梁萬年：用建設(shè)規(guī)劃撬動醫(yī)衛(wèi)體制變革
近期，國家發(fā)展改革委、國家衛(wèi)生健康委、國家中醫(yī)藥管理局和國家疾病預(yù)防控制局共同編制的《“十四五”優(yōu)質(zhì)高效醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)實施方案》印發(fā)。這份《方案》釋放了醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展哪些信號？清華萬科衛(wèi)健學(xué)院常務(wù)副院長梁萬年及其他幾位參與文件制定的專家以及衛(wèi)生健康行政部門負責(zé)人，對此闡述了他們的見解。“與之前對某一個具體機構(gòu)建設(shè)進行規(guī)劃不同，這次是從整體上用系統(tǒng)的觀念讓體系更加完備?！斗桨浮肪哂锌刹僮餍?，地方也有積極性，是當前衛(wèi)生系統(tǒng)從傳統(tǒng)的以治病為中心，轉(zhuǎn)向以健康為中心的重大舉措?！?/span>清華大學(xué)萬科公共衛(wèi)生與健康學(xué)院常務(wù)副院長梁萬年說，過去，建設(shè)實施方案主要是投錢，這一次更注重體制機制問題，通過建設(shè)投入帶動或撬動一系列的體制機制變革，這也成為確立建設(shè)項目、建設(shè)地區(qū)和建設(shè)單位的重要前提條件。
《方案》給梁萬年的總體感覺是：既“頂天”，又“立地”。比如，“頂天”是指文件對一些優(yōu)質(zhì)資源實行擴容，通過資源配置的手段使其更均衡，解決不平衡、不充分的問題。
國家衛(wèi)生健康委衛(wèi)生發(fā)展研究中心健康戰(zhàn)略與全球衛(wèi)生研究部副主任王秀峰指出，《方案》堅持硬件建設(shè)與體制機制改革創(chuàng)新協(xié)同互促，從以往較多關(guān)注“蓋房子買設(shè)備”，向更多關(guān)注能力建設(shè)和質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，更加顯現(xiàn)出重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與國家重大戰(zhàn)略、重大改革的協(xié)同，對國家醫(yī)學(xué)中心明確采用揭榜掛帥方式開展項目遴選建設(shè)，充分激發(fā)釋放醫(yī)學(xué)科研創(chuàng)新活力；對康復(fù)醫(yī)療等領(lǐng)域支持開展“城醫(yī)聯(lián)動”探索，引導(dǎo)多元力量協(xié)同參與。同時，為保證工程項目順利落地實施發(fā)揮效益，《方案》提出，要充分發(fā)揮第三方評估作用。這些都有利于更好實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改革創(chuàng)新的深度協(xié)同。
《方案》還提出，要“集中力量解決一批全國性、跨區(qū)域的大事、急事和難事，為全面推進健康中國建設(shè)提供強有力的支撐”。對此，江西省衛(wèi)生健康委主任王水平表示，布局重大傳染病防控救治基地、國家醫(yī)學(xué)中心、區(qū)域醫(yī)療中心等重大項目，單個項目中央預(yù)算內(nèi)投資補助額度明顯加大，強力投資將帶動強大發(fā)展，一批“大項目”“好項目”“引領(lǐng)性項目”將有效實施，路徑清晰可行，為優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源發(fā)展創(chuàng)造條件。
“江西作為革命老區(qū)更需要國家項目的扶持?！笔聦嵣希斗桨浮吩谥醒腩A(yù)算內(nèi)投資安排標準上對中西部有特別的傾斜。比如，中央預(yù)算內(nèi)投資綜合考慮事權(quán)劃分原則、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平等情況，對地方項目實行差別化補助政策，原則上按照東、中、西部地區(qū)分別不超過總投資的30%、60%和80%的比例進行補助。
梁萬年表示，《方案》力度之大、范圍之廣，“是我見過的建設(shè)實施方案中最全的，也是比較成體系的”。
“一些長期以來感覺重要，但一直沒有真正進行整體布局、設(shè)計、投入的弱勢領(lǐng)域，《方案》將其放到了重要位置。比如，心理健康、精神衛(wèi)生、婦幼、康復(fù)等?！绷喝f年感受最深是婦幼、兒童方面。
梁萬年說：“很多年來，個人感覺這兩方面一直很重要，卻很弱。原因主要有兩個：一是認識問題，二是兒童醫(yī)療救治和防治系統(tǒng)、婦幼預(yù)防保健和治療系統(tǒng)的定位不清晰?！彼硎?，這次《方案》里婦幼兒童體系建設(shè)有了明確的思路，確定了其發(fā)展和改革理念、功能定位，并據(jù)此投入，進而強化體系建設(shè)。
“對公共衛(wèi)生體系也加大了投入?！?/strong>梁萬年說，《方案》提出的四大工程中，公共衛(wèi)生防控救治能力提升工程排在第一位。在資金安排上，一點都不含糊。比如，明確中央預(yù)算內(nèi)投資重點支持疾病預(yù)防控制體系、國家重大傳染病防治基地和國家緊急醫(yī)學(xué)救援基地建設(shè)。
王秀峰也表示，《方案》聚焦新冠肺炎疫情防控中暴露的短板和弱項，加大了對國家區(qū)域公共衛(wèi)生中心、傳染病防治基地、緊急醫(yī)學(xué)救援基地等應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件重要載體平臺的傾斜支持力度。
浙江省衛(wèi)生健康委主任張平認為，實施公共衛(wèi)生防控救治能力提升工程，是有效應(yīng)對復(fù)雜嚴峻的公共衛(wèi)生安全形勢、提升重大傳染病救治能力的現(xiàn)實需要，是完善疾病預(yù)防控制體制機制、健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的重要抓手?！笆奈濉睍r期，浙江省將把疾控體系現(xiàn)代化、重大傳染病防治基地、市縣傳染病收治定點醫(yī)院和后備醫(yī)院、緊急醫(yī)學(xué)救援基地等建設(shè)作為公共衛(wèi)生防控救治能力提升工程的重點內(nèi)容，按照推進一批在建項目、實施一批新開工項目、儲備一批前期項目的滾動建設(shè)思路，著力打造公共衛(wèi)生最安全的省份之一。比如，在建設(shè)現(xiàn)代化疾病預(yù)防控制體系上，將依托省疾病預(yù)防控制中心，提升常見多發(fā)傳染病病原體、健康危害因素“一錘定音”檢測能力和應(yīng)急處置能力，爭創(chuàng)國家區(qū)域公共衛(wèi)生中心。
梁萬年補充道，公立醫(yī)院在重大疫情、公共衛(wèi)生方面，很少有專項規(guī)劃支持。這次在臨床救治、公共衛(wèi)生體系、人才隊伍建設(shè)等方面都做了一些規(guī)劃，真正踐行了預(yù)防為主、防治結(jié)合、醫(yī)防融合的理念，將更好地發(fā)揮醫(yī)療機構(gòu)的公共衛(wèi)生職能和作用。“重大疫情來了，需要強大的公共衛(wèi)生體系，需要強大的救治能力，這更凸顯了公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展工程的緊迫性和必要性?！绷喝f年說，公立醫(yī)院的高質(zhì)量發(fā)展通過規(guī)劃的手段在體系、理念上都提出了一些具體舉措，可以很好地促進其落地，“整個規(guī)劃的一個顯著特點是，不僅僅強調(diào)硬件設(shè)施建設(shè)，更重要的是考慮到了一些公立醫(yī)院，尤其是國家醫(yī)學(xué)中心、區(qū)域醫(yī)療中心等在運行機制上要有相應(yīng)的配套”。
針對公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展工程中的國家醫(yī)學(xué)中心等“頂天”項目的建設(shè)，梁萬年說，分級診療制度最大的問題是資源不平衡。疑難病癥如何在省內(nèi)解決？必須從戰(zhàn)略上將其能力建設(shè)起來。但是，能力建設(shè)中的技術(shù)、人才、學(xué)科誰來做？單靠醫(yī)學(xué)院培養(yǎng)肯定解決不了。構(gòu)建國家醫(yī)學(xué)中心進行人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等，實際上就是一種孵化器。“如果有若干孵化器源源不斷地輸送人才、管理、技術(shù)，甚至標準規(guī)范等，對資源擴容非常重要。”梁萬年說。
對優(yōu)質(zhì)資源擴容可能存在的“虹吸現(xiàn)象”，梁萬年回應(yīng)，解決一個問題的時候會引發(fā)新的問題，所有的改革和發(fā)展舉措都是如此，但是哪些是主要矛盾或者矛盾的主要方面，必須有清醒認識?，F(xiàn)階段，優(yōu)質(zhì)資源短缺是非常重要而突出的矛盾。不排除可能會產(chǎn)生虹吸形象，但是這是管理問題而不是主要矛盾。另外，《方案》中，國家醫(yī)學(xué)中心、國家區(qū)域醫(yī)療中心和省級區(qū)域醫(yī)療中心的建設(shè)，要特別注重功能定位，而不是盲目的蓋房子、買設(shè)備、擴空間。
王水平說，江西屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，醫(yī)療衛(wèi)生資源與全國相比還有較大的增長空間，尤其是優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源不足，還不能完全滿足人民群眾日益增長的衛(wèi)生健康服務(wù)需求。在宏觀層面，江西將通過編制“十四五”衛(wèi)生健康發(fā)展規(guī)劃、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃，解決如何“用規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展、用規(guī)劃引導(dǎo)投資”，規(guī)劃衛(wèi)生健康事業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、醫(yī)學(xué)教育、醫(yī)學(xué)科技和衛(wèi)生健康文化等方面的發(fā)展藍圖，明確醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的構(gòu)成、功能定位，并從機構(gòu)、床位、人力、設(shè)備、技術(shù)、信息6個要素提出衛(wèi)生資源配置的宏觀要求，明確各級政府舉辦醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)“辦什么、辦在哪、辦多少、辦多大”等資源配置問題，以及明確如何引導(dǎo)社會力量在醫(yī)療資源相對短缺的?？祁I(lǐng)域舉辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)。在微觀領(lǐng)域，國家區(qū)域醫(yī)療中心、省級區(qū)域醫(yī)療中心的建設(shè)也是江西省關(guān)注的重點之一。“統(tǒng)籌規(guī)劃分級負責(zé)，合理劃分中央和地方事權(quán)，中央重點保障公共衛(wèi)生、全國性跨區(qū)域醫(yī)療服務(wù)能力建設(shè)需求。地方統(tǒng)籌加強其他衛(wèi)生項目建設(shè)?！边@一條在《方案》中非常顯眼。
“這是《方案》堅持的重要原則之一?！蓖跣惴灞硎荆瑘猿帧敖y(tǒng)籌規(guī)劃、分級負責(zé)”，合理劃分中央與地方事權(quán)，在四大工程項目建設(shè)中明確了“中央預(yù)算內(nèi)投資重點支持什么”“地方應(yīng)當重點加強什么”，特別是針對每項工程項目同步提出若干配套措施，進一步壓實各地對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系尤其是基層的投入保障責(zé)任，充分調(diào)動地方積極性和主動性。她指出，合理劃分中央和地方事權(quán)，既是深化“放管服”改革、提升衛(wèi)生健康領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的必然要求，也是落實《中央預(yù)算內(nèi)投資補助地方醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域建設(shè)項目管理辦法》等要求，進一步發(fā)揮中央投資引領(lǐng)帶動作用、優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源配置和區(qū)域均衡布局的重要舉措。
《方案》中明確的所有工程和項目，均為中央事權(quán)或者中央和地方共管事權(quán)，這就將中央投資的重點支持方向和任務(wù)以方案形式進一步明確下來。對此，王秀峰認為，這有利于強化中央投資的“指揮棒”引領(lǐng)帶動作用，對集中力量解決一批全國性、跨區(qū)域的大事、急事和難事，解決群眾“急難愁盼”問題具有重要意義。在省級及以下充分調(diào)動地方政府特別是省級政府積極性和主動性，中央投資支持解決一批重大工程項目“后顧之憂”基礎(chǔ)上，引導(dǎo)地方政府將更多資源要素和支持政策向服務(wù)前端、向縣域基層、向域內(nèi)突出的短板弱項、向重點人群傾斜支持，可以形成上下聯(lián)動、協(xié)同發(fā)力的良好格局。此外，《方案》正確處理了政府和市場關(guān)系，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域突出公平普惠，重點向特殊類型地區(qū)、中西部資源薄弱地區(qū)等傾斜；在康復(fù)醫(yī)療等領(lǐng)域，支持社會力量發(fā)揮更大作用。
“對《方案》的落地，我特別有信心，因為它比較實，操作性、針對性很強?！绷喝f年說。
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