黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路。如何進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，目前仍有不少問(wèn)題亟須首先從認(rèn)識(shí)上厘清。
新型城鎮(zhèn)化是發(fā)展大中城市還是大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展
我國(guó)地域遼闊，不同地區(qū)自然地理?xiàng)l件差異大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，現(xiàn)有人口分布很不均衡，未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿途C合承載能力差異很大。這一基本國(guó)情決定了新型城鎮(zhèn)化不能在規(guī)模結(jié)構(gòu)上過(guò)于偏重發(fā)展大城市或小城鎮(zhèn)，只能因地制宜，分類(lèi)引導(dǎo)，形態(tài)多元，走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。合理確定大中小城市和小城鎮(zhèn)的功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、開(kāi)發(fā)邊界，構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，城市群、大中小城市和小城鎮(zhèn)要科學(xué)布局，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接。具體來(lái)說(shuō)，要以生產(chǎn)力發(fā)展水平和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際條件為出發(fā)點(diǎn)，并考慮整個(gè)地區(qū)城市群的發(fā)展格局，充分發(fā)揮現(xiàn)有大城市的功能，根據(jù)實(shí)際情況發(fā)展中等城市，有步驟地發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
新型城鎮(zhèn)化是單純追求速度還是速度與質(zhì)量并重
2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化進(jìn)入以推進(jìn)深度人口城鎮(zhèn)化為特征、促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新階段。城鎮(zhèn)化速度與質(zhì)量并重，意味著不僅要保持一定速度，更要注重質(zhì)量，要在提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的基礎(chǔ)上，繼續(xù)保持較快的發(fā)展速度。從當(dāng)前情況看，需要著重解決好以下幾個(gè)問(wèn)題：一是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)問(wèn)題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力，解決“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題。二是以人為核心，提供與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適宜的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，妥善解決“城市病”問(wèn)題。三是轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式，大力推進(jìn)低碳生態(tài)城市建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)集約緊湊發(fā)展，加強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合管理，提高城鎮(zhèn)管理服務(wù)水平，提升城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力。四是建立科學(xué)的城鎮(zhèn)化發(fā)展評(píng)價(jià)體系，將城鎮(zhèn)化質(zhì)量納入政績(jī)考核、重大事項(xiàng)督察范圍，確保城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
新型城鎮(zhèn)化是政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo)
新型城鎮(zhèn)化就是既要發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展、合理配置生產(chǎn)要素的決定性作用，又要更好發(fā)揮政府創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)治理等方面的職能，健全市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展新機(jī)制。一是要完善市場(chǎng)機(jī)制，主要以市場(chǎng)的力量來(lái)引導(dǎo)要素流動(dòng)和生產(chǎn)活動(dòng)的集中。疏通城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素平等交換的渠道，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，讓市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”來(lái)引導(dǎo)生產(chǎn)要素自由合理流動(dòng)，為城鎮(zhèn)集聚和輻射功能的發(fā)揮創(chuàng)造有利條件。二是要轉(zhuǎn)變政府職能，更好地發(fā)揮各級(jí)政府的規(guī)劃和引導(dǎo)作用。政府要致力于通過(guò)制度建設(shè)，運(yùn)用法律手段和政策手段，強(qiáng)化政府規(guī)劃和引導(dǎo)職能，構(gòu)建市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)新機(jī)制。
新型城鎮(zhèn)化是土地城鎮(zhèn)化還是人口城鎮(zhèn)化
改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)空間擴(kuò)大了幾乎三倍，2012年,城鎮(zhèn)化率也達(dá)到了52．6％。但是，土地城鎮(zhèn)化并沒(méi)有產(chǎn)生相應(yīng)的人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)面積的擴(kuò)展快于城市人口的增加。城鎮(zhèn)化當(dāng)然要圈地?cái)U(kuò)容，要蓋樓建房，但是，新型城鎮(zhèn)化絕不是簡(jiǎn)單的土地城鎮(zhèn)化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2000年至2010年的10年內(nèi)，國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張了64．45％，但同期包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)人口僅增長(zhǎng)了45．9％，城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴(kuò)展過(guò)快，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化速度極不匹配。2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”，其意當(dāng)然在于糾偏此類(lèi)失衡，引導(dǎo)理性歸位。新型城鎮(zhèn)化不僅要實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，更要實(shí)現(xiàn)進(jìn)城人口權(quán)益的市民化。真正的城鎮(zhèn)化，或者說(shuō)中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化，不僅要有人口的城鎮(zhèn)化，更應(yīng)是產(chǎn)業(yè)、人口、土地、社會(huì)保障等多位一體的城鎮(zhèn)化。
新型城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化單項(xiàng)推進(jìn)還是工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展
隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，一方面，大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，需要城鎮(zhèn)工業(yè)和服務(wù)業(yè)的極大發(fā)展，而工業(yè)的發(fā)展和城市文明的提升，需要以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提升為基礎(chǔ)，離不開(kāi)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，也需要信息化和工業(yè)化深度融合，離不開(kāi)新型工業(yè)化；另一方面，改善數(shù)量仍然龐大的農(nóng)村人口的生產(chǎn)生活，需要農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)有更大進(jìn)展，而農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)也需要工業(yè)和城鎮(zhèn)的反哺、輻射和帶動(dòng)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供人才、物質(zhì)、技術(shù)、資金和市場(chǎng)支持?？梢?jiàn)，我國(guó)的工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是同一歷史過(guò)程，三者相輔相成，必須同步推進(jìn)。
新型城鎮(zhèn)化是以犧牲農(nóng)村利益為代價(jià)還是促進(jìn)城鄉(xiāng)共存共榮
長(zhǎng)期以來(lái)，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化割裂了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素，城鎮(zhèn)與農(nóng)村有著極為嚴(yán)格的界限，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)有著完全不同的發(fā)展和供給模式，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的鴻溝難以逾越，其結(jié)果是成就了城市的崛起和發(fā)展，導(dǎo)致的卻是農(nóng)村長(zhǎng)期的停滯和落后。新型城鎮(zhèn)化一定要體現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一盤(pán)棋的思想，要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益整合、共存共榮、良性互動(dòng)的局面。絕不能以犧牲農(nóng)村的發(fā)展來(lái)謀求城鎮(zhèn)進(jìn)步，既要積極穩(wěn)妥扎實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，又要積極建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。
新型城鎮(zhèn)化是抬高城鎮(zhèn)化門(mén)檻還是降低城鎮(zhèn)化門(mén)檻
傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化使得城市與農(nóng)村有著極為嚴(yán)格的界限，城鎮(zhèn)化門(mén)檻很高，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的鴻溝難以逾越。新型城鎮(zhèn)化就是要降低農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工和落戶(hù)的條件和限制，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。按照因地制宜、分步推進(jìn)、存量?jī)?yōu)先、帶動(dòng)增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)戶(hù)籍制度改革。根據(jù)城市的規(guī)模和綜合承載能力，以就業(yè)、居住年限和城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)參加年限為基準(zhǔn)，各類(lèi)城市制定公平、公正、公開(kāi)的農(nóng)民工落戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)。全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。按照自愿、分類(lèi)、有序原則推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。同時(shí)，積極建立和完善城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系，統(tǒng)籌推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力實(shí)現(xiàn)就業(yè)服務(wù)、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、保障性住房等覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。此外，還要努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力，這也等同于降低了城鎮(zhèn)化的門(mén)檻。
新型城鎮(zhèn)化是建設(shè)排斥性城市還是包容性城市
所謂城市包容性，是指外來(lái)人口在當(dāng)?shù)夭粌H可獲得經(jīng)濟(jì)物質(zhì)條件的滿(mǎn)足感，還能迅速融入當(dāng)?shù)匚幕?，融入?dāng)?shù)厣钊ψ?，安居立業(yè)，獲得深層次滿(mǎn)足感。城市的包容性某種程度上就是本地人對(duì)外來(lái)人口的包容程度。包容是一種文化，是一種制度的安排和保障。毫無(wú)疑問(wèn)，新型城鎮(zhèn)化絕不是建設(shè)排斥外來(lái)人口的封閉的孤立發(fā)展的城市，而是要建設(shè)包容性城市，要強(qiáng)調(diào)城市不同主體發(fā)展權(quán)利的同質(zhì)均等性，要實(shí)現(xiàn)不同收入群體、文化群體、民族宗教群體相互和諧。一是要尊重城鄉(xiāng)居民在城鎮(zhèn)化中的主體地位，以人為本，民生優(yōu)先，及時(shí)化解城鎮(zhèn)化過(guò)程中的各種問(wèn)題和矛盾，保障城鄉(xiāng)居民的各項(xiàng)權(quán)益。二是要加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，對(duì)城市外來(lái)常住人口實(shí)行市民化管理，積極探索建立與當(dāng)?shù)厥忻衿降鹊木蜆I(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等社會(huì)保障體系，破解城市社會(huì)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市社會(huì)群體的融合發(fā)展。三是要消除不利于城市包容性發(fā)展的一切排斥性制度，促進(jìn)農(nóng)民工等外來(lái)人口的城市接納與融合。
（作者單位：甘肅省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部）
