fā)達(dá)，允許解放出來的農(nóng)村勞動力進入到工業(yè)、副業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。在日本普遍缺乏勞動力的背景下，這種嘗試有其內(nèi)在合理性。目前，日本在農(nóng)田耕種方面已基本實現(xiàn)了全機械化作業(yè)，更為這一形勢創(chuàng)造了條件。更多農(nóng)戶則通過委托出讓農(nóng)地使用權(quán)，使農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營成為可能。
三、楓涇的美麗小鎮(zhèn)建設(shè)實踐
近年來，楓涇發(fā)展地位日益凸現(xiàn)，在2011年1月舉行的上海市第十三屆人民代表大會第四次會議上被列為“十二五”加快發(fā)展的重點城鎮(zhèn)，并成為全市唯一的特色鎮(zhèn)；在金山區(qū)“1158”城鎮(zhèn)規(guī)劃體系（編注：指 1個新城即金山新城、1個特色城鎮(zhèn)即楓涇特色鎮(zhèn)、5個新市鎮(zhèn)和80個左右中心村）中，楓涇承擔(dān)著“創(chuàng)業(yè)、宜居、和諧”的重要戰(zhàn)略任務(wù)。
四年來，楓涇鎮(zhèn)經(jīng)濟保持著較快增長水平。如2013年，全鎮(zhèn)屬地工業(yè)規(guī)模產(chǎn)值預(yù)計完成104.2億元，與上年持平；稅收完成21.2億元，完成年初指標(biāo)；財政收入完成6.05億元，比上年略有增長。招商引稅實現(xiàn)量質(zhì)齊增，全年招商戶數(shù)總計3437戶，上繳稅收總計12.09億元，兩項發(fā)展指標(biāo)繼續(xù)保持全區(qū)領(lǐng)先。
從海外先進經(jīng)驗來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是美麗小鎮(zhèn)的要素資源，其中服務(wù)業(yè)的水準(zhǔn)又決定著美麗小鎮(zhèn)的基本品質(zhì)。2013年的楓涇，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展框架基本形成，尤其是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)培育取得重要突破。如金山區(qū)、臨港集團、漕河涇開發(fā)區(qū)和楓涇鎮(zhèn)四方全面合作開發(fā)建設(shè)楓涇商務(wù)區(qū)的戰(zhàn)略協(xié)議正式簽訂，漕河涇開發(fā)區(qū)楓涇新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司正式設(shè)立并運轉(zhuǎn)；總部經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)項目引進取得新進展，多個總部項目正式落戶；休閑旅游業(yè)進一步做大做強，古鎮(zhèn)旅游基礎(chǔ)設(shè)施和景點布局得到進一步完善；古鎮(zhèn)的宣傳推介和市場營銷力度進一步加強，全年共接待游客120萬人次。
同時，一批產(chǎn)能落后企業(yè)得以淘汰。伴隨著城鄉(xiāng)建設(shè)有序推進、社會管理不斷創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，楓涇作為美麗中國基本細(xì)胞的美麗小鎮(zhèn)形態(tài)初顯。建設(shè)美麗小鎮(zhèn)目標(biāo)的提出，好比將各項工作捏成了一個拳頭，出手將更為有力。這一目標(biāo)的實現(xiàn)將有機地吸納其他工作的長處，如關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域規(guī)劃的指標(biāo)體系，就完全符合美麗小鎮(zhèn)的戰(zhàn)略訴求。
該體系有四大類共31個具體指標(biāo)：
首先是社會經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)，包括：1.人均GDP，其中2006年為5.42萬元，2010年為7.66萬元，進步明顯；2.人口密度,2006年和2010年均為每平方公里698人，表明適度宜居;3.自來水普及率，2006年已達(dá)100%；4.農(nóng)村生活飲用水衛(wèi)生合格率,2005年為99%，2006年實現(xiàn)100%；5.城鎮(zhèn)衛(wèi)生廁所的建設(shè)與管理，2006年就達(dá)到國家衛(wèi)生鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)；6.城鎮(zhèn)燃?xì)馄占奥剩?006年已達(dá)100%。2011年來，人均GDP還處在不斷增長的良性周期中。
其次是環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，包括：1.地表水環(huán)境質(zhì)量,其中，2006年為Ⅴ類，2010年到達(dá)Ⅳ類的更高標(biāo)準(zhǔn)(這意味著達(dá)到了飲用水水源地的標(biāo)準(zhǔn));2.空氣環(huán)境質(zhì)量，2006年和2010年同為二級，保持穩(wěn)定；3.環(huán)境噪聲達(dá)標(biāo)率，2006年和2010年都保持達(dá)標(biāo)；4.集中式飲用水源水質(zhì)達(dá)標(biāo)率，2006年就實現(xiàn)100%，安全程度處于最高水平；5.鎮(zhèn)級以上河道水面保潔率,2006年也已經(jīng)實現(xiàn)了100%。
再次是污染控制指標(biāo)，包括：1.重點工業(yè)污染源排放達(dá)標(biāo)率，2005年為97%，2006年實現(xiàn)100%；2.城鎮(zhèn)生活污水集中處理率，2006年為75.8%，2010年實現(xiàn)100%；3.城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率，2006年已實現(xiàn)100%；4.工業(yè)固體廢物綜合利用率，2006年為95%，2010年為96%;5.危險廢物安全處理率，2006年已實現(xiàn)100%。其中第4項有望在“十二五”之末達(dá)到100%。
第四是生態(tài)建設(shè)指標(biāo)，包括：1.綠化覆蓋率，2006年為35.02%，2010年進步為38.2%；2.森林覆蓋率，2006年為11.7%，2010年為20.13%，該指標(biāo)進步非常明顯;3.城鎮(zhèn)人均公共綠地面積，2006年為14.51平方米，2010年為12.2平方米，呈現(xiàn)階段性退步;4.城鎮(zhèn)道路綠化普及率，2006年就達(dá)到100%;5.主要河道綠化普及率,2006年達(dá)到100%;6.城鎮(zhèn)水面保有率，2006年和2010年均為6.38%，保護甚好；7.農(nóng)村秸稈綜合利用率，2006年為96.2%，2010年進步為98.1%；8.農(nóng)用薄膜回收率，2006年就達(dá)100%；8.單位面積農(nóng)田化肥施用量，2006年為每畝260公斤，到2010年下降為每畝221.46公斤；9.主要農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留合格率，2006年為98.85%，2010年達(dá)到100%，安全程度可靠。
第五是城鎮(zhèn)環(huán)境管理指標(biāo)，包括：1.通過ISO140000認(rèn)證企業(yè)的百分比，2006年為8%，2010年較快增長為29.5%；2.主要農(nóng)產(chǎn)品有機及綠色產(chǎn)品的比重,2006年啟動這項工作，2010年達(dá)到61.9%；3.環(huán)保投資占GDP比例，2006年為3%，2010年增加到3.18%；4.建設(shè)項目環(huán)評和“三同時”（編注：指建設(shè)項目中防治污染的設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用）的執(zhí)行率，2006年就已達(dá)到100%；5.公眾對環(huán)境的滿意率，2006年為96.53%，2010年進一步達(dá)到99%。
上述指標(biāo)體系及其進步值非常清楚地顯示：楓涇美麗小鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)十分扎實。不過，筆者要強調(diào)的是：以楓涇為典型案例的上海市郊古鎮(zhèn)、名鎮(zhèn)，在2030年之前仍然面臨著克服“焦慮瓶頸”的發(fā)展考驗。
有專家指出：不論哪一類小鎮(zhèn)和古鎮(zhèn)，都面臨投資風(fēng)險高、收益率較低的問題，核心問題仍是投資后的回報。如果將自然資源和人文品牌開發(fā)好了，那么，在游客量上來的同時還要考慮景區(qū)的承載負(fù)荷。如在楓涇，就有必要將景區(qū)內(nèi)的商業(yè)業(yè)態(tài)做減法，而景區(qū)外的業(yè)態(tài)做加法，這樣可以在不破壞生態(tài)資源、人文環(huán)境和整體景氣的情況下，通過外圍商業(yè)業(yè)態(tài)的配套措施集聚和新興消費需求，實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略投資的周期回報。
四、進一步的思考
建設(shè)美麗小鎮(zhèn)，是面向未來和子孫的事業(yè)。所以，地方政府和投資商都不應(yīng)過于焦躁，政府不應(yīng)急于開發(fā)完古村、古鎮(zhèn)資源，投資商也不應(yīng)急于在短期內(nèi)收回投資。一位古鎮(zhèn)保護專家告訴筆者，已有的教訓(xùn)表明：“開發(fā)商，尤其是地產(chǎn)開發(fā)商去經(jīng)營一個古鎮(zhèn)，是有條件的，不是每一個古村、古鎮(zhèn)都有較大的地產(chǎn)開發(fā)空間，可以讓各路地產(chǎn)商都到那里扎堆。關(guān)鍵在于，一是美麗的不可復(fù)制的古鎮(zhèn)資源，二是投資商資金的資源，兩者進行嫁接時要非常小心，不能焦慮?！?/span>
值得警惕的是：當(dāng)下江南的一些古村、古鎮(zhèn)的開發(fā)正遠(yuǎn)離原有的文化坐標(biāo)。在不少知名古鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)社會被擠壓掉了，很少還有原住民生活在其中，同質(zhì)化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，而楓涇在其3平方公里多的古鎮(zhèn)景區(qū)區(qū)域內(nèi)，還留有2000多名原住民。如何實現(xiàn)提升原住民收入水準(zhǔn)和保護古鎮(zhèn)社會生態(tài)之間的協(xié)調(diào)，顯然是個挑戰(zhàn)。
有專家推崇19世紀(jì)英國作家勃朗特三姐妹的家鄉(xiāng)——英國北部約克郡的豪渥斯小鎮(zhèn)，這里雖然已經(jīng)成為著名旅游勝地，但至今依然維持著原本的生活節(jié)奏、生活方式；這個小鎮(zhèn)上的酒店不多，每當(dāng)旺季來臨，過多的游客就被分流到小鎮(zhèn)周邊的其他村莊，那些村莊不是旅游目的地，但擁有完善的接待設(shè)施，村莊之間距離都不遠(yuǎn)，騎自行車幾分鐘就可以抵達(dá)。
顯然，這種模式就能既形成接待體系，又很好地保留小鎮(zhèn)的風(fēng)貌。筆者希望，這一開發(fā)經(jīng)驗也能對楓涇有所啟發(fā)。更多最新三農(nóng)資訊，請關(guān)注中國最大的農(nóng)藥信息網(wǎng)--中國農(nóng)藥第一網(wǎng)。
