唐憲宗即位，所面臨的是一支貪污成風(fēng)、冗員眾多、素質(zhì)不良、辦事效率低下的官僚隊(duì)伍。
依靠這樣一支隊(duì)伍，要改革朝政、平服藩鎮(zhèn)、實(shí)現(xiàn)國家的中興是有困難的。
元和初年，憲宗曾問宰臣：“當(dāng)今政教，所施何者為急？”
宰相李吉甫回答：“為政所急，諒非一端”，但是“國以人為本，親人之任，莫先牧宰”。
李吉甫認(rèn)為，牧宰(即地方官員)鎮(zhèn)守一方，如果委用得人，政化自宣，如果選用不當(dāng)，那就會(huì)成為蠹民之害。
因此國家應(yīng)以觀察使、刺史、縣令的任用作為大事。憲宗對(duì)此深表同意。
對(duì)于德宗的用人之弊，憲宗早有了解，即位以后，在地方官的任用方面，憲宗針對(duì)藩鎮(zhèn)割據(jù)的特點(diǎn)，重點(diǎn)抓兩方面：
憲宗在即位詔書中指出：
“理天下者，先修其國，國命之重，寄在方鎮(zhèn)，方鎮(zhèn)其理，實(shí)維列城，列城為政，系乎屬縣。”
為此，憲宗采納李吉甫“使屬郡刺史得自為政，則風(fēng)化可成”的建議，注意加強(qiáng)州縣長(zhǎng)官的權(quán)力，使其擺脫方鎮(zhèn)節(jié)度使的嚴(yán)厲控制，直接聽命于中央。
憲宗規(guī)定，州縣長(zhǎng)官主要對(duì)中央負(fù)責(zé)，一般州刺史不得擅見本道節(jié)度使，同時(shí)宣布，廢除年終本道節(jié)度使巡視檢查州縣的制度，防止節(jié)度使官員對(duì)州一級(jí)的苛斂。
州縣長(zhǎng)官的任用，注意直接從中央有關(guān)部門推薦，吏部要“精加考核，必使詳實(shí)”，元和十二年(817年)四月，憲宗又規(guī)定，“自今以后，刺史如有利病可言，皆不限時(shí)節(jié)，任自上表聞奏，不須申報(bào)節(jié)度觀察使”。
這樣做的結(jié)果，加強(qiáng)了中央與州刺史的直接聯(lián)系，削弱了方鎮(zhèn)對(duì)州縣的控制，有利于加強(qiáng)中央集權(quán)，也便于吏治的改進(jìn)。
元和十四年（819年)收復(fù)平盧以后，烏重胤于三月上言，更加明確地提出提高州縣長(zhǎng)官權(quán)力包括軍事權(quán)力的問題。
他指出：
“臣以河朔能抗朝命者，其大略可見。蓋刺史失其職，反使鎮(zhèn)將領(lǐng)兵事。若刺史各得職分，又有鎮(zhèn)兵，則節(jié)將(即節(jié)度使)雖有祿山、思明之奸，豈能據(jù)一州為叛哉！所以河朔六十年拒朝命者，只以奪刺史、縣令之職，自作威福故也?！?/p>
烏重胤上表的同時(shí)，將自己橫海軍節(jié)度使所管轄的德、棣、景三州職權(quán)歸于刺史，州兵亦令州刺史收管，受到憲宗詔令嘉許。
實(shí)際上，烏重胤的建議與元和初年李吉甫關(guān)于“使屬郡刺史得自為政”的建議基本精神是一致的，目的都是在于削弱方鎮(zhèn)對(duì)州縣的控制權(quán)，而集州縣權(quán)力于中央。
對(duì)于邊遠(yuǎn)地區(qū)的州郡官員，憲宗也給予了一定重視。
自唐朝建立以來，朝廷即形成了以犯罪官員和雜流品外正吏出任邊遠(yuǎn)州縣長(zhǎng)官的習(xí)慣做法。但是這仍不能解決邊遠(yuǎn)州郡官員的短缺問題。
德宗貞元中期，嶺南觀察使李復(fù)曾上奏說，南方地區(qū)地土卑濕，與內(nèi)陸不同，擔(dān)任州府佐官的大多是雜流（九品官外正官為雜流)，而且大半州府，刺史短缺，請(qǐng)求朝廷批準(zhǔn)在當(dāng)?shù)嘏泄僦羞x拔有才干的官吏，令知州事，德宗予以批準(zhǔn)。
元和初年，憲宗為限制方鎮(zhèn)節(jié)度使權(quán)力，禁止節(jié)度使、觀察使自派判官兼任州縣長(zhǎng)官。
這一規(guī)定由于沒有區(qū)分內(nèi)陸與邊遠(yuǎn)地區(qū)的差別，影響了邊遠(yuǎn)地區(qū)官吏的來源。
元和四年(809年)，嶺南觀察使楊于陵奏言，認(rèn)為朝廷禁止諸道自差判官監(jiān)領(lǐng)州務(wù)的規(guī)定，不適合邊遠(yuǎn)州郡。
楊于陵認(rèn)為嶺南地區(qū)“州縣調(diào)殘，刺史闕員，動(dòng)經(jīng)數(shù)鄉(xiāng)，至于上佐，悉是貶人。若遣知州，必致?lián)蠑 薄?/strong>
楊于陵建議應(yīng)對(duì)嶺南等邊遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)行特殊政策，允許當(dāng)?shù)馈傲坎挪顡?，以便荒隅”?/p>
從楊于陵的奏言可以證實(shí)，憲宗確曾規(guī)定諸道節(jié)度、觀察使不得以本道判官監(jiān)任州縣長(zhǎng)官。這一規(guī)定確也得到了貫徹執(zhí)行，以至于楊于陵要違反這一規(guī)定，必須奏請(qǐng)朝廷批準(zhǔn)。
當(dāng)然，在那些處于割據(jù)狀態(tài)的藩鎮(zhèn)中，憲宗的這一規(guī)定恐怕是難以得到完全執(zhí)行的。這也許是烏重胤在元和十三年(818年)上書再次重新強(qiáng)調(diào)這個(gè)問題的原因。
憲宗批準(zhǔn)了楊于陵的建議，嶺南等邊郡節(jié)度、觀察使可以根據(jù)實(shí)際情況選授刺史，以適應(yīng)邊地的特殊情況。
能不能保證對(duì)官僚隊(duì)伍實(shí)行有效監(jiān)督，是能不能保持良好的吏治的前提條件。
憲宗即位伊始，即派出度支及鹽鐵轉(zhuǎn)運(yùn)副使、戶部侍郎兼御史大夫潘孟陽代表朝廷巡察宣慰江淮，檢查地方官租賦的征收及為政是否清廉。
當(dāng)然，由于潘孟陽本身不廉潔，未能完成憲宗成命。
元和四年(809年)，憲宗派左司郎中鄭敬宣慰江、淮、二浙、荊、湖、襄、鄂等道，督察吏治，賑恤百姓。此后憲宗亦多次派出專使檢查地方官治狀。
元和七年(812年)閏七月，憲宗敕令指出：
近年多次頒發(fā)制敕，由御史、郎官訪察地方治狀。凡諸道違法征科、刑政寬濫，皆一一奏聞。雖有此敕，有關(guān)官員有的未能盡職。今后凡出使郎官、御史，所歷州縣，其官員治狀，閭里疾苦，水旱災(zāi)傷，必須一一奏聞，郎官由左右丞申核，訪察歸來五日內(nèi)必須將訪察的情況報(bào)告中書門下，如有奏報(bào)不實(shí)，必議懲責(zé)。
為選擇好地方官，元和三年（808年），憲宗發(fā)布敕書，規(guī)定推舉縣令，必須直言其事，不得在考課時(shí)“妄有文飾”，吏部檢勘官員，不能只是“略堪資歷，不究人材”，必須對(duì)有關(guān)官員的實(shí)績(jī)精加考審，必使翔實(shí)。
為防止在用人及考課上的舞弊行為，憲宗規(guī)定觀察使、刺史薦舉之人，不能擔(dān)任本州府縣令。被薦舉官員到任后犯罪，薦舉者要追究連帶責(zé)任，予以貶罰。
元和四年(809年)、六年(811年)，憲宗又一再下詔令，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)縣令等官員的考察。
元和十一年(816年)九月，憲宗批準(zhǔn)中書省奏呈，強(qiáng)調(diào)考課縣令，務(wù)必從實(shí)。
如果朝廷發(fā)現(xiàn)檢勘無據(jù)，銓不稱職，甚至有犯罪行為，“量輕重坐其舉主，輕則削奪，重則貶責(zé)”。
憲宗一再發(fā)詔令強(qiáng)調(diào)官員的考課務(wù)必從實(shí)，一方面反映了在元和年間(806—820年)，官員的銓選及考課上存在著“比來銓覆，多務(wù)因循”的弊??；另一方面，也反映出憲宗對(duì)官員素質(zhì)問題的高度重視及整頓好吏治的決心。
搞好地方的吏治固然重要，但中央高級(jí)官員特別是宰相的選用，尤其關(guān)系到中央決策的正確與否及朝政的興敗，因而受到憲宗的特別重視。
憲宗在位15年，先后任用過29位宰相：
即賈耽、韋執(zhí)誼、杜佑、杜黃裳、袁滋、鄭余慶、于頔、鄭絪、武元衡、李吉甫、韓宏、裴垍、李藩、權(quán)德輿、李絳、張宏靖、韋貫之、裴度、李逢吉、王涯、崔群、李鄘、李夷簡(jiǎn)、皇甫镈、程異、令狐楚、蕭俛、段文昌、崔植。
29人中，即位初年因襲父祖使用的過渡宰相有賈耽、韋執(zhí)誼等。
賈耽旋即去世，韋執(zhí)誼不久即因系“二王”集團(tuán)成員被罷免。另外，鄭絪、袁滋、杜黃裳、鄭余慶等人，主要是因?yàn)閾砹⒅Χ蝗蚊鼮橄?其中杜黃裳也確有才能)。
隨著政權(quán)的穩(wěn)定，元和初年以后，憲宗任相多以才德命之。
其中李絳、裴垍、李吉甫、武元衡、裴度、崔群等堪稱一代名相。
宋人孫甫認(rèn)為，“相者之賢，非天子之明不能任”，“憲宗之明，能任賢相”。
這是憲宗得以成就中興大業(yè)的主要原因。
憲宗命相得人，首先是因?yàn)樗麑?duì)命相問題的重要性高度重視。
憲宗不止一次在詔令中指出：
“朝廷者，天下之禎干，宰輔者，王化之根源?！薄白粲璩晒?，實(shí)賴良弼。”
其次，在一般情況下，憲宗命相能出于公心，任人唯賢。既重德又重才，注意聽取多方意見。不僅自己注意發(fā)現(xiàn)人才，而且特別重視宰相的引薦，如裴垍為相“舉賢任能，啟沃帝心，弼諧王道。如崔群、裴度、韋貫之輩，咸登將相，皆垍之薦達(dá)”，“其余量材賦職，皆葉人望，選任之精，前后莫及”，許多人都認(rèn)為裴垍為相，才與時(shí)會(huì)，朝無倖人。
再次，憲宗在元和初、中期，比較好地處理了君權(quán)與相權(quán)的矛盾，放手發(fā)揮宰相的作用，使宰相們各盡其才。
“軍國樞機(jī)，盡歸之于宰相。于是中外咸理，紀(jì)律再張?！?/p>
在精選中央、地方官吏的同時(shí)，憲宗注意精兵簡(jiǎn)政，裁汰冗員，提高官僚隊(duì)伍的辦事效率。
元和六年(811年)六月，李吉甫奏稱，官省則事省，事省則人清。
官煩則事煩，事煩則人濁，清濁之由，在官之煩省。
從秦朝至隋朝，十三代中所設(shè)官吏，從沒有哪個(gè)朝代像唐朝這樣數(shù)量眾多，天寶以后，“置吏不精，流品龐雜，存無事之官，食至重之稅，故生人日困，冗食日滋”。
李吉甫具體算了一筆賬：
中原宿兵，可以計(jì)算的有八十余萬，其余為商賈、僧、道等不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有十分之五六。
天下是以三分勞筋苦骨之人奉養(yǎng)七分坐待衣食之眾。
現(xiàn)在朝廷需要稅錢給俸的內(nèi)外官員不下萬人，天下三百個(gè)州，一千四百多個(gè)縣。
或以一縣之地而為州，一鄉(xiāng)之民而為縣，區(qū)劃混亂，機(jī)構(gòu)重疊。既不利于吏治，又加重了朝廷的負(fù)擔(dān)。李吉甫建議憲宗詔敕有關(guān)部門，詳細(xì)制定州縣的廢置規(guī)劃，州縣可并者并之，吏員可省者省之，入仕的途徑可減者減之，這樣，利廣而易求，官少而易治。
針對(duì)俸祿的混亂情況，李吉甫又指出，國家舊有的規(guī)章，按品級(jí)制定俸祿等級(jí)，官一品月俸錢三十貫，職田祿米不過千石。
然而自兵興以來，朝廷增加了許多使額，厚給俸錢。大歷中期，權(quán)臣月俸多達(dá)九千貫，州無大小，刺史皆千貫。常袞任宰相時(shí)才開始有限約。李泌又根據(jù)情況隨時(shí)隨事增加。
雖然設(shè)立之時(shí)說是臨時(shí)性的，但事后卻根本削減不下來。
還有的官職，名存而職廢，有的則是員額已去，俸祿猶存，閑忙不均、俸祿厚薄不一。李吉甫主張憲宗敕令有關(guān)部門詳細(xì)考定俸料、雜給情況，定出合理的數(shù)量奏聞。
李吉甫所提出的官多俸亂的問題，自貞元年間(785—805年)以來，的確十分嚴(yán)重。
僅李泌任相時(shí)增加的百官及京畿內(nèi)官員的月俸，增置的手力資課歲給錢數(shù)量就相當(dāng)可觀。
如左、右衛(wèi)上將軍以下官有六種雜給：
(一)糧米；(二)鹽；(三)私馬；(四)手力；(五)隨身；(六)春冬服裝。
私馬官府要供給芻豆，手力要付資錢，隨身要供給糧米、鹽，春冬服有布、絹、絁、紬。射生、神策大將軍還要增發(fā)鞋。
不僅中央如此，地方州縣的官員也有手力、雜給錢等。
元和初年以來，這種官多俸亂的情況依然存在。
李吉甫的建議，受到憲宗的高度重視。
憲宗立即命令給事中段平仲、中書舍人韋貫之、兵部侍郎許孟容、戶部侍郎李絳共同組成一個(gè)班子，審定天下官員、俸料數(shù)目。
經(jīng)過申核，去除重疊機(jī)構(gòu)，沙汰多余人員，共并省內(nèi)外官808人、諸司流外官1769人；使官僚隊(duì)伍的龐大臃腫情況大為改善。
同年十月，憲宗又發(fā)布詔令，進(jìn)一步精簡(jiǎn)冗散機(jī)構(gòu)，減少財(cái)政開支。
憲宗在詔令中強(qiáng)調(diào)官職之設(shè)，應(yīng)講求實(shí)效。
指出陜路轉(zhuǎn)運(yùn)漕引之事，已歸中都(唐蒲州，今山西永濟(jì)西)統(tǒng)領(lǐng)，可是京兆尹卻仍舊掛名受俸。諸道已設(shè)立都團(tuán)練使，而許多地方仍別置軍額，增加官吏俸祿開支。因此憲宗詔令河南水陸運(yùn)等七處使額一律取消，所省俸祿，折作本道百姓缺交的兩稅。
在精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和人員、減少俸祿開支的同時(shí)；憲宗還特別強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府部門要講求辦事效率。
還在元和四年(809年)九月，針對(duì)刑部和大理寺審理判決案犯過于遲緩的情況，憲宗下詔敕給予嚴(yán)厲批評(píng)，并提高到“助長(zhǎng)奸倖”的高度來認(rèn)識(shí)。
元和四年(809年)九月，在京師長(zhǎng)安曾發(fā)生了一件震驚朝野的案件。
左神策軍吏李昱借他人錢八百緡，滿期三年仍拒不償還。
出借人赴京兆尹控訴。兩年前曾擔(dān)任刑部侍郎主持制定《元和格敕》、現(xiàn)為京兆尹的許孟容受理此案。
他下令將左神策軍吏李昱械捕入獄，限其在規(guī)定日期內(nèi)償還借錢，否則將依照法律處以極刑。
許孟容此舉，使神策軍軍將們大吃一驚。
自涇師之變以后，神策軍因功日益驕橫，不要說府縣官員從來不敢得罪他們，即使宰相，對(duì)神策軍將往往亦懼之三分。特別是由于統(tǒng)領(lǐng)神策軍的首領(lǐng)都是皇帝的心腹宦官，此前還沒有什么人敢在他們頭上動(dòng)土。
許孟容逮捕神策軍吏，無異于捅了馬蜂窩。
當(dāng)天，號(hào)稱四貴之一的神策軍中尉即向憲宗告狀，稱許孟容擅自拘捕神策軍吏，目無君上。
憲宗聞?dòng)嵈笈?，立即派中使奉旨令許孟容放人，許孟容剛正不懼，堅(jiān)持以法繩之。
憲宗再派中使，稱押李昱歸神策軍治罪，許孟容仍不奉詔，并且向憲宗進(jìn)奏說：
臣誠知不奉詔當(dāng)誅，然而臣的職責(zé)是為陛下治京師，應(yīng)當(dāng)為陛下彈抑豪強(qiáng)。李昱如不盡數(shù)還錢，臣絕不釋人。
同時(shí)許孟容亦向憲宗說明本案詳細(xì)情況。
憲宗對(duì)許孟容堅(jiān)持按法律辦事的精神深表贊許，同意按照許孟容的意見處理。李昱被迫如數(shù)還清借款才得以釋免。
此案以后，京師的豪右見神策軍尚且不能胡作非為，因而紛紛屏息斂跡，京師治狀大為好轉(zhuǎn)。
在李昱案的審理過程中，憲宗最初曾表現(xiàn)出對(duì)神策軍將吏的偏袒，這在神策軍乃帝室心腹武裝的情況下并不奇怪。
由于許孟容堅(jiān)信憲宗一定會(huì)支持自己依法辦事，因而敢于一再抗旨。憲宗在進(jìn)一步了解情況并聽取許孟容的陳奏后，果然對(duì)許孟容表示支持，這說明憲宗的執(zhí)法意識(shí)還是比較明確的。
（正文完）
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