從村莊層面來(lái)看，大規(guī)模建設(shè)中心村（或曰農(nóng)村新型社區(qū)）成為解決農(nóng)村問(wèn)題的重要方式——即以區(qū)域位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好的居民點(diǎn)為中心，聚集周?chē)恍┤鮿?shì)村莊后形成的具有一定規(guī)模和良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，且能對(duì)周邊一定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展起帶動(dòng)和輻射作用的村莊，目的是通過(guò)農(nóng)村人口及用地的整合，解決目前在大規(guī)模城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村出現(xiàn)人口空心化，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置不足，農(nóng)村建設(shè)用地嚴(yán)重超標(biāo)等問(wèn)題。
而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，處于城市和農(nóng)村的夾縫中，在城市化和農(nóng)村建設(shè)大規(guī)模推進(jìn)的現(xiàn)狀下，目前甚至已面臨著存廢之爭(zhēng)。一派觀點(diǎn)認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，且缺乏行政許可和行政處罰權(quán)，有的學(xué)者甚至提出恢復(fù)“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為自治機(jī)構(gòu)，與村民自治權(quán)利相等的主張。另一派觀點(diǎn)認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在提供公共產(chǎn)品、協(xié)調(diào)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面仍具有重要作用。而在各地大規(guī)模建設(shè)中心村的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)夾在中心村和縣城兩極之間，其公共服務(wù)和農(nóng)業(yè)組織職能作用面臨進(jìn)一步喪失的危機(jī)。
對(duì)于中心村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)建設(shè)中的關(guān)系，筆者認(rèn)為，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地理區(qū)位的地區(qū)，其中心村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮的職能作用及其組織機(jī)制是不一樣的。
農(nóng)村生產(chǎn)方式的變革是引起鎮(zhèn)村職能發(fā)生變化最重要的原因。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式機(jī)械化程度的提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)間出現(xiàn)了明顯的縮短，導(dǎo)致農(nóng)民的兼業(yè)化現(xiàn)象明顯。目前，留守在農(nóng)村的人口中，務(wù)工和兼職務(wù)工的人群占到了一半以上。農(nóng)民每年實(shí)際務(wù)農(nóng)時(shí)間大致為3.5個(gè)月，而務(wù)工時(shí)間為8.5個(gè)月。而農(nóng)民兼職務(wù)工的內(nèi)容主要包括建筑業(yè)、個(gè)體戶(hù)、服務(wù)業(yè)、小型制造業(yè)等。
對(duì)于人口密度較高的平原地區(qū)，當(dāng)遷村并點(diǎn)使農(nóng)村居民點(diǎn)人口集聚度擴(kuò)大形成規(guī)模效應(yīng)以后，有利于服務(wù)業(yè)和商貿(mào)業(yè)為主的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)取得更大的發(fā)展。然而，由于平原地區(qū)農(nóng)民普遍收入較低，無(wú)力自發(fā)改變其居住模式，政府主導(dǎo)下的中心村建設(shè)就成為改變農(nóng)民居住形態(tài)，從而改變農(nóng)村生產(chǎn)生活模式的主要方式。
而對(duì)于一些農(nóng)民收入相對(duì)較高的地區(qū)，農(nóng)民選擇了通過(guò)自建住宅的形式完成居住形態(tài)從適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向適應(yīng)兼業(yè)生產(chǎn)的方式轉(zhuǎn)變。農(nóng)民普遍進(jìn)行了自發(fā)性的住房重建，建設(shè)方式由依據(jù)耕作半徑和自留地布局逐步轉(zhuǎn)向依托交通干道布局，村落空間形態(tài)呈條狀蔓延擴(kuò)展。由于占據(jù)了交通區(qū)位較好的地段，以及住房條件已有所改善，加之重建時(shí)間不長(zhǎng)，且可以利用沿路發(fā)展的優(yōu)勢(shì)從事一些商貿(mào)、餐飲、汽車(chē)服務(wù)、小型加工等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，以至于農(nóng)民對(duì)于遷入集中建設(shè)的中心村缺乏足夠的興趣。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的階段性影響
從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)源來(lái)看，“鄉(xiāng)”和“鎮(zhèn)”就是不同的，“鄉(xiāng)”更強(qiáng)調(diào)行政職能，“鎮(zhèn)”更強(qiáng)調(diào)工商業(yè)職能。秦統(tǒng)一中國(guó)以后，建立起我國(guó)第一個(gè)專(zhuān)制主義中央集權(quán)國(guó)家，在全國(guó)推行郡縣制，并在縣以下把鄉(xiāng)作為基層行政組織。鎮(zhèn)最早出現(xiàn)于魏晉，南北朝時(shí)代，其設(shè)置主要的目的是為軍事戍邊之需。它的原本性質(zhì)主要是屯兵戍邊的要地，后來(lái)隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些交通便利、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口較多的鎮(zhèn)，逐步演變成/市鎮(zhèn)，形成了具有工商業(yè)意義的集鎮(zhèn)。再后來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步，兩者界限開(kāi)始模糊，出現(xiàn)了將兩者合在一起的表述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的名稱(chēng)開(kāi)始出現(xiàn)。建國(guó)以后，也形成了鄉(xiāng)和鎮(zhèn)兩種內(nèi)涵不同的基層政權(quán)組織，鄉(xiāng)是指在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為一般的農(nóng)村設(shè)置的基層政權(quán)組織，稱(chēng)之為鄉(xiāng)人民政府；鎮(zhèn)是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為發(fā)達(dá)，特別是工商業(yè)較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村設(shè)立的基層政權(quán)組織，稱(chēng)之為鎮(zhèn)人民政府。而在改革開(kāi)發(fā)之后，全國(guó)普遍進(jìn)行的“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”運(yùn)動(dòng)，正代表著鄉(xiāng)村社會(huì)由農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的社會(huì)結(jié)構(gòu)向著工商業(yè)為主導(dǎo)的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。而在取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)服務(wù)職能進(jìn)一步縮減，是否具有強(qiáng)大的工商業(yè)基礎(chǔ)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量是否能夠發(fā)揮作用的關(guān)鍵。
對(duì)于一些傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，工業(yè)化正處于起步階段，目前正著力于市區(qū)及縣城等中心城市的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)打造，發(fā)揮中心城市的規(guī)模與集聚效應(yīng)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)育處于滯后的水平，無(wú)法通過(guò)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模非農(nóng)就業(yè)吸引農(nóng)民就地集聚。此外，隨著交通條件的改善與交通成本的下降，基于等級(jí)化的克氏中心地結(jié)構(gòu)逐漸被網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)所改變，導(dǎo)致原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)商貿(mào)功能，也逐漸被縣城或市區(qū)等區(qū)域內(nèi)更高層級(jí)的服務(wù)或者村莊內(nèi)部自發(fā)形成的商貿(mào)服務(wù)所取代。而中心村，作為比非農(nóng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加偏向于農(nóng)業(yè)化生產(chǎn)生活方式的空間聚居點(diǎn)，對(duì)于仍然以農(nóng)業(yè)或農(nóng)業(yè)兼業(yè)為主，具有強(qiáng)烈改善居住條件愿望的貧困地區(qū)鄉(xiāng)村人口，具有更加強(qiáng)烈的吸引力。
而對(duì)于江浙、珠三角以及一些中西部發(fā)達(dá)城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，一直以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都較為活躍。因此，作為非農(nóng)就業(yè)中心的鎮(zhèn)區(qū)，承擔(dān)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)生器的作用，顯然比鄉(xiāng)村具有更強(qiáng)的吸引力，便于農(nóng)民就地實(shí)現(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)化。
不同的地形條件，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊作用機(jī)制差異。一般來(lái)說(shuō)，縣城的輻射影響范圍，大體位于縣城通勤半徑0.5小時(shí)的范圍內(nèi)。在這個(gè)范圍內(nèi)，在縣城買(mǎi)房、購(gòu)物、就業(yè)的人群顯著增加。
對(duì)于平原地區(qū)，隨著道路交通條件的改善 ，處于縣域中心的縣城其服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，半小時(shí)基本可以到達(dá)縣域內(nèi)所有區(qū)域，基本吞并了原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)范圍，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)作用急劇下降，最后只能和中心村承擔(dān)同等的，針對(duì)周邊村莊，而非整個(gè)鎮(zhèn)域范圍的農(nóng)村基本服務(wù)職能。
而對(duì)于山地丘陵區(qū)域，可達(dá)性有限，縣城的半小時(shí)通勤范圍通常無(wú)法覆蓋整個(gè)縣域。因此需要一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)片區(qū)公共服務(wù)的職能。
很多情況下，一些落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以發(fā)展滯后，很重要的一個(gè)因素是處于政策空白范圍，突出體現(xiàn)為“三無(wú)”：無(wú)用地、無(wú)資金、無(wú)行政管理權(quán)限。
例如，鎮(zhèn)區(qū)用地大部分都屬于集體用地，無(wú)產(chǎn)權(quán)證不可出售，鎮(zhèn)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與工業(yè)發(fā)展都非常困難。城鎮(zhèn)建設(shè)也只能自謀出路，先違法占地后合法化。大部分鎮(zhèn)區(qū)都表示近年來(lái)無(wú)新增國(guó)有用地指標(biāo)，有的地方，除了鎮(zhèn)政府所在地或是部分學(xué)校等公共設(shè)施以外，其余均屬于不可動(dòng)的集體用地。
另一方面，很多鎮(zhèn)政府僅有黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室和人口與計(jì)劃生育辦公室等少量機(jī)構(gòu)，很多管理權(quán)限缺失，導(dǎo)致管理滯后。例如由于鎮(zhèn)政府沒(méi)有城建管理權(quán)限，無(wú)權(quán)利拆除違法建筑，鎮(zhèn)區(qū)違章建筑隨處可見(jiàn)。
而“三無(wú)”困境的存在，使這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中處于失語(yǔ)的狀態(tài)，在居住、公共服務(wù)和就業(yè)方面的職能都無(wú)法發(fā)揮。
在居住方面，由于鎮(zhèn)區(qū)沒(méi)有國(guó)有用地指標(biāo)，難以按城市標(biāo)準(zhǔn)提供產(chǎn)權(quán)清晰的商品房，使大多數(shù)農(nóng)民只能選擇農(nóng)村自住房，尤其是遷村并點(diǎn)集中建設(shè)的農(nóng)村社區(qū)住房，或者選擇比鎮(zhèn)區(qū)更高一級(jí)的縣城住房。
而一些發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用了不同的發(fā)展思路，考慮到當(dāng)?shù)匕l(fā)展的主要資源，如礦產(chǎn)資源、旅游資源等主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此將縣級(jí)、甚至市級(jí)的重要工業(yè)園區(qū)放在一些重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上。
而在村級(jí)層面，采用集中建設(shè)中心村的方式，能夠通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為市區(qū)及縣城等城市建設(shè)騰挪建設(shè)用地指標(biāo)，也符合當(dāng)?shù)卣睦?，雖然中心村建設(shè)也需要付出較高的建設(shè)成本。據(jù)筆者了解，一個(gè)5000人規(guī)模以上的中心村，大致需要投入7000萬(wàn)元左右。
但對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)村莊而言，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作用大大減少，遷村并點(diǎn)成本實(shí)在過(guò)高，更多是直接通過(guò)城鎮(zhèn)化逼農(nóng)民上樓，利用城鄉(xiāng)土地的價(jià)值差異來(lái)承擔(dān)拆遷成本。
居民對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行就學(xué)及醫(yī)療等公共服務(wù)的意愿正逐步降低。隨著農(nóng)民生活水平的逐步提升，對(duì)于更高教育和醫(yī)療等生活質(zhì)量的追求已越發(fā)強(qiáng)烈。在公共服務(wù)逐步市場(chǎng)化的情況下，傳統(tǒng)的“縣城——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——農(nóng)村”的三級(jí)等級(jí)服務(wù)體系已很難滿足鄉(xiāng)村居民需求，教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源更加明顯的向縣城集中。例如，中國(guó)的鄉(xiāng)村學(xué)校明顯衰退嚴(yán)重，90年代建設(shè)的希望小學(xué)大量減少。
而鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公共物品供給中，同處于弱勢(shì)地位，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)還不具有農(nóng)村的可達(dá)性?xún)?yōu)勢(shì)。以教育為例，隨著民辦學(xué)校作為補(bǔ)充教育體系的加入，農(nóng)村留守人口趨勢(shì)倒逼下形成的寄宿制學(xué)校出現(xiàn)，以及校車(chē)的普遍化應(yīng)用，以距離為依據(jù)形成的傳統(tǒng)教育布點(diǎn)格局已被打破。而劃片入學(xué)的方式并未能實(shí)現(xiàn)維持就近入學(xué)的目標(biāo)，反而使得適齡就學(xué)人口更早向縣城或市區(qū)等服務(wù)中心集聚。在筆者去過(guò)的皖北的臨泉縣城，甚至出現(xiàn)了30萬(wàn)人口的縣城，其中15萬(wàn)是學(xué)生或者陪讀家長(zhǎng)的“書(shū)包城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。
然而，雖然在市場(chǎng)作用機(jī)制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)職能逐步走向衰退，但由于公共服務(wù)公平性?xún)?yōu)先的基本原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和對(duì)于公共服務(wù)不得不繼續(xù)維持甚至加大投入力度。而縣城未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間都將處于集聚狀態(tài)，隨著大量人口涌入其公共服務(wù)優(yōu)勢(shì)將更加突出，而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村溢出效應(yīng)很難體現(xiàn)。
當(dāng)然，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村也有新的機(jī)遇。鎮(zhèn)村組織結(jié)構(gòu)正發(fā)生深遠(yuǎn)的改變。
以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，特色小鎮(zhèn)以及鎮(zhèn)級(jí)市的出現(xiàn)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題的解決帶來(lái)了新的思路。基金小鎮(zhèn)、中藥小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)的遍地開(kāi)花，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位問(wèn)題，更多的將鄉(xiāng)鎮(zhèn)由城鄉(xiāng)鏈接的紐帶轉(zhuǎn)化為城市功能的外溢空間，并結(jié)合環(huán)境優(yōu)勢(shì)和功能特色，探索建設(shè)模式；而鎮(zhèn)級(jí)市的出現(xiàn)，這有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展突破行政束縛，通過(guò)權(quán)力下放獲得更大的發(fā)展自主權(quán)。
對(duì)于鄉(xiāng)村而言，更需要關(guān)注鄉(xiāng)村旅游和淘寶村現(xiàn)象。鄉(xiāng)村旅游的火爆，體現(xiàn)了大規(guī)模城鎮(zhèn)化之后，對(duì)于很多從小生活在城鎮(zhèn)的人，鄉(xiāng)村環(huán)境反而成了稀缺資源，鄉(xiāng)村價(jià)值得到了重塑；而淘寶村的火爆，則意味著在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，隨著城鄉(xiāng)交通的改善，未來(lái)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入鄉(xiāng)村將成為常態(tài)，鄉(xiāng)村將成為一種生活方式而非工作方式。
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