只有當利用暗管、滲井、滲坑排放的廢物是有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)的，才適用“兩高”司法解釋中行為罰的規(guī)定。當利用暗管、滲井、滲坑排放的廢物是除此之外的有害物質(zhì)時，如果達到入刑標準，適用《刑法》；如果未達到入刑標準，則適用新修訂的《環(huán)保法》第六十三條，處行政拘留。而這里的入刑標準，根據(jù)《刑法》第三百三十八條，為“嚴重污染環(huán)境”，“兩高”司法解釋在第一條中做了詳細闡述。
環(huán)境保護部政策法規(guī)司副司長別濤在回答記者提問時解釋說：“根據(jù)《刑法》和‘兩高’司法解釋，有一個入案的標準，也就是門檻?！?/span>
對于這一問題，別濤解釋說，“兩高”司法解釋的規(guī)定是，物質(zhì)是特定的，可能是放射性物質(zhì)廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)危險廢物，持久性有機污染物，以及其他具有毒性的物質(zhì)。另外，還有明確的標準，有量化的指標，危險廢物超過3噸，危險重金屬超標3倍，如果達到那個標準的就是刑事責任。
“所以新法第六十三條規(guī)定，尚不構(gòu)成犯罪的，就是適用拘留，如果構(gòu)成犯罪，就適用刑罰。這兩者之間的界限在立法當中還是比較清晰的?！眲e濤說。
在“兩高”司法解釋中，對利用暗管、滲井、滲坑非法排污的行為作出刑事處罰的規(guī)定，而在新修訂的《環(huán)保法》中，則規(guī)定了行政拘留的處罰。
這引起了許多人的誤解，認為在“兩高”司法解釋中，利用暗管、滲井、滲坑非法排污是行為罰，即只要有這種行為就應(yīng)入刑；而在新修訂的《環(huán)保法》中又規(guī)定了行政拘留的處罰，這是一種法律的倒退。
實則不然，兩條法律條文之間的規(guī)定并無沖突，它們規(guī)定的是兩種不同行為情況下的處罰措施。為辨明兩條文之間的區(qū)別，銜接好新修訂的《環(huán)保法》與“兩高”司法解釋，記者采訪了相關(guān)一線執(zhí)法人員和專家學者，對此作出了詳細解讀。
如何鑒別暗管、滲井、滲坑？
河北省邯鄲市永年縣是全國標準件集散地，電鍍加工企業(yè)比較多，當?shù)丨h(huán)保部門處理過很多非法排污、異地傾倒、滲坑排放等環(huán)境違法的案子，有著豐富的一線執(zhí)法經(jīng)驗。記者就暗管、滲井、滲坑排污的行為采訪了永年縣環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察大隊大隊長李社喜。
“通過暗管、滲井、滲坑排放有毒物質(zhì)的通常都是涉水企業(yè)。涉水企業(yè)排放的廢水中含酸、重金屬、有毒有害物質(zhì)、病原體或其他高濃度污染物等，由于這種廢水比較難處理或處理成本高，企業(yè)可能會通過暗管、滲井、滲坑等方式進行非法排污。”李社喜介紹說。
暗管，是指通過隱蔽的方式達到規(guī)避監(jiān)管目的而設(shè)置的非法排污管道。
滲井，是指利用自流或高壓注入方式將未經(jīng)處理的超標廢水直接排入地下水體的廢棄方式或利用專門的水井或裂隙、溶洞廢棄污水?！斑@種方式最惡劣，一旦造成地下水污染，將很難恢復?！崩钌缦舱f。
滲坑，是指能夠排放、輸送、貯存超標廢水的天然或人工的無防滲措施的溝渠、坑塘等。
李社喜根據(jù)平時的執(zhí)法經(jīng)驗總結(jié)出以下方式，來判斷是否為暗管、滲井、滲坑。
“一是廢水未經(jīng)處理或經(jīng)處理不達標就直接排放，二是排放的方式很隱蔽，意在規(guī)避環(huán)保部門的監(jiān)管，三是將廢水直接排入地下水體，四是沒有防滲措施，間接進入地下水體。”
“符合第1、2項的設(shè)置管道視為暗管，包括埋入地下的水泥管、瓷管、塑料管和地上臨時的排污軟管等，符合1、3項可視為滲井，符合1、4項可視為滲坑。”
新法實施前，如何處罰？
李社喜告訴記者，在現(xiàn)行法律下，除“兩高”司法解釋外，處罰利用暗管、滲井、滲坑排放有毒物質(zhì)的行為，一般依據(jù)的法律有以下幾條。
《水污染防治法》第二十二條規(guī)定，禁止私設(shè)暗管或者采取其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物。
第三十五條規(guī)定，禁止利用滲井、滲坑、裂隙和溶洞排放、傾倒含有毒污染物的廢水、含病原體的污水和其他廢棄物。
第三十六條規(guī)定，禁止利用無防滲漏措施的溝渠、坑塘等輸送或者存貯含有毒污染物的廢水、含病原體的污水和其他廢棄物。
以上違法行為根據(jù)《水污染防治法》第七十五條第二款、第七十六條進行處罰。
第七十五條規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)和國務(wù)院環(huán)境保護主管部門的規(guī)定設(shè)置排污口或者私設(shè)暗管的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責令限期拆除，處兩萬元以上十萬元以下的罰款；逾期不拆除的，強制拆除，所需費用由違法者承擔，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；私設(shè)暗管或者有其他嚴重情節(jié)的，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門可以提請縣級以上地方人民政府責令停產(chǎn)整頓。
第七十六條規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染，處以罰款；逾期不采取治理措施的，環(huán)境保護主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔：
?。ㄆ撸├脻B井、滲坑、裂隙或者溶洞排放、傾倒含有毒污染物的廢水、含病原體的污水或者其他廢棄物的；
?。ò耍├脽o防滲漏措施的溝渠、坑塘等輸送或者存貯含有毒污染物的廢水、含病原體的污水或者其他廢棄物的。
有前款第八項行為的，處兩萬元以上二十萬元以下的罰款；有前款第七項行為的，處五萬元以上五十萬元以下的罰款。
“執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)利用暗管、滲井、滲坑排污的違法行為后，應(yīng)先立案，并對違法行為進行調(diào)查取證（制作現(xiàn)場筆錄、詢問筆錄、影像資料等），由法制部門制作《行政處罰事先告知書》、《行政處罰決定書》，由縣級以上環(huán)保部門依據(jù)法律法規(guī)進行處罰，涉及刑事犯罪的，移交司法機關(guān)。”李社喜介紹說。
新法實施后，有何不同？
“這次新增加的規(guī)定，有特定的幾種行為引入了治安拘留，這是立法機關(guān)針對環(huán)保管理違法比較突出的情況提出的新的制裁手段，范圍是特定的，在法律上有嚴格的區(qū)別?！杯h(huán)境保護部政策法規(guī)司副司長別濤說。
為何要引入行政拘留？這種手段與刑事處罰相比有哪些異同？它的作用又是什么？在這點上，如何銜接好“兩高”司法解釋與新修訂的《環(huán)保法》？
就這些問題，記者采訪了鄭州大學法學院訴訟法副教授馬春娟和四川省通江縣環(huán)境監(jiān)察大隊副大隊長劉永濤。
行政拘留與刑事處罰有何區(qū)別？
馬春娟介紹，兩者的主要區(qū)別如下。
一是性質(zhì)不同。行政拘留是行政處罰，刑事處罰是刑罰。
二是處罰適用的前提不同。行政拘留是在短期內(nèi)限制人身自由的一種行政處罰，只適用于一般違法的人；而刑事處罰是針對犯罪的人作出的刑罰。
三是處罰適用的依據(jù)不同。行政拘留適用的依據(jù)是行政法；而刑事處罰適用的依據(jù)只能是法律，即《刑法》和全國人大及其常委會通過的有關(guān)《刑法》的若干補充規(guī)定。
四是實施處罰的機關(guān)不同。行政拘留的實施主體是縣級以上公安機關(guān)，新修訂的《環(huán)保法》第六十三條的行為由公安機關(guān)作出行政處罰；而刑事處罰屬于國家的司法權(quán)范疇，《刑法》第三百三十八條規(guī)定的行為只能由人民法院實施處罰。
五是處罰的期限不同。行政拘留的期限最長為15日，刑事處罰的期限為3個月以上。
六是違法者主觀狀態(tài)對承擔責任的影響不同。在刑事處罰中，行為人的主觀是故意還是過失對其所承擔的刑事責任影響很大，是判斷罪與非罪、此罪與彼罪的重要因素。但在行政拘留過程中，行為人主觀上的故意和過失就顯得不那么重要，只要主觀上有過錯，客觀上實施了行政違法行為，就可以對其實施行政拘留，不必過細地研究這一違法行為是故意還是過失。
七是處罰的作用不同。行政拘留和刑事處罰雖然對違法者都有懲戒和教育的雙重作用，但側(cè)重點不同。行政拘留注重的是對違法者的教育；而刑事處罰更注重對違法犯罪活動的打擊，制裁犯罪分子是刑罰的主要功能。
如何認定“兩高”司法解釋中規(guī)定的刑事處罰？
劉永濤認為，在“兩高”司法解釋和新修訂的《環(huán)保法》中對利用暗管、滲井、滲坑違法排污的定性不同的問題，實際上就是如何界定環(huán)境刑事處罰（環(huán)境污染犯罪）和環(huán)境行政處罰（環(huán)境違法）的構(gòu)成要件問題。
“兩高”司法解釋第一條是對實施《刑法》第三百三十八條涉及的“嚴重污染環(huán)境”的認定標準作出的具體規(guī)定。
“兩高”司法解釋中認定這一標準的規(guī)定之一為“私設(shè)暗管或者利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞等排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)”。
對于放射性廢物的范圍問題，《放射性污染防治法》第六十二條第八項和《放射性廢物安全管理條例》（國務(wù)院第612號令）第二條作出了解釋：放射性廢物是指含有放射性核素或者被放射性核素污染，其濃度或者比活度大于國家確定的清潔解控水平，預期不再使用的廢棄物。
“有放射性的廢物”、“含傳染病病原體的廢物”容易鑒定、認定，無需專門解釋；“其他有害物質(zhì)”范圍則十分寬泛，難以具體界定。
鑒于此，“兩高”司法解釋第十條明確界定了“有毒物質(zhì)”的范圍和認定標準。
第十條規(guī)定：“下列物質(zhì)應(yīng)當認定為‘有毒物質(zhì)’：
?。ㄒ唬┪ｋU廢物，包括列入國家危險廢物名錄的廢物，以及根據(jù)國家規(guī)定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的具有危險特性的廢物；
?。ǘ﹦《净瘜W品、列入重點環(huán)境管理危險化學品名錄的化學品，以及含有上述化學品的物質(zhì)；
?。ㄈ┖秀U、汞、鎘、鉻等重金屬的物質(zhì)；
?。ㄋ模蛾P(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》附件所列物質(zhì)；
?。ㄎ澹┢渌哂卸拘?，可能污染環(huán)境的物質(zhì)。”
綜上，“兩高”司法解釋是對環(huán)境污染犯罪（污染環(huán)境罪）的入罪要件的具體認定標準作出的具體規(guī)定。
如何認定新修訂的《環(huán)保法》中規(guī)定的行政處罰？
刑事處罰作為最重的處罰手段，只能針對那些危害特別嚴重的違法行為，而對環(huán)境污染違法行為而言，除追究刑事責任外，還有大多數(shù)沒有構(gòu)成犯罪的，應(yīng)由行政機關(guān)追究行政責任。因此，對違法與犯罪的問題，需要行政處罰與刑事處罰的有效銜接。
新修訂的《環(huán)保法》第四十二條第四款規(guī)定，嚴禁通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物。同時，第六十三條規(guī)定了相應(yīng)的處罰措施。
行政拘留屬于行政處罰的一種，是對尚未構(gòu)成犯罪的一般違法行為給予的一種最為嚴厲的制裁。劉永濤談到，行政拘留最高期限為15日，新修訂的《環(huán)保法》第六十三條又進一步作了區(qū)分，符合法定情形的，對其直接負責的主管人員和其他責任人員，處10日以上15日以下拘留；情節(jié)較輕的，處5日以上10日以下拘留。
由于涉及對公民人身自由的限制，因此行政拘留權(quán)只能由縣級以上公安機關(guān)行使，對本條規(guī)定的4種行為尚不構(gòu)成犯罪的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關(guān)部門無權(quán)直接拘留，應(yīng)當將案件移送公安機關(guān)，由公安機關(guān)依法處以拘留。如果構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當依法追究刑事責任。
應(yīng)當說明的是，新法第六十三條規(guī)定的對4種行為實施行政拘留，并不排除依照有關(guān)法律法規(guī)對其予以處罰，而是在其他法律法規(guī)規(guī)定的處罰之上，新增加了行政拘留的法律責任，加重了對這些行為的處罰。同時，本條規(guī)定也與《刑法》的規(guī)定做了較好的銜接。新法第六十九條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”。
綜上，本條是對嚴重的環(huán)境違法行為但尚不構(gòu)成犯罪的處以行政拘留的規(guī)定。
如何做好銜接工作？
馬春娟提到，要注意環(huán)保行政處罰與環(huán)保刑事處罰的證據(jù)標準的銜接問題。
對環(huán)保違法排放行為的行政處罰和刑事責任追究都離不開證據(jù)證明，而且舉證責任在于環(huán)保行政機關(guān)和司法機關(guān)。但由于行政處罰與刑事處罰對違法行為者的影響具有質(zhì)的差別，案件事實所要達到的證明程度，即證明標準也相應(yīng)的有很大差別。
在刑事責任追究中證據(jù)必須達到“排除一切合理懷疑”的標準；而行政處罰的證據(jù)則應(yīng)當達到“實質(zhì)性的證據(jù)”或“清楚、令人明白、信服的標準”，這個標準低于“排除一切合理懷疑”的標準，但高于民事案件中的“占優(yōu)勢蓋然性證據(jù)”標準。如何辨明標準，還需要一線執(zhí)法人員在實踐中更多地積累經(jīng)驗。
李社喜介紹，河北省早在去年上半年就已經(jīng)就利用暗管、滲井、滲坑惡意排污等行為開展了“利劍斬污”行動，河北省環(huán)保部門、公安機關(guān)和檢察機關(guān)聯(lián)動執(zhí)法，河北省成立環(huán)境安全保衛(wèi)總隊，市級設(shè)環(huán)安支隊，縣級設(shè)環(huán)安大隊，對觸犯《刑法》足以入刑的行為，及時移交公安機關(guān)立案處罰。新修訂的《環(huán)保法》頒布后，一線執(zhí)法人員學習了新法中的亮點，將對環(huán)保部門和公安部門的銜接問題再做完善，以期更好地適用新法。
法條速遞
“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關(guān)部門將案件移送公安機關(guān)，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留：
……
?。ㄈ┩ㄟ^暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的；
……”
——《環(huán)境保護法》（2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議修訂）第六十三條
“違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！?/p>
——《刑法》第三百三十八條
“實施刑法第三百三十八條規(guī)定的行為，具有下列情形之一的，應(yīng)當認定為‘嚴重污染環(huán)境’：
（一）在飲用水水源一級保護區(qū)、自然保護區(qū)核心區(qū)排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)的；
?。ǘ┓欠ㄅ欧拧A倒、處置危險廢物三噸以上的； （三）非法排放含重金屬、持久性有機污染物等嚴重危害環(huán)境、損害人體健康的污染物超過國家污染物排放標準或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)法律授權(quán)制定的污染物排放標準三倍以上的；
?。ㄋ模┧皆O(shè)暗管或者利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞等排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)的；
?。ㄎ澹﹥赡陜?nèi)曾因違反國家規(guī)定，排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)受過兩次以上行政處罰，又實施前列行為的；
（六）致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上集中式飲用水水源取水中斷十二小時以上的；
（七）致使基本農(nóng)田、防護林地、特種用途林地五畝以上，其他農(nóng)用地十畝以上，其他土地二十畝以上基本功能喪失或者遭受永久性破壞的；
?。ò耍┲率股只蛘咂渌帜舅劳鑫迨⒎矫滓陨?，或者幼樹死亡二千五百株以上的；
?。ň牛┲率构截敭a(chǎn)損失三十萬元以上的；
?。ㄊ┲率故枭?、轉(zhuǎn)移群眾五千人以上的；
?。ㄊ唬┲率谷艘陨现卸镜模?/p>
?。ㄊ┲率谷艘陨陷p傷、輕度殘疾或者器官組織損傷導致一般功能障礙的；
?。ㄊ┲率挂蝗艘陨现貍?、中度殘疾或者器官組織損傷導致嚴重功能障礙的；（十四）其他嚴重污染環(huán)境的情形?！?/p>
——《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條
編輯：曲宏斌
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