按：聽說江北區(qū)法院會(huì)將華新都市花園其他近三百位業(yè)主訴重慶市規(guī)劃局案件“駁回起訴”。我覺得有些不可思議，這些案件都是同時(shí)起訴并立案受理的，而且中止了長達(dá)一年之久?，F(xiàn)在因?yàn)橥讣械囊粋€(gè)案件沒有上訴而生效，其他案件也將駁回起訴。這實(shí)際上是對其他業(yè)主訴權(quán)的剝奪！駁回起訴就是認(rèn)為其他業(yè)主起訴不符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件。我在想這個(gè)條件（駁回起訴的理由）是什么時(shí)候成就的呢？這可是江北區(qū)法院在其他案件受理并在審理過程中創(chuàng)造的一個(gè)條件??！
對于這個(gè)法律適用問題，我倒是覺得我們應(yīng)當(dāng)提請立法機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋。這個(gè)具有了既判力的案件與其他案件是同時(shí)立案受理的，并系不必要共同訴訟，法院可否因?yàn)槠渲幸粋€(gè)案件因?yàn)楫?dāng)事人撤訴未獲法院同意后，在法院硬行判決后又沒有上訴而生效的判決羈束其他同批的起訴人呢？
關(guān)于什么叫做“駁回起訴”？我想我應(yīng)該跟江北區(qū)法院的法官一起來共同學(xué)習(xí)學(xué)習(xí)。以下摘錄一篇關(guān)于“行政訴訟中駁回起訴”的論文，以供大家學(xué)習(xí)之用。
試論行政訴訟中的駁回起訴
有些司空見慣的現(xiàn)象，人們誤以為對它了如指掌，甚至不屑一顧，而事實(shí)往往并非如此。行政訴訟中經(jīng)常出現(xiàn)的駁回起訴就是一例。在法院作出一個(gè)個(gè)裁定的時(shí)候，在原告接受一個(gè)個(gè)駁回起訴的同時(shí)，幾乎無人設(shè)問：駁回起訴的概念應(yīng)怎樣表述？法律依據(jù)何在？它的適用條件如何？在行政審判活動(dòng)中應(yīng)如何把握運(yùn)用？等等這些，很少有論題涉及，更談不上給予系統(tǒng)的理論闡述和實(shí)踐探究?？v觀行政訴訟法實(shí)施七年多的歷程，事實(shí)上，我國立法對駁回起訴的規(guī)定很不完善，學(xué)術(shù)界對駁回起訴的表述莫衷一是：從而行政審判中對駁回起訴的運(yùn)用難免存在有恃無恐地隨心所欲。不難看到，在加強(qiáng)社會(huì)主義法治建設(shè)的今天，彌補(bǔ)這一忽略已成當(dāng)務(wù)之急。
一、行政訴訟中駁回起訴概述
1、駁回起訴的概念
行政訴訟法規(guī)定，人民法院在審理行政案件時(shí)，可以根據(jù)案件的不同情況，對原告作出駁回起訴的裁定?？梢姡g回起訴作為行政裁定的一種形式，無論從行政訴訟立法的目的，還是從行政訴訟原告所享有的訴權(quán)來看，在行政訴訟的裁定方式中都占有十分重要的位置。
值得注意的是，由我國法制建設(shè)的國情所決定，我國行政訴訟法從民事訴訟法體系中獨(dú)立不久，尚未形成健全體系，因而與民事訴訟法存在千絲萬縷的聯(lián)系，甚至有些訴訟制度、方式的適用兩者仍是相通的，對此，最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（試行）（以下簡稱《關(guān)于行政訴訟法若干意見》）第114條作了說明：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法的規(guī)定外，對本規(guī)定沒有規(guī)定的，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定?！瘪g回起訴就屬此例。因此無論從立法上和理論上論及行政訴訟中的駁回起訴，都不可避免地要參照民事訴訟法及民事訴訟法學(xué)的一系列規(guī)定和觀點(diǎn)，盡管兩訴訟法性質(zhì)不同，但對駁回起訴的適用是一致的。
目前，我國學(xué)者對駁回起訴的概念可以說沒作定義性表述，只是由各自所持的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不同，在涉及駁回起訴問題時(shí)作出不同的解釋性表述，但細(xì)加分析和歸納這些表述，仍可發(fā)現(xiàn)不少欠缺。筆者認(rèn)為，這些表述可歸為三類：第一類，傾向于列舉式的表述，這類表述很容易犯列舉不全的毛病。如“駁回起訴：經(jīng)人民法院裁定不予受理案件的原告仍堅(jiān)持起訴的，人民法院予以立案受理。立案后經(jīng)審查，起訴確實(shí)不符合法定條件的，應(yīng)以裁定駁回起訴；訴訟過程中，因發(fā)生新的法律事實(shí)，喪失了原告起訴的根據(jù)，但原告仍未撤訴的，法院應(yīng)以裁定駁回起訴。”（注：于紹元主編：《民事訴訟法學(xué)新論》，杭州大學(xué)出版社，1991年版，第243頁。）在此表述中，列舉了適用駁回起訴的二種情況：“一審法院立案后經(jīng)審查”作出裁定為第一種情況：“訴訟過程中因發(fā)生新的法律事實(shí)”為第二種情況。但事實(shí)上并不能排除適用駁回起訴的其他情況的存在。例：參照最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》（以下簡稱《關(guān)于民事訴訟法若干意見》）第186條規(guī)定：“人民法院依照第二審程序?qū)徖淼陌讣?，認(rèn)為依法不應(yīng)由人民法院受理的，可以由第二審人民法院直接裁定撤銷原判，駁回起訴?！彼砻髟诘诙彸绦?qū)徖碇蟹ㄔ阂部芍苯硬枚g回起訴。第二類，傾向于抽象式的表述，這類表述有利于克服列舉式容易列舉疏漏的缺點(diǎn)，但由于沒有正確把握駁回起訴的本質(zhì)屬性，往往模糊了駁回起訴的適用目的。如“駁回起訴：當(dāng)事人起訴和人民法院受理后，經(jīng)審理，確認(rèn)當(dāng)事人無權(quán)起訴的，即裁定駁回起訴。所謂當(dāng)事人無權(quán)起訴，是指當(dāng)事人無程序上的訴權(quán)，或者無實(shí)體上的請求權(quán)，本不應(yīng)起訴而提起了訴訟，經(jīng)法院查明后，以裁定予以駁回?！保ㄗⅲ翰癜l(fā)邦主編：《中國民事訴訟法學(xué)》，中國人民公安大學(xué)出版社，1992年版，第400頁。）在該表述中，把駁回起訴理解為適用于當(dāng)事人無實(shí)體上的請求權(quán)，從而混淆了訴訟中判決駁回與裁定駁回的根本區(qū)別。不難看到，原告無實(shí)體上的請求權(quán)只能適用判決駁回訴訟請求，而并非裁定駁回起訴。第三類，傾向于階段性的表述，它既有利于克服列舉式的不全，又有利于彌補(bǔ)抽象式的籠統(tǒng)模糊，但此類表述往往把駁回起訴的適用階段理解過于狹窄。如“駁回起訴裁定，是指人民法院立案受理行政案件后、開庭審理前，經(jīng)過審查，發(fā)現(xiàn)原告沒有程序上的訴權(quán)，而將其起訴駁回的裁定。這時(shí)，人民法院還沒有對案件進(jìn)行審理，并未對原告有無實(shí)體權(quán)利表態(tài)，而是解決原告有無程序意義上的訴權(quán)。所以，只能用裁定，不能用判決?！保ㄗⅲ浩ぜ儏f(xié)主編：《行政訴訟法教程》，中國人民大學(xué)出版社，1993年版，第247頁。）在此表述中，它把駁回起訴僅僅局限于“立案受理后至開庭審理前”，顯然是理解過窄了。一則法律依據(jù)不足，并無法條表明只能在這一訴訟階段作出駁回起訴；二則結(jié)合審判實(shí)踐，很難排除在開庭審理后依法適用駁回起訴的問題，更何況第二審程序還存在不需要開庭審理的例外情況，“在行政訴訟中第二審人民法院審理上訴案件，有開庭審理和書面審理兩種方式?！保ㄗⅲ浩ぜ儏f(xié)主編：《行政法與行政訴訟法教程》，中央廣播電視大學(xué)出版社，1996年版，第412頁。）書面審理是指法院只對書面材料和證據(jù)進(jìn)行審查，不需開庭而作出裁判的審判方式，那么用“開庭審理前”這一階段來衡量書面審理所作出的駁回起訴是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>
綜上，筆者嘗試著對行政訴訟中駁回起訴的概念作如下表述：駁回起訴是指人民法院在行政訴訟中，經(jīng)審查認(rèn)為原告依法沒有程序意義上的訴權(quán)，書面裁定駁回原告起訴的司法行為。這一定義力圖克服一些理論表述的不足，較完整地界定了駁回起訴的概念，闡明了駁回起訴是人民法院以裁定方式作出的一種司法行為，從而明確了駁回起訴的內(nèi)涵，為行政訴訟中駁回起訴的實(shí)際運(yùn)用提供了理論依據(jù)。
2、駁回起訴的適用條件
在把握駁回起訴概念的基礎(chǔ)上，有必要進(jìn)一步探討駁回起訴的適用條件，筆者認(rèn)為這可以從駁回起訴適用的目的、適用的主體、適用的對象、適用的階段、適用的范圍、適用的形式等方面考察。
（1）從適用的目的看，由裁定的性質(zhì)決定，駁回起訴并非解決原告有關(guān)具體行政行為指向的權(quán)利義務(wù)問題，可見，駁回起訴以解決原告有無程序意義上的訴權(quán)為具體目的，以達(dá)到有利于維護(hù)訴訟主體訴權(quán)的合法行使、防止濫用訴權(quán)、保障訴訟程序順利進(jìn)行的根本目的。
?。?）從適用的主體看，駁回起訴適用的主體必須是行使行使審判權(quán)的人民法院?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第3條規(guī)定：“人民法院依法對行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件?！北砻髁伺袥Q、裁定權(quán)是人民法院行使行政審判權(quán)的重要標(biāo)志，也是人民法院審判職能的集中表現(xiàn)，這種裁決權(quán)是人民法院特有的。
?。?）從適用的對象看，《行政訴訟法》第24條第1款規(guī)定：“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告?！笨梢姡挥泄?、法人或者其他組織可以作為原告提起訴訟，享有起訴權(quán)，從而法律保證公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到侵害時(shí)能充分得到司法救濟(jì)。因此，駁回起訴的適用對象只能是原告，而不是在行政訴訟中的被告-行政機(jī)關(guān)。
?。?）從適用的階段看，駁回起訴適用于“行政訴訟中”，即人民法院在立案受理行政案件后，至終結(jié)訴訟（結(jié)案）前，依法隨時(shí)可以作出駁回起訴的裁定。處于動(dòng)態(tài)中的案件，立案受理后，因情勢變更，會(huì)產(chǎn)生新的法律事實(shí)，會(huì)發(fā)生各種變遷，這就需要法院在審理中及時(shí)運(yùn)用裁定駁回的方式保障各方訴訟權(quán)利的合法行使。例如，最高人民法院《關(guān)于行政訴訟法若干意見》第17條規(guī)定：“人民法院在第一審程序中，征得原告的同意后，可以依職權(quán)追加或者變更被告。應(yīng)當(dāng)變更被告，而原告不同意變更的，裁定駁回起訴?！北砻髁艘粚彿ㄔ哼m用駁回起訴的階段存在于“一審訴訟中”即法院立案受理后至一審終結(jié)前。
?。?）從適用的范圍看，所謂適用范圍，是解決什么樣的起訴、哪些起訴才能適用駁回起訴的問題。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，在行政訴訟中不符合起訴條件的案件應(yīng)予裁定駁回?？梢姡鹪V條件是把握駁回起訴范圍的標(biāo)準(zhǔn)。《行政訴訟法》第41條規(guī)定：“提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。”指明了起訴的四項(xiàng)具體條件，為駁回起訴適用范圍的劃分提供了法律依據(jù)。
?。?）從適用的形式看，駁回起訴必須用書面形式-行政裁定書，在裁定書上必須由負(fù)責(zé)審查該案的審判員、書記員署名才有效。另外，“依法論理是司法文書區(qū)別于其他文書的顯著文體特點(diǎn)之一，依法論理要求司法文書的在認(rèn)定案件事實(shí)，論述裁判理由時(shí)必須具體、精確地適用法律規(guī)定?！保ㄗⅲ簢?yán)惠仁：《行政判決、裁定應(yīng)引用相關(guān)行政法條款》，《行政法學(xué)研究》，1995年，第2期，第51頁。）駁回起訴裁定書作為司法文書，必須符合這一要求，即引用法律要注意精確性和順序，應(yīng)精確地指出法律依據(jù)的名稱，按條、款、項(xiàng)、目順序載明。而不能含糊其辭地表現(xiàn)為“根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定”、“與法相?！钡鹊葧鴮懛绞?。
行政訴訟最主要的目的之一是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)的侵犯。行政訴訟法正是根據(jù)這一目的，賦予公民、法人和其他組織在認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯時(shí)以起訴權(quán)，賦予人民法院對被告的具體行政行為以司法審查權(quán)。而駁回起訴正是這種起訴權(quán)和司法審查權(quán)共同行使的產(chǎn)物。它不是對行政訴訟的否定，而恰恰是行政訴訟合法性原則的體現(xiàn)，是人民法院行使行政審判權(quán)的重要特征。
3、駁回起訴與其他相關(guān)概念的區(qū)別。
對駁回起訴的認(rèn)識(shí)，在理論上還需進(jìn)一步橫向分析它與其他相關(guān)概念的區(qū)別。
?。?）駁回起訴與不予受理的區(qū)別
不予受理是指人民法院在接到原告的起訴后，經(jīng)審查依法認(rèn)為原告沒有程序意義上的訴權(quán)，書面裁定不予立案受理原告起訴的司法行為。從這一概念可知，無論從適用的目的、適用的主體、適用的對象、適用的范圍等方面分析，駁回起訴與不予受理存在著許多共同點(diǎn)。但二者的不同點(diǎn)不能忽視：第一，二者適用的階段不同，不予受理的裁定適用于人民法院受理案件之前，而駁回起訴適用于人民法院立案受理行政案件后至結(jié)案前。第二，二者適用的強(qiáng)制程度不同，任何法律的適用都體現(xiàn)著一定的國家強(qiáng)制性，這是由法的本質(zhì)特征所決定的。不予受理和駁回起訴二者所體現(xiàn)的法律強(qiáng)制程度有差異，這可以從訴訟費(fèi)承擔(dān)上得到說明。參照最高人民法院《關(guān)于民事訴訟法若干意見》第131 條規(guī)定：“人民法院裁定不予受理的案件，當(dāng)事人不需要交納訴訟費(fèi)用?！庇指鶕?jù)最高人民法院《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》第23條第2 款規(guī)定：“駁回起訴的案件，案件受理費(fèi)由起訴的當(dāng)事人承擔(dān)?！笨梢?，駁回起訴比不予受理對原告的強(qiáng)制程度重得多。駁回起訴的原告受到了相當(dāng)于侵犯他人合法權(quán)益或不依法履行義務(wù)的敗訴方的制裁。
（2）駁回起訴和駁回訴訟請求的區(qū)別
駁回訴訟請求是指人民法院在行政訴訟中經(jīng)審理認(rèn)為原告的訴訟請求無正當(dāng)理由或法律根據(jù)，依法不予保護(hù)，并以判決形式予以拒絕原告實(shí)體上訴訟請求的司法行為。不難理解在行政訴訟中原告享有的訴權(quán)可區(qū)分為實(shí)體意義上的訴權(quán)和程序意義上的訴權(quán)兩個(gè)方面。程序意義上的訴權(quán)是原告提起訴訟、進(jìn)行訴訟和實(shí)施訴訟行為的權(quán)利，對其依法駁回用裁定，如裁定駁回起訴：實(shí)體意義上的訴權(quán)是原告實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益的權(quán)利，即原告獲得勝訴的權(quán)利，對其依法駁回用判決，如參照最高人民法院《關(guān)于民事訴訟法若干意見》第153 條規(guī)定：“當(dāng)事人超過訴訟時(shí)效期間起訴，人民法院應(yīng)予受理。受理后查明無中止、中斷、延長事由的，判決駁回其訴訟請求?！痹诖?，盡管原告喪失實(shí)體上的訴權(quán)，即其主張的權(quán)利已過訴訟時(shí)效而不受法律保護(hù)，但原告并未喪失程序上的訴權(quán)，因此針對其實(shí)體權(quán)利上訴訟請求，駁回只能用判決，即判決駁回訴訟請求。這便構(gòu)成了裁定駁回與判決駁回之間的嚴(yán)格區(qū)別：第一，二者目的不同，駁回起訴是為防止原告濫用程序意義上的訴權(quán)，駁回訴訟請求是為防止原告濫用實(shí)體意義上的訴權(quán)。第二，二者形式不同，駁回起訴是采用行政裁定書的形式，而駁回訴訟請求是表現(xiàn)為行政判決書的形式。第三，二者法律依據(jù)不同，駁回起訴是依據(jù)行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定作出的，而駁回訴訟請求是法院依據(jù)行政法認(rèn)為原告的訴訟請求沒有正當(dāng)理由或理由不足（往往表現(xiàn)為證據(jù)不足），其訴訟請求不能依法得到支持或保護(hù)而作的判決。
?。?）駁回起訴與準(zhǔn)許撤訴的區(qū)別
準(zhǔn)許撤訴是指人民法院在行政訴訟中，對原告提出的撤訴申請，經(jīng)審查認(rèn)為不違背立法精神、不損害他人合法權(quán)益，裁定準(zhǔn)許原告撤訴的司法行為。可見，駁回起訴與準(zhǔn)許撤訴同是人民法院用裁定的方式作出，同樣引起訴訟程序的終結(jié)，從適用的目的、適用的主體、適用的對象、適用的階段等方面有著許多相同點(diǎn)，但二者同時(shí)也存在著諸多不同之處：第一，二者裁定的起源不同，自行撤訴是原告行使訴訟權(quán)利的體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)由原告決定是否提出申請，因此準(zhǔn)許撤訴的起源是原告的申請；而駁回起訴是人民法院經(jīng)過審查認(rèn)為不符合起訴條件而作出的裁定，其起源是人民法院的審查判斷。第二，原告的意思表示不同，準(zhǔn)許撤訴要求原告申請撤訴的意思表示必須自愿真實(shí)；而人民法院作出駁回起訴裁定時(shí)，并不考慮原告的意愿如何。第三，二者的法律效力不同，準(zhǔn)許撤訴的裁定一經(jīng)作出，立即生效，即產(chǎn)生終結(jié)訴訟的效力，原告不得上訴，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于行政訴訟法若干意見》第61條規(guī)定：“人民法院裁定準(zhǔn)許原告撤訴，原告再起訴的，人民法院不予受理?！痹嬉膊荒茉倨鹪V。而原告對駁回起訴的裁定享有上訴權(quán)，上訴期間裁定并不生效。參照最高人民法院《關(guān)于民事訴訟法若干意見》第142 條規(guī)定：“裁定不予受理、駁回起訴的案件，原告再次起訴的，如果符合條件，人民法院應(yīng)予受理?！奔丛孢€享有再起訴權(quán)。第四，二者體現(xiàn)的內(nèi)涵不同，一般說來裁定否定了適用對象程序上的訴權(quán)的同時(shí)，也意味著否定了其實(shí)體上的訴權(quán)。但在有的情況下準(zhǔn)許撤訴對原告否定的只是司法保護(hù)的權(quán)利，對原告的實(shí)體權(quán)利主張并未否定。例如，原被告在訴訟中達(dá)成和解，被告同意滿足原告的要求，在這種情況下，原告撤訴行為放棄的就只是訴訟法上的司法保護(hù)請求權(quán)，準(zhǔn)許撤訴并未使其喪失對實(shí)體權(quán)利的主張。而駁回起訴既是對原告請求法院司法保護(hù)權(quán)利的否定，也意味著其實(shí)體權(quán)利主張的喪失，二者是緊密相隨的。第五，二者的強(qiáng)制程度不同，這點(diǎn)仍可以從訴訟費(fèi)用的承擔(dān)上體現(xiàn)出來，根據(jù)最高人民法院《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》第23條第1款規(guī)定：“撤訴的案件，案件受理費(fèi)由原告負(fù)擔(dān)，減半收?。黄渌V訟費(fèi)用按實(shí)際支出收取?！币蝰g回起訴的案件，案件受理費(fèi)均由原告承擔(dān)，可見駁回起訴的裁定其強(qiáng)制程度也較準(zhǔn)許撤訴嚴(yán)厲。
二、駁回起訴的實(shí)踐思考
1、駁回起訴實(shí)踐中存在的問題
應(yīng)該看到，近幾年來，一些法院對行政訴訟中駁回起訴的理解和實(shí)踐是較成功的，也取得了不少經(jīng)驗(yàn)和成績，它既充分地保障了公民、組織的訴權(quán)，又適時(shí)地防止了訴權(quán)的濫用；既制約了行政機(jī)關(guān)依法行政，又維護(hù)了行政機(jī)關(guān)的合法權(quán)力，社會(huì)效果是比較好的。但是市場經(jīng)濟(jì)負(fù)面效應(yīng)對行政訴訟的沖擊不容疏忽，行政訴訟的現(xiàn)狀并不令人樂觀。例如，有些法院碰到三難案件（受理難、審理難、執(zhí)行難），在極力“動(dòng)員”原告撤訴未成時(shí)，（注：孫林生：《行政訴訟以撤訴方式結(jié)案為什么居高不下？》，《行政法學(xué)研究》，1996年，第3期，第34頁。）用駁回起訴作“擋劍牌”敷衍塞責(zé)，甚至有的法院迫于各種壓力，有意規(guī)避法律，作出名不副實(shí)的駁回起訴的裁定。筆者曾接觸到這樣一個(gè)案例：
有一位老人，文革時(shí)被錯(cuò)判為反革命罪，1977 年平反恢復(fù)工作，1984年因工齡不足10年老人被作退職處理，后老人根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定向某市勞動(dòng)局信訪室提出服刑期間連續(xù)計(jì)算工齡的申訴。最后某市勞動(dòng)局于1997年7月書面答復(fù)老人，認(rèn)為不能計(jì)算連續(xù)工齡。為此老人不服，遂于1997年8月19日向某市所屬區(qū)人民法院提起行政訴訟，區(qū)法院于8月21日依法受理了此案。接著老人在收到法院傳票通知11月4 日下午開庭后又收到法院于11月2日作出的駁回起訴裁定。裁定內(nèi)容為：本院認(rèn)為，原告請求被告履行的事實(shí)，屬歷史遺留問題，不屬法院管轄，依照《行政訴訟法》第41條第（四）項(xiàng)及最高人民法院《關(guān)于行政訴訟法若干意見》第71條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，裁定如下：駁回原告的起訴。
用駁回起訴的基本條件衡量，這份裁定書的錯(cuò)誤是不難發(fā)現(xiàn)的。（1）就適用目的來看，裁定書載明“不屬法院管轄”的理由為“原告請求被告履行的事實(shí)，屬歷史遺留問題”，此說不能成立，該理由與“法院管轄權(quán)”不存在因果聯(lián)系。前者（管轄）屬原告程序意義上的訴權(quán)，后者屬實(shí)體意義上的訴權(quán)，裁定書在此混淆了駁回起訴與駁回訴訟請求的適用目的，從而混淆了本案究竟是程序不符，還是實(shí)體不符；究竟是以裁代判，還是以判代裁。（2）就適用的范圍看，駁回起訴是針對不符合《行政訴訟法》第41條的起訴條件而言的，那么本案的裁定是涉及第41條第（四）項(xiàng)規(guī)定的條件是否符合的問題。第（四）項(xiàng)包括二個(gè)方面，一個(gè)是管轄問題，一個(gè)是主管問題。管轄是確定某一案件應(yīng)歸哪一個(gè)法院受理的問題，對此，《行政訴訟法》第17條規(guī)定：“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄?！苯Y(jié)合本案，被告（市勞動(dòng)局）作出具體行政行為（信訪答復(fù)決定）所在地是明確而肯定的，一審法院審理本案的管轄權(quán)是無可厚非的事實(shí)。而主管是確定什么樣的糾紛歸人民法院處理，即屬于人民法院受案范圍問題。（對此學(xué)術(shù)界歷來爭議較大）（注：高家偉：《行政訴訟受案范圍辯析》，《山東法學(xué)》，1996年，第4期，第37—40頁。）無庸諱言，法院在此把“管轄”與“主管”混為一談了。本案的關(guān)鍵是主管問題，而非管轄問題。（3）就適用的形式看，裁定書沒有載明“屬歷史遺留問題，不屬法院管轄”的法律依據(jù)，裁定書引用的法律條款：《行政訴訟法》第41條第（四）項(xiàng)及最高人民法院《關(guān)于行政訴訟法若干意見》第71條第（二）項(xiàng)根本表明不了本案不屬法院管轄或主管問題，相反，從以上二個(gè)法規(guī)的有關(guān)規(guī)定中，恰恰找到了本案應(yīng)屬法院管轄、主管的法律依據(jù)。（對此另題探討）最后，順便談一下本案的訴訟程序問題。本案1997年8 月21日一審法院立案受理，11月23日原告才收到法院11月2 日作出的裁定書（掛號信為憑），而在其間原告還收到法院準(zhǔn)備11月4 日開庭的通知（傳票為憑），程序操作中出現(xiàn)如此咄咄怪事：法庭一方面作駁回起訴的裁定書（11月2日），一方面又作準(zhǔn)備開庭的傳票（11月4日）；而且《行政訴訟法》第57條規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起三個(gè)月內(nèi)作出第一審判決?！钡却_庭的本案原告要到一審期滿后才收到法院“不符合起訴條件”的裁定書，此種輕率的操作、遲緩的效率顯然是與行政訴訟法的立法精神背道而馳的。
令人可悲的是，對這樣一份一審裁定，對這樣一個(gè)一審法院濫用駁回起訴的案件，1998年2月25 日該市二審法院在不得不承認(rèn)一審裁定“做法和理由均確有不當(dāng)，應(yīng)予指正”的前提下，在極力規(guī)勸原告撤訴未成的情況下，做出了“駁回上訴，維持原裁”的處理。目前此案正在申訴中。
2、實(shí)踐中產(chǎn)生弊端的原因。
結(jié)合行政審判實(shí)踐，造成上述駁回起訴弊端的原因是多方面的。（1）人民法院的行政審判庭設(shè)立時(shí)間不長，人手和經(jīng)驗(yàn)都不足，實(shí)際承受力有限。在現(xiàn)實(shí)生活中，從事審判工作的人民法院多有求于行政機(jī)關(guān)，法院的人、財(cái)、物受地方政府控制，難以放手大膽審理以行政機(jī)關(guān)為被告的行政案件，結(jié)果往往是對行政違法行為有所偏袒，行政訴訟的目的難以實(shí)現(xiàn)。具體而論，法院傾向于受理行政機(jī)關(guān)執(zhí)行案，不愿受理當(dāng)事人起訴案，即使受理也濫用駁回起訴草草結(jié)案。（2 ）幾千年的封建傳統(tǒng)觀念-官貴民賤、民不告官還深深根植于一些人的頭腦中，有一個(gè)從“民不告官”到“民可告官”的觀念更新和逐步適應(yīng)問題。有些法官本身素質(zhì)低，民主觀念淡漠，對行政訴訟法的理解達(dá)不到司法要求，審判中往往不是以公正的第三者身份判定當(dāng)事人之間的是與非，容易站在作為被告的行政機(jī)關(guān)一邊，其裁判結(jié)果大多不利于原告，而導(dǎo)致民難告官，“官官相護(hù)”，民怕告官，行政訴訟減少的惡性循環(huán)。同時(shí)法院受到種種外來的壓力也很大，使得法院力不從心。具體而言，盡管法律規(guī)定法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，但法院審理案件，往往會(huì)受到黨委、政府及其它社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人的巨大壓力，可見在主動(dòng)地規(guī)勸原告撤訴無效的情況下，被動(dòng)地以駁回起訴擺脫困境也實(shí)屬“萬般無奈”。（3 ）民主與法制建設(shè)是一個(gè)漸進(jìn)過程，不可能一蹴而就，我國行政訴訟法對駁回起訴的立法尚不健全也是原因之一。例如，在駁回起訴的訴訟費(fèi)用承擔(dān)問題上，如果一個(gè)案件法院本該在立案時(shí)裁定不予受理（從而原告不用承擔(dān)訴訟費(fèi)），但法院立案受理了，并在受理后發(fā)現(xiàn)不符合起訴條件作出了駁回起訴的裁定，那么訴訟費(fèi)用由誰承擔(dān)？法律對此無具體規(guī)定，只是籠統(tǒng)的立法：立案后發(fā)現(xiàn)起訴不符合受理?xiàng)l件的，裁定駁回起訴。駁回起訴的案件受理費(fèi)由原告負(fù)擔(dān)。于是實(shí)際的做法是法院冠冕堂皇地依法裁定由原告承擔(dān)，如原告上訴被駁回還得承擔(dān)上訴費(fèi)。換句話說，法院錯(cuò)誤地受理了一起不符合起訴條件的案件，而且耽誤了該案得到有關(guān)機(jī)關(guān)及時(shí)解決的時(shí)間，但這錯(cuò)誤卻由原告承擔(dān)。不難看到立法這一“漏洞”為法院不嚴(yán)肅執(zhí)法、隨意濫用駁回起訴開了方便之窗，這與法律過錯(cuò)責(zé)任相違背，與社會(huì)主義法治精神相悖
3、實(shí)踐中防治弊端的方法
為了克服和解決上述種種弊端，（1）在思想上，要端正認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)法律意識(shí)。應(yīng)在加強(qiáng)《行政訴訟法》宣傳的深度、廣度、力度上狠下功夫，破除公民“好人不告狀”以訴為恥的陳腐觀念，樹立起法律是“自由的圣經(jīng)”的權(quán)利意識(shí)；破除行政機(jī)關(guān)“官貴民輕、官斷民從”的特權(quán)思想，增強(qiáng)“公仆”意識(shí)，樹立平等觀念；破除人民法院重“權(quán)力”輕“權(quán)利”、重實(shí)體法輕程序法、“官官相護(hù)”的傳統(tǒng)意識(shí)，樹立嚴(yán)格依法辦事的思想，從而對權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、法院之間的關(guān)系作符合憲法原則的理性認(rèn)識(shí)。（2）在組織上，要注重執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)， “徒法不足以自行”，法律的執(zhí)行離不開執(zhí)法人員，他們的素質(zhì)是將書面的法律轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)法律的關(guān)鍵因素，所以必須采取切實(shí)有效措施，建立起政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的執(zhí)法隊(duì)伍。當(dāng)前，行政審判涉及的領(lǐng)域和法律、法規(guī)越來越多，難度不斷加大，各級人民法院的領(lǐng)導(dǎo)、行政審判人員要加強(qiáng)行政審判的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高審判水平。在駁回起訴中，審判人員要擺正保護(hù)和維護(hù)的關(guān)系，嚴(yán)肅執(zhí)法，秉公辦案，提高行政審判的威信，充分發(fā)揮駁回起訴在行政審判中的積極作用。（3）在立法上，應(yīng)完善駁回起訴的法律，建立起具有行政訴訟特色的、系統(tǒng)的駁回起訴制度，對于“非正常駁回起訴”案件，有必要采取相應(yīng)的立法予以抑制。一方面要加強(qiáng)對法律監(jiān)督的立法。不被監(jiān)督的權(quán)力很容易滋生腐敗、我國行政訴訟法雖然賦予了檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的權(quán)力，但縱觀立法規(guī)定，無相應(yīng)的保障措施，法律不配套、制度不健全、法律監(jiān)督難以奏效。所以建立檢察監(jiān)督的保障機(jī)制，確保檢察監(jiān)督的強(qiáng)制力，是防止人民法院濫用駁回起訴的有效保證。另一方面，要加強(qiáng)“對不執(zhí)行法律的加以懲辦”（注：《列寧全集》，第2卷，第253頁。）的立法，應(yīng)從法律上適時(shí)確立“錯(cuò)案追究”的具體制度，以增強(qiáng)司法人員的責(zé)任感和嚴(yán)格的執(zhí)法意識(shí)，使辦案人員有“后顧之憂”。對違反法律枉法作出駁回起訴裁定的，應(yīng)追究其法律責(zé)任。對此，有些地方已付諸行動(dòng)，取得良好成效，例如1997年12月24日杭州市九屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過了《杭州市冤案錯(cuò)案責(zé)任追究監(jiān)督辦法》，（注：《浙江省律師協(xié)會(huì)法規(guī)匯編》，1998年，第3期，第472頁。）使這方面的立法有了良好的開端。
聯(lián)系客服
