編者按 7月1日起，新修訂的民事訴訟法和行政訴訟法開始實施，修訂的內容是確立檢察機關提起公益訴訟制度。 這意味著，經過兩年試點后，全國所有檢察機關均可提起公益訴訟。 令人欣慰！公益訴訟，這個滿載全社會共同利益的新型列車，在多年緩慢前行后終于全面換裝“檢”字號發(fā)動機，開始加速前進。 檢察機關成為公益訴訟“主心骨”，將改變過去公益訴訟主體缺位、專業(yè)性不足和案例過少、剛性約束缺乏的局面，促使公益訴訟邁入“挺起腰桿”、全面出擊的2.0發(fā)展階段。 這將是十八大以來全面依法治國、法治政府建設的一大成就。 公益訴訟，保護的是社會公共利益和國家利益，尤其體現在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域。 在這些領域發(fā)生的案件，往往損害的是公共利益，與具體的公民、法人和其他組織缺乏法律規(guī)定的直接利害關系，公益訴訟是唯一的法律救濟渠道。 公益訴訟，可以說是一柄必不可少的公共利益“保護傘”。 回顧公益訴訟的發(fā)展，從上世紀90年代的律師自發(fā)，到本世紀初的社會組織等主體介入，經歷了一個較長的過程。 但是，由于專業(yè)人才不足、訴訟成本高等原因，公益訴訟長期案例偏少，且集中在民事公益訴訟方面，行政公益訴訟主體嚴重缺位，相對于龐大的社會公益需求無疑是杯水車薪。 真正推動公益訴訟發(fā)展提速、按下“快進鍵”的是檢察機關提起公益訴訟制度的探索。 黨的十八屆四中全會決定提出，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。 2015年7月1日，全國人大常委會決定授權北京等13個省區(qū)市檢察機關開展為期兩年的提起公益訴訟試點工作。 統(tǒng)計顯示，截至今年6月，各試點地區(qū)檢察機關共辦理公益訴訟案件9053件，其中訴前程序案件7903件、提起訴訟案件1150件。 兩年試點的成就是多方面的。 最高檢新聞發(fā)言人肖瑋6月30日表示，檢察機關通過提起公益訴訟的方式，督促行政機關依法履行保護公益職責，彌補了行政公益訴訟的主體缺位，增強了公益保護的剛性，也解決了一批長期困擾人民群眾的環(huán)境問題。 如今，檢察機關提起公益訴訟制度已在全國推開，公益訴訟的春天可以說觸手可及。 當然我們也要看到，檢察機關提起公益訴訟這一制度剛剛確立，其細則尚待完善，現實中還有一些障礙有待破除。 如何讓公益訴訟走得更好？半月談記者在各試點地區(qū)展開了深入調研。
檢察官出擊！公益訴訟在行動
自最高人民檢察院2015年7月起在北京等13個省、區(qū)、市開展為期兩年的提起公益訴訟試點以來，各地紛紛開啟了以檢察機關提起公益訴訟為主的“破冰之旅”。
隨著案件數量、種類不斷增多，我國公益訴訟迎來前所未有的春天。
為了公眾利益的“最后一公里”
2016年12月19日，廣東首例民事公益訴訟案件得到判決。
案件要追溯到2014年9月17日，被告郭松全、黃基雄、陳曉東在汕頭市城南街道租地開辦酸洗工廠期間，排放未經環(huán)保處理的廢水、廢渣，造成嚴重環(huán)境污染。
次年，郭松全、黃基雄等人被汕頭市潮陽區(qū)人民法院以污染環(huán)境罪等罪名分別判處有期徒刑四年到九個月不等的刑期。
2016年4月7日，汕頭市人民檢察院以公益訴訟人身份向潮州市中級人民法院提起民事公益訴訟，認為郭松全等人的行為導致了酸洗作業(yè)區(qū)域的環(huán)境污染，共造成環(huán)境污染損失542.9642萬元。
潮州市中級人民法院于2016年12月19日作出判決，支持檢察機關的訴訟請求，判處郭松全等4人連帶賠償生態(tài)環(huán)境修復費用510.52萬元、水資源損失14.04萬元、環(huán)境監(jiān)測費用8.4042萬元，并付還公益訴訟人為提起公益訴訟而支付的合理費用10萬元。
汕頭市人民檢察院民行科科長林東升說，該案讓污染者在承擔刑事責任的同時，對污染造成的損失承擔民事侵權責任，有助于震懾、預防污染環(huán)境行為的發(fā)生。
截至2017年1月，廣東省檢察機關共發(fā)現公益訴訟線索1022件，發(fā)出訴前檢察建議413件，提起公益訴訟54件。
廣東率先在全國實現覆蓋環(huán)境資源保護、消費者食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓等所有公益訴訟試點領域，總量超出全國試點地區(qū)平均數近1倍。
維護生態(tài)環(huán)境，公益訴訟隨時出發(fā)
“2015年7月份，我們發(fā)現伊通河的污染情況十分嚴重，隨即向四平市檢察院上報。”吉林省四平市伊通滿族自治縣人民檢察院民行部負責人說，專案組對伊通河上游污染案進行專項調查發(fā)現，造成污染情況最為嚴重的是伊通生活垃圾處理廠。
吉林省人民檢察院將伊通縣生活垃圾處理廠污染案例列入全省首批16個重點督辦的公益訴訟案件。
2015年11月11日，伊通縣檢察院向伊通縣住建局下發(fā)了立即采取措施、停止污染的《檢察建議》。“為了能徹底治理污染的伊通河，我們給省政府也發(fā)了一份《檢察建議》，當時在全國來說，也是首例。”吉林省人民檢察院檢察長楊克勤說。
經過一年多治理，2017年1月10日，記者來到伊通縣生活垃圾場，在垃圾掩埋區(qū)，已經聞不到異味，只有通向地下的幾個煙囪還偶爾冒著垃圾發(fā)酵的沼氣。
吉林省檢察院行政檢察部檢察官蔡軍生說，如今伊通縣生活垃圾處理廠轉為建筑垃圾場和備用垃圾場，生活垃圾全部填埋，并對垃圾滲濾液進行了無害化處理。
為了解決全縣生活垃圾后續(xù)處理問題，所有生活垃圾運到遼源電廠焚燒，既解決了垃圾處理難題，又節(jié)省了資金的投入，這對一個財政資金有限的縣來說，可謂一舉兩得。
2014年4月，周某夫妻在未取得任何審批手續(xù)的情況下，在吉林琿春市林業(yè)局敬信林場林地中，大面積毀林并非法開采礦石出售。此處是東北虎自然保護區(qū)的核心區(qū)域，造成東北虎棲息地損失，毀損森林面積5569平方米。
琿春市檢察院隨后向琿春市國土資源局發(fā)出《檢察建議》，督促其依法采取措施，對周某等人的非法行為進行處理，琿春市國土資源局雖回函，但并沒有采取處理措施。
為此，琿春市檢察院日前向琿春市法院提起行政公益訴訟，要求確認被告琿春市國土資源局對周某違法采礦行為未依法履行職責違法，同時要求判令被告對違法行為人依法進行處理，法院對檢察機關提起的公益訴訟最終給予了支持。
吉林是我國生態(tài)重地，一年多來，吉林省檢察機關積極探索公益訴訟新機制，對不作為的行政機關，檢察機關通過提起民事或行政公益訴訟，更好地保護了生態(tài)環(huán)境。
化被動為主動，檢察機關先行出擊
記者采訪了解到，在試點工作以前，由于群眾對許多公益保護問題不夠敏感，不少侵害都是到了比較嚴重的地步才引起公眾重視，許多侵害公眾權益的事件都沒能提交到法庭。
針對這一問題，安徽省檢察機關組織民行、反貪、反瀆、公訴等部門溝通協調，在開展破壞環(huán)境資源和危害食品藥品安全犯罪等專項監(jiān)督活動中，同步查找立案監(jiān)督線索和公益訴訟線索。
同時，全面梳理兩年來辦理的生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產保護、國有土地出讓等領域職務犯罪案件，使一批相關人員已受查處、行政違法尚未糾正的案件線索，通過公益訴訟再次進入法律監(jiān)督視野。
安徽金寨縣商務和糧食局、金寨縣財政局在實施國家“萬村千鄉(xiāng)市場工程”農家店財政補貼項目中，不依法履行職責，違法初審項目驗收申請和資金撥付申請，導致46.69萬元國家財政補貼資金被騙取。
為此金寨縣檢察院提起行政公益訴訟。經開庭審理，法院判決支持檢察機關全部訴訟請求。此案的起訴和判決，不僅促使金寨縣商務和糧食局及財政局依法履行了追繳被騙財政補貼資金的職責，對其他行政機關也起到了警醒作用。
兩年試點成效如何？
2017年6月30日，最高檢新聞發(fā)言人肖瑋指出，從兩年來的試點情況看，這項改革實現了頂層設計的目標，促進了依法行政和法治政府建設：
一方面，檢察機關通過提出訴前檢察建議督促行政機關依法履行職責，增強了行政機關依法行政的主動性和積極性，有效督促行政機關依法行政、嚴格執(zhí)法；
另一方面，在行政機關不糾正違法或怠于履行職責的情況下，檢察機關通過提起公益訴訟的方式，督促行政機關依法履行保護公益職責，彌補了行政公益訴訟的主體缺位，增強了公益保護的剛性。
生態(tài)環(huán)境和資源保護是檢察機關提起公益訴訟試點的主要領域。兩年的實踐表明，試點工作有效保護了生態(tài)環(huán)境和自然資源，解決了一大批困擾人民群眾的環(huán)境問題。
檢察機關提起環(huán)境公益訴訟已經成為保護環(huán)境的重要途徑之一，進一步健全完善了環(huán)境保護制度體系，加大了對環(huán)境違法行為的威懾力度，提升了環(huán)保執(zhí)法機構依法行政、嚴格執(zhí)法的意識和水平，有效改善了一些地方環(huán)境污染長期持續(xù)的局面，促進了綠色發(fā)展理念和發(fā)展方式的形成，為生態(tài)保護和生態(tài)文明建設提供了堅強的制度保障。
公益訴訟，離公益需求還有多遠
半月談記者了解到，盡管公益訴訟試點成效顯著，但在事前、事中、事后等多個環(huán)節(jié)仍面臨案源較少、監(jiān)督對象認識偏差和配套機制不健全等問題和障礙，整體上與當前社會公益需求相比仍是“供不應求”。
案源少、阻撓多，公益訴訟難推進
不少受訪者認為，雖然公益訴訟正在開枝散葉，越來越成為公眾利益保護傘，但執(zhí)行公益訴訟需要面對許多難關，首先要面對的就是尋找案源。
據貴州省統(tǒng)計，貴州國有資產保護領域和國有土地出讓權公益訴訟領域的線索87.5%來源于省檢察機關督促起訴專項行動的工作成果；生態(tài)環(huán)境和資源保護領域的線索79.5%來源于2015年全省檢察機關生態(tài)保護專項行動的工作成果，線索來源十分單一。
在廣東，絕大多數公益訴訟案件線索來源于檢察部門內部移送，特別是職務犯罪案件、破壞環(huán)境資源保護刑事案件等。
汕頭市檢察院民行科工作人員游曉暉說：“欠發(fā)達地區(qū)公益組織數量少、發(fā)展慢，許多群眾對公益訴訟也不了解，檢察機關‘找案子’難度更大?！?/strong>
有時檢察機關即使找到案件線索，往往接下來還要面對一些行政機關的“軟抵制”。
貴州省人民檢察院副檢察長余敏說：“有一些部門特別是被起訴的部門，尤其是行政部門不愿意接受也不能接受自己成為被告的事實，擔心本單位形象、業(yè)績受影響而對公益訴訟‘積極表態(tài)、消極配合’?！?/span>
“有個區(qū)檢察院發(fā)現山區(qū)有人焚燒廢舊輪胎煉油，環(huán)保部門收到檢察建議后居然置之不理。我自己跑去一看，滾滾黑煙把人臉都熏黑了！”汕頭市人民檢察院民行科科長林東升說，“一直等到市檢察院出面，把線索移送公安機關，才取締了8個煉油點?！?/span>
檢察機關辦案人員告訴記者，公益訴訟中最復雜的就是行政公益訴訟案件，因為這類起訴是為了糾正行政執(zhí)法機關不作為、慢作為、亂作為而設計，主要目的是通過訴前程序和訴訟程序來督促行政執(zhí)法機關依法履職，從而實現對公共利益的保護。
然而在基層實際案件中，地方政府的行政決策有著各種各樣的復雜原因，因此有的推諉塞責，有的消極抵觸。
特別是作為起訴人的當地檢察機關，如何與政府行政部門推進訴訟，最終用法律捍衛(wèi)公眾和國家利益，是一場多方參與的“博弈”。
法律支撐少，要打鐵自身還不夠硬
眼下，全國13個省、區(qū)、市在為期兩年的公益訴訟試點期間，辦理了一大批公益訴訟案件，積累了豐富的案件樣本，相關制度也已確立，但是由于制度細則尚在完善之中，各地檢察機關遭遇到一些現實問題無法解決。
汕頭市龍湖區(qū)檢察院副檢察長夏彬認為，公益訴訟在實踐中碰到了不少在法律上難以準確把握的問題。
比如有人認為行政機關在起訴后庭審前履職糾正，就可以撤回訴訟；但也有人認為即便如此法院也應判決行政機關原先怠于履職的行為違法。
“這些問題法律上不解釋清楚，我們總感到進行公益訴訟時底氣不足，改革很難繼續(xù)深入?！?/span>
令貴州省高級人民法院環(huán)境資源審判庭庭長羅朝國感到困惑的是，檢察院和法院之間在訴訟地位的認識上存在分歧。
“在公益訴訟中，檢察機關是監(jiān)督機關，走的是公訴模式，法院則認為雙方是平等的民事主體，檢察機關究竟以什么身份參與訴訟？”
半月談記者了解到，在試點初期，最高檢、最高法的實施辦法均規(guī)定檢察機關以公益訴訟人的身份提起公益訴訟，但對訴訟程序中檢察機關的責任義務沒有具體規(guī)定。
產生的一個問題就是，部分試點法院在公益訴訟中按照普通原告的權利義務要求檢察機關，如提交法定代表人身份證明、組織機構代碼證、授權委托書，用傳票通知開庭等。
對于這個問題，“兩高”經過溝通，明確檢察機關提起公益訴訟是履行法律監(jiān)督職能的職權行為，最高檢還下發(fā)了《關于進一步做好檢察機關提起公益訴訟案件登記立案工作的通知》，規(guī)定了不同于普通原告的登記立案工作程序。未來，這一問題將通過制定細則進一步得到解決。
行政行為和司法行為如何協調也困擾著公益訴訟。
羅朝國舉例告訴記者，如果城市的某個湖面遭受污染，行政機關比如環(huán)保部門可以通過行政執(zhí)法的方式，對企業(yè)進行處罰，這是行政手段，但是否應該先通過行政機關履行職責，在處理未能奏效的情況下，再通過司法機關？這究竟是什么樣的規(guī)則和程序，都有待通過法律一一定奪。
一些檢察官指出，一些環(huán)境案件具有較高的專業(yè)性，往往需要對污染狀況、損害后果進行科學鑒定。
從司法實踐看，環(huán)境案件的鑒定往往要支付幾萬元甚至幾十萬元的鑒定費，加上差旅費、律師代理費等費用，訴訟支出費用相對較高，導致了一些環(huán)境公益訴訟案件流產。
此外，一些地方政府為了吸引投資，對企業(yè)的污染行為不作嚴格監(jiān)管，對檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的態(tài)度也很消極。即使允許，也僅僅限于對那些規(guī)模小、影響小的企業(yè)提起訴訟。一些環(huán)境公益訴訟案源在服務地方經濟發(fā)展“大局”的潛規(guī)則下被放棄。
公益機制不健全，進入角色需趕緊
隨著公益訴訟案件數量、種類越來越多，現有檢察人員隊伍不能全部適應公益訴訟辦案要求，影響著辦案質量。
不少受訪者認為，檢察人員在公益訴訟案件線索的發(fā)現能力、調查取證能力、整改督導能力、庭審應對能力、質證能力、法庭辯論能力等方面有待進一步提高。
2016年11月，最高人民檢察院在通報試點工作時指出，試點工作取得初步成效，但仍存在著配套機制不健全問題。尤其是在公益損害鑒定、環(huán)境損害修復等方面缺乏配套機制。
有的地方行政機關認識有偏差，擔心影響地方政府形象。有的收到檢察建議后，雖有回復但并未進行實質性整改，或僅糾正部分違法行為。
吉林省社會科學院法學所所長于曉光等專家建議，公益訴訟的推行，充分體現了檢察機關在促進依法行政、推進法治政府建設中發(fā)揮的積極作用。
針對面臨的一系列問題，要不斷糾正地方行政機關認識偏差，適當可采取問責形式提高他們對公益訴訟的認識。
另外，要加大對檢察官和法官的專業(yè)培訓力度，進一步加強隊伍建設，完善訴訟機制、執(zhí)行機制，從而共同推進公益訴訟工作取得新突破。
改革，為公益訴訟發(fā)力
檢察機關提起公益訴訟制度的正式確立和全面實施，為公益訴訟發(fā)展提供了重大機遇。
當前，檢察機關將在深入總結試點經驗的基礎上，及時制定完善公益訴訟司法解釋及相關配套文件，構建一套符合中國國情的公益訴訟程序。
在改革的推動下，未來公益訴訟的相關立法和實施還將進一步完善。
公益訴訟：讓優(yōu)秀行政資源“動”起來
貴州省人民檢察院民事行政檢察處處長徐麗萍認為，公益訴訟一是促進了行政機關依法行政，履職不再任性；二是強化公共利益保護，讓公益保護觸手可及。
據悉，為了讓公益訴訟執(zhí)行更加到位，廣東部分地區(qū)公益訴訟試點工作已開始對接監(jiān)察機制，追究相關公職人員的違法違紀責任，強化司法震懾力。
記者在汕頭市龍湖區(qū)新溪鎮(zhèn)看到，未獲得建設規(guī)劃許可的大片生豬養(yǎng)殖窩棚正被拆除。龍湖區(qū)委書記林定亮說：“檢察機關開展公益訴訟后，我們迅速統(tǒng)一思想，只要是損害公益的違法行為，無論有何原因行政機關都要擔起責任、糾正違法行為?！?/strong>
安徽省人民檢察院相關負責人介紹，從試點工作開始，安徽省就出臺了多個省級層面的文件規(guī)定，保障公益訴訟試點工作順利推進，特別是與人民法院的配合相當默契。
近日，安徽省高級人民法院印發(fā)通知，就公益訴訟案件受理、管轄、審理等專門提出要求，進一步細化完善了公益訴訟案件審理的實體、程序問題。
吉林省人民檢察院副檢察長謝茂田建議，首先，需要加大對檢察機關人員的專業(yè)培訓力度，將公益訴訟培訓的重點由知識型培養(yǎng)向能力型培養(yǎng)轉變，結合前期試點工作暴露出來的能力素質短板和具體問題，有針對性地開展培訓，通過集中研討、案件評查、庭審觀摩等方式，提高隊伍專業(yè)化、職業(yè)化、正規(guī)化水平。
其次，不斷優(yōu)化隊伍配置。“比如我們將懂得職務犯罪偵查的人員充實到行政檢察部門，強化違法行為調查的質量和效果，將優(yōu)秀公訴人配置到公益訴訟的工作崗位，提升出庭效果。”謝茂田說。
檢察機關：讓公益訴訟更快、更強、更專業(yè)
多位檢察官認為，公益訴訟制度是社會主義司法制度自我完善、自我發(fā)展的又一成果，也是中國特色社會主義法治建設進程中一種獨特的制度設計。
截至2017年1月底，廣東88.4%的公益訴訟案件是檢察機關通過檢察建議等訴前程序推動了侵害公益問題的解決。
廣東省人民檢察院民行處處長周虹說，通過履行訴前程序，檢察機關充分發(fā)揮了社會團體、組織等其他民事公益訴訟適合主體的積極性，有助于提高全社會公益意識和公益保護自覺性。
廣東省人民檢察院檢察長鄭紅說，檢察機關具有獨立的法律地位，沒有地方利益和部門利益的牽涉，由檢察機關提起公益訴訟的優(yōu)越性十分明顯。
“目前正在推進的司法責任制改革和省以下地方檢察院人、財、物由省統(tǒng)一管理改革等司法體制改革，更加確保了檢察機關依法獨立行使法律監(jiān)督權，適合代表公共利益提起訴訟?！编嵓t說。
此外，檢察機關具有相對豐富的訴訟經驗，能夠較好地解決調查取證和舉證困難的問題。鄭紅解釋說，檢察機關具有專業(yè)人才隊伍和技術力量，在舉證能力上具有優(yōu)勢，使得案件證據更加扎實。
深圳市檢察院民行部部長劉漢俊建議，在我國開展監(jiān)察體制改革的大背景下，未來可積極探索建立行政監(jiān)察、審計系統(tǒng)與檢察機關銜接制度，明確案件線索移送反饋、聯合執(zhí)法監(jiān)察、信息資源共享等協作內容，強化監(jiān)督合力，及時糾正侵害公益的行政違法行為。
部分民行部門檢察官期盼，“兩高”能夠對公益訴訟立案、庭審、執(zhí)行等訴訟程序和法律適用問題展開探討，就公益訴訟范圍是否要擴大、是否要強制規(guī)定被訴行政機關負責人出庭應訴、是否需建立刑事附帶民事公益訴訟等問題作出更為詳盡的司法解釋或出臺內部工作指引。
法律：為公益訴訟撐腰
改革正在回應現實提出的難題。
7月1日起，根據修訂后的行政訴訟法，檢察機關在履行職責中發(fā)現生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。
行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。
修訂后的民事訴訟法也賦予了檢察機關提起民事公益訴訟的權力。
據介紹，最高檢還將與最高法研究制定相關司法解釋，不斷完善公益案件的辦理流程、細化審查標準、統(tǒng)一操作規(guī)范，進一步提升公益案件辦理的規(guī)范化程度。
對于未來公益訴訟改革走向，專家認為還是需要通過公益訴訟立法來解決眼下的諸多矛盾。
檢察機關提起公益訴訟僅僅是一個篇章的序曲，未來檢察機關在國家利益和社會公共利益上展現出來的司法保護力量也是看點之一，對于侵害國家利益和社會公共利益的公民、法人和其他組織，既可以依據刑事法律追究其犯罪行為，又可以依據民事法律通過民事公益訴訟的方式，達到停止侵害、消除影響、賠償損失的效果；
而對于那些違法行使職權或者不作為的行政機關及其工作人員，除了依法追究其刑事責任外，還應當依據法律法規(guī)，通過檢察建議、提起行政公益訴訟等方式，督促其依法履行職責。
除了呼吁盡快為公益訴訟立法外，有受訪者針對眼下公益訴訟中經常出現的矛盾點也提出了建議：
“我們需要盡快探索建立生態(tài)環(huán)境修復專項基金管理制度，根據損害后果和修復成本判令公益訴訟被告支付賠償金，提高其違法成本，預防、震懾損害公益行為的發(fā)生?！鄙穷^市人民檢察院檢察長張健說。
安徽省人民檢察院檢察長薛江武指出，檢察機關在辦理公益訴訟案件中發(fā)現，有些對資源、生態(tài)、環(huán)境的破壞行為具有跨區(qū)域實施的特點，對國家和社會公共利益的損害也往往涉及多個行政區(qū)域，由某一個行政區(qū)劃內的檢察機關提起公益訴訟，容易受到當地行政機關的不當干擾，而跨地區(qū)調查取證又可能面臨諸多困難。
“如果能結合設立跨行政區(qū)劃檢察院改革，將構建公益訴訟制度與跨行政區(qū)劃檢察院改革統(tǒng)籌推進，就能夠有效解決這一問題，更有利于維護司法公正?！毖湔f。
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