■滁州市工商行政管理局 金齊波 2017年1月6日
行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，是行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的重要組成部分，隨著法律法規(guī)的日益完善，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件呈不斷上升趨勢，隨之也出現(xiàn)很多新情況、新問題，理清強(qiáng)制執(zhí)行中的法律關(guān)系，正確運(yùn)用申請強(qiáng)制執(zhí)行手段，對保障行政處罰的順利實施具有重要意義。根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)和司法解釋，結(jié)合近幾年的執(zhí)法實踐，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行行政處罰時應(yīng)當(dāng)注意以下問題。
一、非復(fù)議或者訴訟程序下申請強(qiáng)制執(zhí)行問題
根據(jù)《行政處罰法》第四十六條、第五十一條規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書之日起15日內(nèi)到指定的銀行繳納罰款；當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第七十一條也體現(xiàn)了這一規(guī)則。從上述規(guī)定可以看出，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的前提條件很簡單，即當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定。
但是在涉及與司法工作機(jī)制相銜接時，《行政處罰法》與《行政訴訟法》之間出現(xiàn)了矛盾。新《行政訴訟法》第九十四條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！保ㄔ缎姓V訟法》與新法基本相同，沒有“具體”兩字）這里增加了一個前提條件，就是必須在法定期間內(nèi)當(dāng)事人不提起訴訟。法定起訴期間是當(dāng)事人知道行政機(jī)關(guān)作出行政行為之日起6個月（見新《行政訴訟法》第四十六條，原《行政訴訟法》為3個月訴訟期），也就是說，在法院的工作制度中，并不承認(rèn)行政機(jī)關(guān)在當(dāng)事人逾期不履行處罰決定但又沒有超過法定起訴期限時有權(quán)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。在此制度下，人民法院即使不能直接否認(rèn)行政機(jī)關(guān)依據(jù)《行政處罰法》所享有的權(quán)力，但對于是否受理行政機(jī)關(guān)申請，還是會依據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定處理，畢竟強(qiáng)制執(zhí)行主要涉及司法工作程序，《行政訴訟法》明顯是司法程序的主要法律，《行政處罰法》則主要是針對行政程序的法律。因此，在2000年施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）中仍然體現(xiàn)上述要求，規(guī)定行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出；不在該法定期限內(nèi)提出申請的，屬于不符合條件的申請，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理。
2012年1月，《行政強(qiáng)制法》實施，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行已經(jīng)納入該法調(diào)整范疇。該法第五十三規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”此提法與《行政訴訟法》一致，即“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的”。由于履行行政處罰決定的法定期限（收到處罰決定書之日起15日內(nèi)）短于提起行政復(fù)議的法定期限（知道具體行政行為之日起60日內(nèi)），而提起行政復(fù)議的法定期限又短于提起行政訴訟的法定期限，因此，本著新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法的原則，行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的條件、程序應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一適用《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定。當(dāng)事人在沒有申請行政復(fù)議或者訴訟的情況下，行政機(jī)關(guān)欲申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，必須在法定起訴期限屆滿后方可提出。
二、復(fù)議或者訴訟期間行政行為是否停止執(zhí)行問題
《行政復(fù)議法》第二十一條“行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行”，新《行政訴訟法》第五十八條“訴訟期間，不停止行政行為的執(zhí)行”（原《行政訴訟法》第四十四條“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行”）。《行政處罰法》第四十五條也規(guī)定：“當(dāng)事人對行政處罰行為不服，申請復(fù)議或者提起訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行?！蓖瑫r，《行政復(fù)議法》第三十三條又規(guī)定：“申請人逾期不起訴又不履行復(fù)議決定的，按照下列規(guī)定分別處理：（一）維持具體行政行為的行政復(fù)議決定，由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，或者申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；（二）變更具體行政行為的行政復(fù)議決定，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，或者申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”新《行政訴訟法》第九十四條“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內(nèi)不提出訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行”（原《行政訴訟法》第六十六條）?！缎姓?fù)議法》和《行政訴訟法》都是先規(guī)定了復(fù)議、訴訟期間不停止行政行為的執(zhí)行，后又規(guī)定了對行政行為在法定期限內(nèi)不起訴又不履行的，才可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。對此，應(yīng)當(dāng)如何準(zhǔn)確理解和把握呢？人民法院執(zhí)行具體行政行為應(yīng)當(dāng)始于行政行為發(fā)生法律效力的時間，即只有當(dāng)事人在法定期間內(nèi)既不提起訴訟又不履行的，法院才可以強(qiáng)制執(zhí)行。理由是：
?。ㄒ唬男袨樾再|(zhì)上說，具體行政行為已經(jīng)生效。主要有三方面含義：一是行政行為本身已經(jīng)具備了發(fā)生法律效力的必要要件。二是具備對行政行為發(fā)生法律效力具有決定意義的要件。三是生效行政行為應(yīng)當(dāng)包括行政主體資格合法、依法已窮盡了行政程序，并已經(jīng)依法送達(dá)當(dāng)事人等。只有這些要件同時具備，方可以成為生效的具體行政行為。依法窮盡行政程序主要是指行政行為依法應(yīng)當(dāng)履行的審批程序已經(jīng)履行完畢，當(dāng)事人依法申請行政救濟(jì)的程序業(yè)已完結(jié)等，并不是行政執(zhí)法決定書送達(dá)時就已經(jīng)生效。
?。ǘ姆▽W(xué)理論上說，執(zhí)行根據(jù)必須已經(jīng)發(fā)生法律效力。執(zhí)行必須具備以下條件：一是有執(zhí)行根據(jù)，即據(jù)以執(zhí)行的法律文書；二是執(zhí)行根據(jù)已經(jīng)發(fā)生法律效力；三是執(zhí)行根據(jù)有能夠執(zhí)行的給付內(nèi)容；四是執(zhí)行根據(jù)依法應(yīng)由人民法院執(zhí)行，且接受申請的法院有管轄權(quán)；五是負(fù)有義務(wù)的當(dāng)事人未履行執(zhí)行根據(jù)所確定的義務(wù)；六是有權(quán)利人的申請或者法院內(nèi)部移送。人民法院執(zhí)行的依據(jù)包括自身所作的判決、裁定等在內(nèi)的任何法律文書都應(yīng)當(dāng)具備這六個條件，具體行政行為也不能例外。
?。ㄈ牧⒎ū疽馍险f，人民法院只執(zhí)行發(fā)生法律效力的行政行為才符合法律規(guī)定。《行政處罰法》第四十五條、《行政復(fù)議法》第二十一條、《行政訴訟法》第五十八條規(guī)定的均是不停止執(zhí)行，而并非不停止強(qiáng)制執(zhí)行。因為具體行政行為作出后，只推定其合法有效，僅具有執(zhí)行力，相對人可以自己履行，但不必然具有強(qiáng)制執(zhí)行力。相對人不服而申請復(fù)議或起訴，本身就是對該行政行為效力的質(zhì)疑?！缎姓?fù)議法》第三十三條、新《行政訴訟法》第九十四條明確規(guī)定為強(qiáng)制執(zhí)行，表明人民法院執(zhí)行的必須是已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政行為，而不是在復(fù)議和訴訟過程中的行政行為，因為人民法院的審判活動只遵循自身的司法程序。
?。ㄋ模膶嶋H操作上說，發(fā)生法律效力行政行為才能成為法院的執(zhí)行根據(jù)。行政機(jī)關(guān)的行政行為作出以后，行政相對人可以依照復(fù)議和訴訟不停止執(zhí)行的原則自動履行。但由于行政相對人可以申請復(fù)議或者提起訴訟，致使行政行為中的權(quán)利義務(wù)尚處于不確定狀態(tài)。如果此時開始立案執(zhí)行，法院便處于既受理行政機(jī)關(guān)的申請對具體行政行為的給付內(nèi)容進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，又受理行政相對人的起訴對具體行政行為的合法性予以審查的境地。一旦行政行為被撤銷或者變更，勢必引起執(zhí)行回轉(zhuǎn)，至少會引起執(zhí)行內(nèi)容的變更，甚至可能會造成因已執(zhí)行而將不合法的具體行政行為維持的劣果。這樣，勢必導(dǎo)致審判和執(zhí)行資源的浪費(fèi)，對行政機(jī)關(guān)和人民法院也有不良影響。所以《解釋》第八十六條和第九十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政訴訟法第六十六條的規(guī)定申請執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)具備以下條件……具體行政行為已經(jīng)生效……”，“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行”。
在此需要強(qiáng)調(diào)的是，如果當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，有逃避執(zhí)行，例如隱藏、轉(zhuǎn)移、買賣、毀損標(biāo)的物、財產(chǎn)等行為，有可能導(dǎo)致今后行政處罰難以執(zhí)行的情況，那么行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)《解釋》“行政機(jī)關(guān)或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，有充分理由認(rèn)為被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行的，可以申請人民法院采取財產(chǎn)保全措施。后者申請強(qiáng)制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財產(chǎn)擔(dān)?！?， “不及時執(zhí)行可能對國家、公共利益或者他人合法利益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行”等規(guī)定向人民法院申請先予執(zhí)行或者財產(chǎn)保全，從而切實保障行政行為的執(zhí)行。
三、申請強(qiáng)制執(zhí)行的期限問題
申請強(qiáng)制執(zhí)行的期限，是行政機(jī)關(guān)有權(quán)請求人民法院依法審理其強(qiáng)制執(zhí)行申請的時間階段。根據(jù)《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《解釋》及《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定，人民法院在審理行政非訴案件時，行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行的期限區(qū)分以下幾種情況：
?。ㄒ唬┪瓷暾垙?fù)議或者訴訟情況。如果法律規(guī)定當(dāng)事人可以選擇申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，當(dāng)事人獲知行政決定后，在法律期限內(nèi)沒有申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以在法定期限屆滿后申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這種情況下的時間計算方法是，以當(dāng)事人知道作出行政行為之日起的6個月為期滿之日（新《行政訴訟法》第四十六條訴訟期為6個月，原《行政訴訟法》為3個月），以期滿之日的次日為起點開始的3個月內(nèi)，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
?。ǘ┪锤嬷V權(quán)或者起訴期限情況。如果行政機(jī)關(guān)作出行政行為時，未告知當(dāng)事人訴權(quán)或者起訴期限的，應(yīng)以當(dāng)事人在知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起的6個月為期滿之日，以期滿之日的次日為起點開始的3個月內(nèi)，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)然，當(dāng)事人必須在從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起的2年內(nèi)行使訴權(quán)。
?。ㄈ┊?dāng)事人不知道行政行為內(nèi)容情況。如果當(dāng)事人不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，應(yīng)以當(dāng)事人在知道或應(yīng)當(dāng)知道該行政行為內(nèi)容之日起的6個月為期滿之日，以期滿之日的次日為起點開始的3個月內(nèi)，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)事人行使訴權(quán)的時間限制是，對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起不超過20年，其他具體行政行為從作出之日起不超過5年。
（四）不屬于當(dāng)事人自身的原因超期情況。如果由于不屬于當(dāng)事人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內(nèi)。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內(nèi)，應(yīng)以當(dāng)事人不屬于其自身原因消除或恢復(fù)人身自由之日起的6個月為期滿之日，以期滿之日的次日為起點開始的3個月內(nèi)，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
?。ㄎ澹┬姓?fù)議終結(jié)情況。如果法律規(guī)定行政復(fù)議是最終的救濟(jì)程序，而當(dāng)事人在法定的60日期限內(nèi)沒有申請行政復(fù)議的，這種情況下的時間計算方法是，以當(dāng)事人知道作出具體行政行為之日起的60日為期滿之日，以期滿之日的次日為起點開始的3個月內(nèi)，沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，超過3個月的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法不予受理。
有人認(rèn)為，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限不能超過3個月，超過法定起訴期，法院就不受理了。這種認(rèn)識是片面和錯誤的。當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難申請延期分期繳納、行政復(fù)議或者訴訟中被依法決定停止執(zhí)行、當(dāng)事人承諾履行行政行為所確定的義務(wù)等，行政強(qiáng)制執(zhí)行時效應(yīng)該參照適用訴訟時效中止、中斷的規(guī)定。新修訂的《民事訴訟法》改變了以往對強(qiáng)制執(zhí)行時效的不明規(guī)定，作出了“申請強(qiáng)制執(zhí)行時效的中止、中斷，適用法律有關(guān)訴訟時效中止、中斷”的規(guī)定。新《行政訴訟法》第九十八條中也規(guī)定人民法院審理行政訴訟案件，除依照《行政訴訟法》及其《解釋》外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。《解釋》第八十六條也規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的條件之一：被申請人在具體行政行為確定的期限內(nèi)或者行政機(jī)關(guān)另行指定的期限內(nèi)未履行義務(wù)。因此，行政強(qiáng)制執(zhí)行時效屬于消滅時效，其應(yīng)當(dāng)參照法律有關(guān)訴訟時效中止、中斷的規(guī)定。起訴、請求、當(dāng)事人承諾履行等都是該時效中斷的理由。
四、對加處罰款能否予以申請執(zhí)行問題
《行政處罰法》第五十一條規(guī)定：“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款；（二）根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款；（三）申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”從字面含義解釋來看，“加處罰款”是指當(dāng)事人逾期不繳納罰款的，在其原罰款金額的基礎(chǔ)上每日增加百分之三的罰款，并且可以重復(fù)計算至當(dāng)事人繳納罰款時止（《行政強(qiáng)制法》第四十五條規(guī)定：加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額）。很顯然，加處罰款的目的是督促當(dāng)事人自覺履行繳納罰款的義務(wù)，但問題是當(dāng)事人一直不繳納罰款，沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)移送法院時，法院能否一并執(zhí)行。各地法院做法各異，現(xiàn)行法律、司法解釋也沒有作出明確的規(guī)定。對加處罰款的執(zhí)行申請人民法院應(yīng)當(dāng)支持。
?。ㄒ唬┘犹幜P款符合行政立法目的。維護(hù)、保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)是《行政處罰法》和《行政訴訟法》的立法目的之一。加處罰款雖然是法律賦予行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理的一個重要手段，目前，如果沒有其他措施進(jìn)行保障，這項權(quán)力勢必成為“擺設(shè)”；如果不賦予行政機(jī)關(guān)的重復(fù)選擇權(quán)則勢必難以保障行政決定的最終實現(xiàn)，行政管理將難以為繼。只有人民法院執(zhí)行加處罰款才能保障和維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政。
?。ǘ┘犹幜P款是維護(hù)行政管理秩序和提高行政效率的重要保障。行政處罰決定一經(jīng)作出，就具有法律效力，當(dāng)事人對依法作出的行政處罰決定負(fù)有自覺履行和按期履行的義務(wù)，當(dāng)事人逾期不繳納罰款，正是對國家公信力、拘束力、執(zhí)行力的抗拒和挑戰(zhàn)。行政機(jī)關(guān)對其實施加處罰款，既是維護(hù)行政管理秩序的需要，也是提高行政效率的手段。倘若人民法院不執(zhí)行加處罰款，那就意味著行政機(jī)關(guān)眼睜睜地看著當(dāng)事人違法，也無可奈何。
?。ㄈ┘犹幜P款作為執(zhí)行手段是以罰款形式來督促當(dāng)事人自覺履行原處罰決定。因為從《行政處罰法》第五十一條“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施”的字面理解， 筆者認(rèn)為加處罰款是一種執(zhí)行罰：加處罰款是行政機(jī)關(guān)在行政強(qiáng)制執(zhí)行階段采取的一種強(qiáng)制執(zhí)行措施，即在行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令行政相對人給付一定金錢義務(wù)的處罰后，行政相對人在指定的期限內(nèi)沒有自動履行時，以增加行政相對人罰款數(shù)額的方式來督促相對人自動履行的執(zhí)行手段。
?。ㄋ模┘犹幜P款具備具體行政行為的法律性質(zhì)。首先，加處罰款是法律授權(quán)行為，行政機(jī)關(guān)根據(jù)這一授權(quán)對逾期履行者作出的這種加處罰款執(zhí)行罰行為也應(yīng)當(dāng)屬于行政行為。其次，這一行為具備具體行政行為應(yīng)具備的四要素：一是法律行為要素，即具體行政行為是行政機(jī)關(guān)對公民、法人或者其他組織作出的行政意思表示；二是特定對象要素，即具體行政行為是對特定的人或事的一次性處理，這表明處理的個別性是具體行政行為的重要特征；三是單方職權(quán)性要素，即具體行政行為是行政機(jī)關(guān)依據(jù)國家行政法律以命令形式單方面設(shè)定，不需公民、法人或其他組織同意，具有命令性和服從性；四是外部可訴性要素，即具體行政行為是行政機(jī)關(guān)實現(xiàn)行政職能的外部行為措施，相對人不服的可以申請復(fù)議或提起訴訟。對照加處罰款這一行政行為可以看出，該行為是根據(jù)法律授權(quán)針對特定的怠于履行法定義務(wù)者給予懲罰的單方外部職權(quán)行為，也具有可訴性，完全符合具體行政行為的法律特征。因此，加處罰款具有具體行政行為的法律性質(zhì)，加處罰款其實也是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)針對特定的當(dāng)事人作出的行政處罰決定。
綜上，加處罰款作為在原行政處罰基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，針對行政相對人新的違法行為（逾期履行法定義務(wù)）以執(zhí)行罰的形式作出的新的處罰決定，在行政機(jī)關(guān)申請法院執(zhí)行加處罰款時，只要法院審查認(rèn)為原處罰行為是合法的，則應(yīng)當(dāng)一并裁定并予以執(zhí)行。
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