作者：陳輝（河南省通許縣人民法院）
原載：《人民法院報(bào)》（2017年1月11日）
【案情】
王某是某縣乙鄉(xiāng)丙村二組村民，張某是二組會(huì)計(jì)。該縣2014年新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資工作方案規(guī)定：“2014年新農(nóng)合醫(yī)療籌資由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)本轄區(qū)范圍內(nèi)參合農(nóng)民資金籌集工作，組織以村委會(huì)干部為主，駐村干部負(fù)責(zé)，以家庭為單位，收繳個(gè)人應(yīng)繳費(fèi)用，開具統(tǒng)一的河南省新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金專用票據(jù)，并按要求填寫參合人員各類登記表冊(cè)……各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時(shí)將收繳的參合資金上交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所……”根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部署，丙村委指派張某收繳其所在村二組村民的農(nóng)合參保費(fèi)。王某一家四口因常年外出務(wù)工，就委托其鄰居將參保金每人60元轉(zhuǎn)交給張某。后王某因病住院，在辦理新農(nóng)合入院手續(xù)時(shí)，發(fā)現(xiàn)其未進(jìn)行新農(nóng)合登記，致其醫(yī)療費(fèi)用17692.06元無(wú)法享受新型農(nóng)村合作醫(yī)療報(bào)銷待遇。王某遂對(duì)張某、丙村民委員會(huì)、乙鄉(xiāng)政府、甲縣農(nóng)合辦提起民事訴訟。
【分歧】
對(duì)該案的定性存在兩種意見：第一種意見認(rèn)為，甲縣農(nóng)合辦（全稱新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦公室）作為行政機(jī)關(guān)，其收繳新農(nóng)合參保金及按政策為參保人員報(bào)銷部分醫(yī)療費(fèi)的行為系履行法定行政職權(quán)，根據(jù)《某縣2014年新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資工作方案》規(guī)定：“2014年新農(nóng)合醫(yī)療籌資由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)本轄區(qū)范圍內(nèi)參合農(nóng)民資金籌集工作，組織以村委會(huì)干部為主……”鎮(zhèn)和村委會(huì)組織收繳參保金行為系受農(nóng)合辦的委托。王某將參保金交付張某后，視為已向農(nóng)合辦交付，農(nóng)合辦應(yīng)按比例為其報(bào)銷相關(guān)醫(yī)療費(fèi)?，F(xiàn)農(nóng)合辦拒絕報(bào)銷，系不履行法定職權(quán)，王某可對(duì)農(nóng)合辦提起行政訴訟，故本案屬于行政訴訟案件。
第二種意見認(rèn)為，新農(nóng)合是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，多方籌資的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度，采取個(gè)人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助的方式籌集資金，其有明確的報(bào)銷范圍和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。張某收取王某的參保金后，視為王某與農(nóng)合辦建立了合同關(guān)系，在農(nóng)合辦拒絕報(bào)銷補(bǔ)償醫(yī)療費(fèi)用時(shí)，王某可提起民事訴訟要求農(nóng)合辦履行協(xié)議或要求四被告連帶賠償其因無(wú)法報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)造成的損失。
【評(píng)析】
筆者同意第一種意見，主要理由是：
1.參保人與農(nóng)合辦之間的法律關(guān)系系行政給付法律關(guān)系。
社會(huì)保險(xiǎn)法第五條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府將社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。國(guó)家多渠道籌集社會(huì)保險(xiǎn)資金?？h級(jí)以上人民政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)給予必要的經(jīng)費(fèi)支持?！钡诙臈l規(guī)定，“國(guó)家建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！钡诎耸龡l規(guī)定，“個(gè)人對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不依法辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記、核定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、支付社會(huì)保險(xiǎn)待遇、辦理社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)或者侵害其他社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的行為，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！?/span>
由此可見，新農(nóng)合制度系確保公民獲得物質(zhì)幫助權(quán)的重要制度，具有較強(qiáng)的公共性色彩。農(nóng)合辦在確定參保范圍、組織收繳參保費(fèi)及核定報(bào)銷金額等一系列行為均屬于行政行為，在此領(lǐng)域產(chǎn)生的相關(guān)糾紛屬于行政訴訟受案范圍。
2.新農(nóng)合制度雖然強(qiáng)調(diào)以農(nóng)民自愿參保、多方籌資、互助共濟(jì)，但其與商業(yè)保險(xiǎn)具有明顯的區(qū)別。首先，農(nóng)合辦系縣級(jí)人民政府設(shè)立的獨(dú)立核算的事業(yè)法人，系該法第七十二條規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，具有行政訴訟主體資格。其次，設(shè)立新農(nóng)合制度的初衷是為了解決農(nóng)民就醫(yī)的困難、讓老百姓看得起病，其系我國(guó)基本社會(huì)保障制度中醫(yī)療保障制度的一種類型，是國(guó)家履行保障民生職能之體現(xiàn)。再次，新農(nóng)合所收取的參保費(fèi)每年僅為60元，而其所保障的醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷覆蓋了各級(jí)醫(yī)院甚至村診所、社區(qū)衛(wèi)生室等，因此參保費(fèi)用與獲得的報(bào)銷救助程度不對(duì)價(jià)，且農(nóng)合辦亦不以盈利為目的。
3.新農(nóng)合制度的運(yùn)作過程屬于行政權(quán)的行使。某縣2014年新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資工作方案是縣政府下發(fā)的行政規(guī)范文件，農(nóng)合辦依據(jù)此紅頭文件委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織收取參保資金及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)及村干部收取參保費(fèi)的行為均屬執(zhí)行行政公務(wù)的行為，參保人員一旦將參保費(fèi)用交付給村干部，就應(yīng)認(rèn)定為已與農(nóng)合辦建立了社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系，至于農(nóng)合辦是否實(shí)際收取參保費(fèi)用及進(jìn)行相關(guān)后續(xù)的登記手續(xù)，均屬于其內(nèi)部行政管理行為。
綜上，王某對(duì)張某、丙村民委員會(huì)、乙鄉(xiāng)政府、甲縣農(nóng)合辦向人民法院提起民事訴訟，人民法院應(yīng)不予受理。但王某可以農(nóng)合辦拒不履行行政給付義務(wù)提起行政訴訟，要求農(nóng)合辦履行給付應(yīng)當(dāng)享受報(bào)銷的醫(yī)療費(fèi)的費(fèi)用。
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