眾所周知，清承明制。清王朝的很多政體制度都繼承與效仿明王朝，其中官僚系統(tǒng)亦是如此。尤其是這地方官僚系統(tǒng)，幾乎與明王朝配置相同。但是就在這看似類似的官僚結(jié)構(gòu)，對(duì)于同為地方高級(jí)行政長(zhǎng)官的總督與巡撫，明清兩朝卻有著一個(gè)本質(zhì)上的區(qū)別。這個(gè)區(qū)別就是：在明王朝總督與巡撫隸屬于京官，也就是中央官員，而在清王朝，這兩個(gè)官職可是名正言順的地方大員。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的不同呢？這就要從明清兩朝，巡撫與總督兩個(gè)官職，在明王朝的起源說(shuō)起了。朱元璋在一統(tǒng)天下之后，對(duì)于如何統(tǒng)治這個(gè)國(guó)家也是費(fèi)盡腦汁。起初，他建立明王朝的官僚體系，多少也是效仿元王朝，保留中書省就是個(gè)明顯的例子。但是，最讓老朱皇帝忌諱的，也是最不放心的就是權(quán)力集中到別人的手里。因此，在建國(guó)之初，在元王朝的基礎(chǔ)上對(duì)全國(guó)行政區(qū)域簡(jiǎn)單重新劃分之后，將地方行政事務(wù)一分為三，由三個(gè)平行的部門機(jī)構(gòu)分別管理，俗稱為“三司”，即承宣布政使司（下文簡(jiǎn)稱布政使），提刑按察使司（下文簡(jiǎn)稱按察使）和都指揮使司。其中，布政使負(fù)責(zé)地方民事，按察使負(fù)責(zé)地方法律訴訟以及對(duì)地方官員有紀(jì)檢權(quán)，都指揮使就掌管地方軍事了。當(dāng)然，這樣的“三權(quán)分立”并非老朱皇帝的發(fā)明，早在秦王朝時(shí)期，秦始皇就已經(jīng)施行，朱元璋繼而用之而已。而這“三司”又以布政使官品階最高，為理論上地方行政最高長(zhǎng)官。如此進(jìn)行權(quán)力分割之后，確實(shí)是對(duì)地方政務(wù)集權(quán)起到了“無(wú)與倫比”的防微杜漸的效果，但由于三司之間缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在事務(wù)處理過(guò)程中，往往是本位主義，導(dǎo)致各司部之間，相互掣肘、推諉之例屢見不鮮。而且就算是本司部之內(nèi)，最高長(zhǎng)官又存在左、右各一人，權(quán)力的游戲迷人之處就是沒(méi)有幾人能看得開，換句話說(shuō)，左、右長(zhǎng)官之間政見不一是很正常，互相詆毀與拆臺(tái)更是常見。這還沒(méi)到最壞的時(shí)候，最壞的情況發(fā)生在洪武十三年之后。洪武十三年，發(fā)生了一件震驚朝野的大事，丞相胡惟庸因?yàn)橹\反而遭到朱元璋無(wú)情地清洗，而因此無(wú)緣無(wú)故受到牽連之人，更是不計(jì)其數(shù)。在胡被清洗之后沒(méi)幾天，朱元璋就迫不及待地廢除了中書省，也就是丞相之職，由他老人家直接統(tǒng)領(lǐng)六部，而地方行政長(zhǎng)官也直接向六部匯報(bào)。如此一來(lái)，地方行政長(zhǎng)官對(duì)應(yīng)的頂頭上司也發(fā)生了變化，布政使、按察使以及都指揮使分別向不同部門匯報(bào)工作。這讓原本就“尿不到一個(gè)壺里”的地方行政官僚更加離心離德。長(zhǎng)此以往，地方政務(wù)不說(shuō)廢弛，也基本上是半癱瘓。迫于無(wú)奈，洪武二十四年，老朱皇帝派中央官員到地方整頓與管理地方事務(wù)，名曰“巡撫”。“巡撫”隸屬于中央編制，只是到地方工作。既然是中央委任，權(quán)力自然凌駕于地方官員之上。此外，朝廷對(duì)于巡撫更是委派了一個(gè)核心任務(wù)，督辦地方稅收。連封建王朝之根本——稅收，都到了需要中央委派官員督辦的程度，此時(shí)明王朝地方政務(wù)的廢弛之深，可見一斑。既然是中央外派，朝廷的初衷是整頓地方與督辦稅收工作結(jié)束之后就可以召回，但是實(shí)際結(jié)果是地方政務(wù)根本很難離開這個(gè)人。很多事例證明，此人前腳剛走，后腳地方行政之間的推諉與低效就顯現(xiàn)。于是乎，巡撫率先成為中央委派地方的“釘子戶”。既然有了“釘子戶”巡撫，是否所有地方問(wèn)題都能夠迎刃而解呢？當(dāng)然不是。那么還有什么難題呢？關(guān)于巡撫本人素質(zhì)問(wèn)題，我們暫且拋開不說(shuō)。就巡撫職權(quán)本身是有局限的，他只能督辦與管理本省事務(wù)，一旦遇到跨省問(wèn)題，巡撫之間又開始“頂?！保绕涫窃趹?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，需要多省協(xié)作之時(shí)，這種弊端立馬顯露無(wú)疑。英宗與代宗時(shí)期，應(yīng)該是朱家王朝最為危險(xiǎn)的一段時(shí)間。北元蒙古后裔南下入侵，英宗皇帝的英勇無(wú)畏，御駕親征，沒(méi)成想成了蒙古人的俘虜，史稱“土木堡之變”。在王朝統(tǒng)治岌岌可危之時(shí)，英宗之弟郕王繼位，即代宗。為了有效地調(diào)動(dòng)全國(guó)軍事力量，阻止蒙古人南下，中央再次委派官員下地方督辦區(qū)域軍政事務(wù)，“總督”由此而生。總督職權(quán)跨省，而且掌管軍政兩界，因此地位自然就在巡撫之上。但是總督這個(gè)職務(wù)并沒(méi)有很快在明王朝如同巡撫那般成為地方“釘子戶”，而是如同流水，必要時(shí)委任，事畢則委派之人返回中央，總督職務(wù)自然撤銷。但是隨著明王朝統(tǒng)治的日益腐朽，各方反動(dòng)勢(shì)力崛起，帝國(guó)戰(zhàn)事不斷，總督因此也成為常任職務(wù)，換句話說(shuō)，也“釘”在地方了。既然巡撫與總督都已經(jīng)“釘”在地方，為什么明王朝不將這兩個(gè)職務(wù)劃為地方官呢？一、祖制不可違，政務(wù)繁忙沒(méi)時(shí)間與精力研究這個(gè)事情。在筆者看來(lái)就是帝王懶惰不作為。二、朝廷委派官員不斷累加，在總督之后又來(lái)了經(jīng)略、督師，這些都是中央臨時(shí)委任職務(wù)，與總督之間職責(zé)重疊嚴(yán)重，至于誰(shuí)的官更大，其實(shí)也很難說(shuō)得清楚?；驹瓌t就是朝廷讓誰(shuí)說(shuō)了算，誰(shuí)的官就大。三、中央各方勢(shì)力爭(zhēng)權(quán)奪利，犬牙交錯(cuò)，哪一方占上風(fēng)，就有了控制地方的資本，因此不能太清楚明確。上圖_ 明朝《憲宗元宵行樂(lè)圖》里的太監(jiān)關(guān)于第三點(diǎn)有必要簡(jiǎn)單說(shuō)明一下。在地方除了朝廷委派官員監(jiān)督督辦之外，別忘了還有明王朝政壇的“另類”主角——太監(jiān)。在成祖得了太監(jiān)一臂之力相助成功篡位之后，成祖視太監(jiān)為可靠之家奴，太監(jiān)的地位迅速崛起。前文所述，地方軍務(wù)本隸屬于都指揮使司管轄，但是篡位者不放心啊，于是乎就委派可靠家奴監(jiān)視之，名曰監(jiān)軍。這也就是后來(lái)明王朝各類戰(zhàn)爭(zhēng)，總指揮旁邊總有個(gè)太監(jiān)指手畫腳，嘰嘰歪歪的由來(lái)。這些人因?yàn)槭腔实塾H信，因此極其囂張跋扈，所監(jiān)視范圍自然不能夠局限于軍事，地方政務(wù)也得插上一杠子。尤其是在明末東西廠權(quán)勢(shì)熏天之時(shí)，這些人更是只手遮天，多少地方政務(wù)，大事最后都?jí)脑诹诉@群狗仗人勢(shì)的廢物手里。因?yàn)樘珡?fù)雜，所以總督個(gè)巡撫這樣的主管地方官職，在明王朝一直都是“臨時(shí)工”。這不得不令人唏噓。清王朝在逐步取得中原統(tǒng)治權(quán)力之后，在沿用明王朝地方官職體系的同時(shí)，更是認(rèn)真總結(jié)了明王朝官僚體系的重大弊端。清王朝在進(jìn)一步將明王朝省級(jí)地方行政區(qū)——承宣布政使司（非官職）——拆分為行省之同時(shí)，更是將巡撫與總督以地方官職常態(tài)化。其中以巡撫為本省行政長(zhǎng)官，而總督通常為跨省（也有只管理一?。┒睫k軍政兩界事務(wù)為主要職責(zé)，是名義上的地方官最高職務(wù)。盡管清王朝為了制衡這兩個(gè)官職之權(quán)力，也有意將兩個(gè)職位上下級(jí)關(guān)系模糊化，這也確實(shí)給地方行政管理帶來(lái)了諸多不便，但是沒(méi)辦法，這是封建集權(quán)統(tǒng)治制度的嚴(yán)重弊端，制度上不改變，這種內(nèi)耗不可能憑空消失。【1】《明代的錦衣衛(wèi)和東西廠》 吳晗/著 臺(tái)海出版社【2】《簡(jiǎn)讀中國(guó)史》 張宏杰/著 岳麓書社
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