改革開放以來，我國城市化進程取得重大進展，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差別尚未根本扭轉(zhuǎn)。正因為如此，2010年中央“一號文件”提出，中國城鎮(zhèn)化推進要注重中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展；黨中央在“十二五”規(guī)劃建議中指出，要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。這些都表明，在大城市普遍面臨超載的背景下，中小城市和小城鎮(zhèn)正在逐漸成為承載農(nóng)村人口市民化的主渠道。(《半月談》2011年第2期)
被忽略的小城鎮(zhèn)
小城鎮(zhèn)處在農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)換的中間狀態(tài)，是一種以非農(nóng)人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主體組成的社區(qū)。與城市相比，小城鎮(zhèn)在地域、人口、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等方面密切聯(lián)系著農(nóng)村，對農(nóng)村起著組織和引導(dǎo)作用。
“以小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的真正抓手，能夠起到綱舉目張的統(tǒng)攬作用。”北京大學(xué)中國地方政府研究院院長彭真懷說，小城鎮(zhèn)既是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的示范點，也是億萬農(nóng)民安居樂業(yè)的家園，直接體現(xiàn)著農(nóng)村經(jīng)濟社會文化、生態(tài)環(huán)境狀況、農(nóng)村面貌、農(nóng)民生活乃至農(nóng)村文明的總體水平。
但是，當(dāng)前我國城市建設(shè)中，政策、資源要素向大城市過度傾斜，財政收入和轉(zhuǎn)移支付越到基層越呈遞減趨勢，由此讓小城鎮(zhèn)建設(shè)遭遇諸多瓶頸。
“最大的瓶頸在于社會保障，小城鎮(zhèn)與大城市有明顯差距，甚至小城鎮(zhèn)之間發(fā)展程度也不均等。”江蘇省射陽縣農(nóng)工辦政策研究科科長毛慶華說，例如養(yǎng)老保險，還有大病統(tǒng)籌保障，蘇北好多縣才剛剛啟動，還有地方甚至沒有展開，“主要就是財政上欠缺。蘇北的財力還沒有完全達(dá)到所需水平。”
“在政策扶持方面，目前國家好多資金、項目主要流向大城市。相對來說，小城鎮(zhèn)比較弱勢。相應(yīng)的政策要少得多。”毛慶華說，這不是射陽一個縣的問題，而是整個蘇北的共性問題。
“小城鎮(zhèn)還是處在被忽略的地位。”另一位蘇北某縣的相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，從去年開始，該縣財政也拿出一些專項資金，努力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，“但是我們更希望得到省里財政的支持，能夠在年初預(yù)算時安排這樣的資金。不然的話，小城鎮(zhèn)建設(shè)將一直是城市化進程的短板”。
建筑科學(xué)專家繆昌文總結(jié)說，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)是推進城鎮(zhèn)化的主要手段，目前各地小城鎮(zhèn)自主發(fā)展意識較強，但也面臨著不少“瓶頸”制約。他呼吁盡快出臺促進小城鎮(zhèn)特別是中心鎮(zhèn)發(fā)展的政策。
專家們認(rèn)為，新中國成立以來，我國城鎮(zhèn)化道路曲折反復(fù)，原因一方面在于國家層面城鎮(zhèn)化政策的不確定性，另一方面在于人們對小城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏深刻認(rèn)識，很多情況下將其作為順應(yīng)階段性發(fā)展要求的一種權(quán)宜之計，因此，有必要重新審視小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位與作用。
亟待破解兩大誤區(qū)
除了呼吁給小城鎮(zhèn)更多政策和資金扶持，專家們也指出了目前小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的兩個最大誤區(qū)。首先，產(chǎn)業(yè)聚集水平不高，吸引投資能力較弱。由于很多自然分化形成的小城鎮(zhèn)習(xí)慣于從自身角度制訂發(fā)展規(guī)劃，與周邊城鎮(zhèn)競爭大于合作，導(dǎo)致各城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)類型千篇一律，資源無法得到有效整合。而缺乏地方特色的小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，根本無法與大中城市的替代產(chǎn)業(yè)競爭。正是在此條件下，從上世紀(jì)90年代開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生存環(huán)境日益惡化。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的原動力，產(chǎn)業(yè)聚集水平直接決定著小城鎮(zhèn)的城市化水平，沒有產(chǎn)業(yè)的聚集，小城鎮(zhèn)發(fā)展不可能具備充足的財源，二、三產(chǎn)業(yè)也不可能具備廣闊的發(fā)展空間，城鎮(zhèn)人口也不可能有更多的就業(yè)機會。
城鄉(xiāng)差距的縮小僅僅通過就業(yè)渠道難以實現(xiàn)，需要開拓更多的農(nóng)民利益分享渠道，培育真正意義上屬于農(nóng)民自身的專業(yè)化合作組織就是一個不錯的選擇。例如在南通市如東縣曹埠鎮(zhèn)馮橋村，村委會就鼓勵和指導(dǎo)村民從事一種極有特色的副業(yè)——用機器打草繩，繩子出售之后被用于林木運輸和防凍，目前村里成立了專業(yè)合作社，除了提供信息服務(wù)，還優(yōu)惠收購村民的草繩。
“有了合作社，每捆草繩能讓村民多賺一元錢。”該村支部書記管春明說，隨著經(jīng)濟實力的提高，目前村里一部分村民已經(jīng)住進統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的居民樓。
小城鎮(zhèn)建設(shè)的另一個誤區(qū)是缺乏合理規(guī)劃，發(fā)展不夠平衡。由于缺乏資金，許多小城鎮(zhèn)是邊規(guī)劃、邊開發(fā)，帶有較大的盲目性，尤其是模仿大中城市的建筑風(fēng)格，千篇一律、缺乏特色，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)個性差異和可識別性喪失，這對于樹立小城鎮(zhèn)的形象品牌，吸引要素和產(chǎn)業(yè)在小城鎮(zhèn)有效集聚與擴散，提升小城鎮(zhèn)的核心競爭力都十分不利。
江蘇省建設(shè)廳副廳長張泉提醒說，現(xiàn)在我們一些村莊建設(shè)中把農(nóng)民集中居住點建得像城市小區(qū)，農(nóng)戶住房面積偏大，配套標(biāo)準(zhǔn)過高，這不但違背了節(jié)約型村莊的要求，也不利于城市化的推進。當(dāng)前，我們還是要保持小城鎮(zhèn)對農(nóng)民的吸引力。
新生代農(nóng)民工的新家園
“農(nóng)民尤其是新生代農(nóng)民工的新家園”，這是很多專家對小城鎮(zhèn)發(fā)展的期望，因為中小城市和小城鎮(zhèn)生活成本低，住房更容易解決。但最大的弊端是就業(yè)機會不多，因而要加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，加快中小城市、小城鎮(zhèn)的發(fā)展，使之能夠提供更多就業(yè)，吸引更多農(nóng)民工安家落戶。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥表示，經(jīng)過多年發(fā)展，很多大城市目前正在進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，中小城市和小城鎮(zhèn)要抓住機會，承接這個轉(zhuǎn)移，從而在未來可以提供足夠的就業(yè)機會，這對農(nóng)民工將具有很大的吸引力，“我認(rèn)為，這是今后統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個突破口。”李國祥說。
國家發(fā)改委小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任袁崇法也認(rèn)為，在中國，大部分農(nóng)民是兼業(yè)的。去不去大城市不是重點，關(guān)鍵是農(nóng)民需要非農(nóng)業(yè)收入。他們這種生活大多是候鳥式的，真正能夠或者真正想在大城市完全定居的并不是多數(shù)。如果我們的小城鎮(zhèn)發(fā)展起來了，提供給農(nóng)民非農(nóng)業(yè)的工作機會，那打工的農(nóng)民就不必都去北上廣這種大城市，在附近的小城鎮(zhèn)也可以賺取額外收入，這樣就縮短了他們的打工半徑，也降低了打工成本。
因此，小城鎮(zhèn)的規(guī)劃、發(fā)展在我國城鎮(zhèn)化過程中顯得越來越重要。
“小城鎮(zhèn)建設(shè)要體現(xiàn)以人為本的思想。要使人成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的中心，為人服務(wù)成為小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的目的，這是做好小城鎮(zhèn)規(guī)劃的基本點。”中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授孔祥智強調(diào)，要讓農(nóng)民有歸屬感，不要有距離感。小城鎮(zhèn)是農(nóng)民的小城鎮(zhèn)，要讓農(nóng)民真正感覺到小城鎮(zhèn)的舒適和方便，真正感覺到是自己的小城鎮(zhèn)。只有這樣，才能調(diào)動起廣大農(nóng)民建設(shè)小城鎮(zhèn)的積極性。
專家們建議，可以在中小城市及小城鎮(zhèn)率先進行制度創(chuàng)新，在財政資金、建設(shè)用地、項目引進等方面給予支持，促進產(chǎn)業(yè)聚集，同時加強醫(yī)療衛(wèi)生保障和教育條件等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，才可能提高中小城市及小城鎮(zhèn)居住的吸引力，使其真正成為城市化進程的依托。(記者張展鵬)
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