王律師：
我們環(huán)保局經(jīng)調(diào)查取證，于1999年5月對一個未經(jīng)環(huán)保部門審批而擅自投產(chǎn)的食品飲料廠作出行政處罰：責(zé)令停產(chǎn)，并處罰款。該廠向縣人民政府申請復(fù)議后，不服維持決定，又向法院提起行政訴訟。根據(jù)《行政處罰法》第45條的規(guī)定，復(fù)議或訴訟期間應(yīng)當(dāng)不停止行政處罰的執(zhí)行。但該廠在復(fù)議和訴訟期間，拒不履行處罰決定，仍繼續(xù)排污。同時，《行政處罰法》還規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)在15日內(nèi)繳納罰款；逾期不履行行政處罰決定的，作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?？墒?，新的《行政復(fù)議法》規(guī)定的申請復(fù)議期限為60日。請問：在復(fù)議和行政訴訟期間能否申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行？如果不能（事實上，法院往往不給執(zhí)行。），豈不與《行政處罰法》第45條的規(guī)定相違背？新《行政復(fù)議法》施行后，行政機(jī)關(guān)何時能向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，是處罰決定送達(dá)15日后還是申請復(fù)議期60日屆滿之后？在復(fù)議、訴訟期間我局如何制止排污者繼續(xù)污染環(huán)境的違法行為？
浙江省平陽縣環(huán)保局 智偉
智偉同志：
復(fù)議或起訴不停止執(zhí)行是指在行政復(fù)議或行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)的處罰決定不能因被處罰人向復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院提起訴訟而中止執(zhí)行。例如，對違反治安管理的公民處以行政拘留，并不因其申請復(fù)議或起訴而停止執(zhí)行。再如據(jù)《食品衛(wèi)生法》的規(guī)定，當(dāng)事人不服食品衛(wèi)生處罰的，可以起訴，但對食品控制的決定應(yīng)立即執(zhí)行。法律之所以這樣規(guī)定，是因為：首先，行政處理決定（包括行政處罰決定，下同）是行政機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益，代表國家作出的，一經(jīng)作出，就推定合法、有效，就具有確定力、拘束力和執(zhí)行力，當(dāng)事人必須服從和履行。其次，行政管理是具有穩(wěn)定性、連續(xù)性、一貫性的活動，如果行政處理決定可以因當(dāng)事人申訴而停止執(zhí)行，將嚴(yán)重影響行政管理的效率和穩(wěn)定，可能導(dǎo)致行政管理癱瘓，社會秩序混亂。所以，即使當(dāng)事人對處罰決定有異議，仍要遵守和執(zhí)行，保證其實現(xiàn)。同時，可向有關(guān)機(jī)構(gòu)（如復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院）依法定程序申請撤銷。
行政處理決定對當(dāng)事人來說具有執(zhí)行力，其應(yīng)當(dāng)自覺履行，但如果當(dāng)事人拒不履行，行政機(jī)關(guān)能否強(qiáng)制執(zhí)行，取決于該行政機(jī)關(guān)有無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。如果法律賦予該行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，則可自行強(qiáng)制執(zhí)行，如公安機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)和海關(guān)；如果法律沒有賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，則該機(jī)關(guān)必須申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。而向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行就涉及到你所問的另兩個問題：
一是在復(fù)議和訴訟期間能否申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的問題。《行政復(fù)議法》第21條規(guī)定“行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行：但是，有下列情形之一的，可以停止執(zhí)行：（一）被申請人認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；（二）行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；（三）申請人申請停止執(zhí)行，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為其要求合理，決定停止執(zhí)行的；（四）法律規(guī)定停止執(zhí)行的。《行政處罰法》第45條規(guī)定：“當(dāng)事人對行政處罰決定不服申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外。”
二是申請強(qiáng)制執(zhí)行的時間問題。根據(jù)《行政訴訟法》第66條和《行政處罰法》第51條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的前提是當(dāng)事人在“法定期限內(nèi)”不起訴又不履行或者“逾期”不履行行政處罰決定。各有關(guān)法律對“法定期限”的規(guī)定有這樣幾種情形：①《環(huán)境保護(hù)法》第40條規(guī)定：“當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)，向作出處罰決定的機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)申請復(fù)議；對復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以在接到處罰通知十五日內(nèi)，直接向人民法院起訴。當(dāng)事人逾期不申請復(fù)議、也不向人民法院起訴、又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”根據(jù)這一規(guī)定，當(dāng)事人不申請復(fù)議、也不向人民法院起訴的，在當(dāng)事人接到處罰通知十五日后就可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行了。但這里沒有規(guī)定在復(fù)議或訴訟期間，能否申請強(qiáng)制執(zhí)行的問題。②《行政處罰法》第44條規(guī)定：“行政處罰決定依法作出后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定的期限內(nèi)，予以履行?！币簿褪钦f，實施行政處罰的機(jī)關(guān)可以在行政處罰決定中規(guī)定處罰履行的期限。同時，該法第46條第3款又規(guī)定：“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款。”那么，也就是說，如果當(dāng)事人自收到行政處罰決定書之日起十五日后還沒有到指定的銀行繳納罰款，也沒有申請復(fù)議或者向人民法院起訴，就屬于“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定”，從而，作出處罰決定的機(jī)關(guān)就可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。③1999年4月29日修改后的《行政復(fù)議法》第9條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。”按照這一規(guī)定，申請行政復(fù)議的期限至少為60日，顯然是與《環(huán)境保護(hù)法》和《行政處罰法》的規(guī)定相矛盾的。按照《行政復(fù)議法》第42條關(guān)于“本法施行前公布的法律有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)定與本法的規(guī)定不一致的，以本法的規(guī)定為準(zhǔn)”的規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》和《行政處罰法》的規(guī)定與《行政復(fù)議法》的規(guī)定不一致，就應(yīng)以后者為準(zhǔn)，即對行政處罰的申請復(fù)議的期限應(yīng)為60日，而不是15日。那么，申請強(qiáng)制執(zhí)行超過了間換句話說，行政機(jī)關(guān)必須在當(dāng)事人申請復(fù)議或提起訴訟期限屆滿之后才能向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，而不是送達(dá)處罰決定15日之后申請執(zhí)行。據(jù)新的《行政復(fù)議法》，申請復(fù)議期限為60日。所以，在本案中，你局應(yīng)在當(dāng)事人收到處罰決定60日后未復(fù)議或起訴的情況下申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。
第二，在復(fù)議或訴訟期間不能申請強(qiáng)制執(zhí)行。因為行政處理決定作出后，只是推定合法有效，只具有執(zhí)行力，但不自然具有強(qiáng)制執(zhí)行力。如果當(dāng)事人不服，申請復(fù)議或起訴，則是對該行政行為效力的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，行政機(jī)關(guān)此時不能申請強(qiáng)制執(zhí)行，必須經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)審查確認(rèn)合法有效后，由法院或行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行。
法律之所以這樣規(guī)定的原因在于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，給予其尋求法律救濟(jì)的機(jī)會。在行政行為的作出和強(qiáng)制執(zhí)行之間留給當(dāng)事人一段質(zhì)疑行政行為效力的時間，使當(dāng)事人能夠通過復(fù)議或訴訟否定違法行政行為的效力，保護(hù)自己的合法權(quán)益。
需要指出的是，在涉及公共利益時，如環(huán)境污染案件，環(huán)保部門在訴訟期間不能申請強(qiáng)制執(zhí)行，又不能坐視繼續(xù)排污，繼續(xù)損害公共利益，在這種情況下，環(huán)保局可向法院申請采取保全措施，要求法院采取強(qiáng)制措施（如查封、扣押財產(chǎn)或凍結(jié)存款）迫使其停產(chǎn)，停止污染，消除危害。
《行政處罰法》第51條規(guī)定：當(dāng)事人人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：
（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款；
（二）根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款；
（三）申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
《行政訴訟法》第66條規(guī)定：公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。
王律師 喻文光
（該回答可能不是最后答案。）
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