作者：林少華（濰坊市中級(jí)人民法院）
原載：《人民司法（案例）》2013年第4期
【裁判要旨】
在城市規(guī)劃法及地方政府規(guī)章無(wú)明確規(guī)定情況下，按照建設(shè)部《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》有關(guān)國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，日照分析報(bào)告應(yīng)視為必須提交的規(guī)劃行政許可申請(qǐng)材料。對(duì)規(guī)劃行政許可行為作出確認(rèn)違法判決應(yīng)滿足最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第58條的規(guī)定條件。
■案號(hào) 一審：（2011）高行初字第70號(hào)
二審：（2012）濰行終字第50號(hào)
【案情】
2007年10月26日，第三人濰坊天潤(rùn)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司向被告高密市規(guī)劃局提交建設(shè)工程申請(qǐng)單，建設(shè)項(xiàng)目包括涉訴的15號(hào)商住樓。該樓共11層，建設(shè)規(guī)模10321平方米。2007年10月，被告根據(jù)規(guī)劃作出方案審定通知書和建設(shè)工程規(guī)劃要求書。2007年10月30日被告為第三人核發(fā)了2007魯06-10-207號(hào)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。15號(hào)商住樓于2010年6月開工建設(shè)，至原告起訴時(shí)已建造完畢。原告居住的桂苑小區(qū)1號(hào)樓于2005年建成，位于高密市孚日街北，共六層。15號(hào)商住樓位于孚日街南，與桂苑小區(qū)1號(hào)樓隔街相對(duì)，兩棟樓均為南北方位。被告在庭審中未提供有關(guān)15號(hào)商住樓與原告所居樓房之間的日照間距方面的證據(jù)。
桂苑小區(qū)1號(hào)樓的于欽業(yè)等18位居民認(rèn)為，15號(hào)商住樓嚴(yán)重影響了其住房的采光，妨礙其正常生活，并導(dǎo)致房屋價(jià)值貶損，遂以高密市規(guī)劃局對(duì)15號(hào)商住樓作出的規(guī)劃許可不符合法律規(guī)定的采光最低標(biāo)準(zhǔn)、使原告住房原有采光通風(fēng)等條件降低為由，提起行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)被告為15號(hào)商住樓作出的建設(shè)工程規(guī)劃許可行為違法，并撤銷2007魯06-10-207號(hào)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。被告辯稱第三人在申請(qǐng)過(guò)程中，依法提交了城市規(guī)劃法、《山東省實(shí)施城市規(guī)劃法辦法》所要求的全部申請(qǐng)材料，且符合高密市城市發(fā)展總體規(guī)劃的要求，被告審查后予以發(fā)證并無(wú)任何過(guò)錯(cuò)。第三人述稱，原告不是本案建設(shè)工程規(guī)劃許可行為的相對(duì)人，亦不是法律意義上的利害關(guān)系人，第三人所建設(shè)的樓房并未侵害原告的合法權(quán)益，原告不具備訴訟主體資格。第三人依據(jù)城市規(guī)劃法第三十二條的規(guī)定提交相應(yīng)的文件資料，高密市規(guī)劃局的行政審批符合法律規(guī)定等。
【裁判】
山東省高密市人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，原告作為規(guī)劃許可行為涉及其相鄰權(quán)的利害關(guān)系人，具有訴訟主體資格。被告根據(jù)城市規(guī)劃法第三十二條、《山東省實(shí)施城市規(guī)劃法辦法》第三十七條規(guī)定，對(duì)第三人提供的建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件和建設(shè)用地證件等材料進(jìn)行審查后核發(fā)了建設(shè)工程規(guī)劃許可證，但未提供證據(jù)證明15號(hào)商住樓與原告居住的1號(hào)樓之間的日照間距系數(shù)是多少、是否達(dá)到了規(guī)定的日照最低標(biāo)準(zhǔn)等，被告無(wú)法證明被訴行政行為合法。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第58條之規(guī)定，判決：被告高密市規(guī)劃局核發(fā)2007魯06-10-207號(hào)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的行政行為違法。
一審宣判后，被告及第三人均不服，提起上訴。
2012年10月11日，山東省濰坊市中級(jí)人民法院判決：駁回上訴，維持原判。
【評(píng)析】
本案系因采光權(quán)引起的行政爭(zhēng)議，房地產(chǎn)開發(fā)商向規(guī)劃局申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，是否必須提交有關(guān)日照分析方面的材料，是三方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，也是認(rèn)定本案被訴規(guī)劃行政許可行為是否合法的關(guān)鍵。
一、提交日照分析報(bào)告的必要性
被訴行為發(fā)生時(shí)，我國(guó)關(guān)于建設(shè)工程規(guī)劃行政許可的法律依據(jù)是城市規(guī)劃法。對(duì)于申請(qǐng)?jiān)S可及發(fā)證的規(guī)定見城市規(guī)劃法第三十二條的原則性規(guī)定，對(duì)于申請(qǐng)人具體應(yīng)提交的申請(qǐng)資料種類、內(nèi)容及實(shí)施許可的程序并無(wú)具體規(guī)定。本案發(fā)生地山東省高密市施行的地方政府規(guī)章《山東省實(shí)施城市規(guī)劃法辦法》第三十七條對(duì)規(guī)劃行政許可的具體程序及申請(qǐng)材料作出了規(guī)定。開發(fā)商應(yīng)提供的申請(qǐng)材料為：建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件和建設(shè)用地證件、建設(shè)申請(qǐng)、規(guī)劃局作出的建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)要求書、建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案、建設(shè)工程施工圖。無(wú)論城市規(guī)劃法或《山東省實(shí)施城市規(guī)劃法辦法》，都未規(guī)定申請(qǐng)人應(yīng)提交日照分析材料。既然申請(qǐng)人提供的材料已滿足了法律及地方政府規(guī)章的要求，被告證據(jù)充分的辯解理由看似成立，且第三人認(rèn)為沒有法律規(guī)定日照分析報(bào)告是需要審查的材料，如果被告對(duì)此審查則構(gòu)成超越職權(quán)。那么，日照分析報(bào)告是否建設(shè)工程規(guī)劃許可的必備材料呢？筆者從建設(shè)工程規(guī)劃許可的特點(diǎn)進(jìn)行分析。
建設(shè)工程規(guī)劃許可是一項(xiàng)政策性、專業(yè)性、技術(shù)性非常強(qiáng)的工作。從法律對(duì)于建設(shè)工程規(guī)劃許可機(jī)關(guān)的授權(quán)看，對(duì)是否作出規(guī)劃許可完全由規(guī)劃部門獨(dú)家掌握。規(guī)劃部門根據(jù)城市規(guī)劃，提出建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，開發(fā)商根據(jù)設(shè)計(jì)要求作出建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案及施工圖，規(guī)劃部門審核后，決定是否頒發(fā)許可證。由于建設(shè)工程規(guī)劃許可的專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，需由規(guī)劃行政執(zhí)法人員利用其專業(yè)知識(shí)及工作經(jīng)驗(yàn)作出判斷和決定。該決定具有獨(dú)立性、權(quán)威性，獨(dú)占判斷的特點(diǎn)非常鮮明。同時(shí)，規(guī)劃行政執(zhí)法人員又可以在法律確定的原則、范圍內(nèi)，依其主觀判斷，做靈活性選擇，進(jìn)行自由裁量。而普通民眾依自身常識(shí)及生活經(jīng)驗(yàn)一般無(wú)法對(duì)規(guī)劃許可事項(xiàng)做出準(zhǔn)確判斷，在這一點(diǎn)上，法官也亦然。但具體到本案，建設(shè)高層建筑應(yīng)當(dāng)有合理的樓間距以保證相鄰建筑的采光，這一點(diǎn)并沒有超出普通民眾的判斷能力。對(duì)規(guī)劃部門而言，無(wú)論是獨(dú)占判斷還是自由裁量，規(guī)劃行政許可必然不能脫離技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范而任意實(shí)施，對(duì)于采光等方面的要求應(yīng)當(dāng)有一定的規(guī)范依據(jù)。
本案的突破口在于對(duì)技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)與參照適用。由建設(shè)部批準(zhǔn)自1994年2月1日起施行的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》GB50180－93即為規(guī)劃許可的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)為強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。該《規(guī)范》后經(jīng)修訂，自2002年4月1日起施行。新《規(guī)范》明確規(guī)定：5.0.2（第1款）等為強(qiáng)制性條文，必須嚴(yán)格執(zhí)行。該5.0.2（第1款）即：針對(duì)不同氣候區(qū)的大、中小城市，對(duì)住宅日照標(biāo)準(zhǔn)分別作出了明確規(guī)定，內(nèi)容包括日照標(biāo)準(zhǔn)日、日照時(shí)數(shù)、有效日照時(shí)間帶等;還對(duì)特定情況作出規(guī)定：（1）老年人居住建筑不應(yīng)低于冬至日日照2小時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)；（2）在原設(shè)計(jì)建筑外增加設(shè)施不應(yīng)使相鄰住宅原有日照標(biāo)準(zhǔn)降低；（3）舊區(qū)改建的項(xiàng)目?jī)?nèi)新建住宅日照標(biāo)準(zhǔn)可酌情降低，但不應(yīng)低于大寒日日照1小時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法及其《實(shí)施條例》均明確規(guī)定，工程建設(shè)的質(zhì)量、安全、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)及國(guó)家需要控制的其他工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，必須執(zhí)行。據(jù)此，規(guī)劃局在作出規(guī)劃許可時(shí)，必須執(zhí)行建設(shè)部《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》中的國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，沒有選擇性適用的余地。由此得出結(jié)論，第三人必須向規(guī)劃局提交相應(yīng)材料以證明其所建工程符合5.0.2（第1款）關(guān)于日照標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，即日照分析報(bào)告是申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可的必備材料。
在國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)之外，山東省濰坊市及所轄的高密市尚有三部涉及城市規(guī)劃日照標(biāo)準(zhǔn)方面的規(guī)范性文件：被告制定的《濰坊市日照陰影分析管理技術(shù)暫行規(guī)定》、《濰坊市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》及《高密市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》。如按上述規(guī)定執(zhí)行，第三人也必須提交日照分析報(bào)告，以證明其所建工程滿足關(guān)于日照標(biāo)準(zhǔn)的要求。被告辯稱上述濰坊市的規(guī)定不屬于法律、法規(guī)，僅屬內(nèi)部工作規(guī)程及對(duì)下級(jí)部門的指導(dǎo)性意見，不能作為執(zhí)法的法律依據(jù)。
濰坊市及高密市的上述規(guī)定，均系根據(jù)上位法及國(guó)家有關(guān)技術(shù)規(guī)范所制定的具體技術(shù)規(guī)定，對(duì)規(guī)劃許可的具體實(shí)施具有指導(dǎo)意義，在不與上位法或相關(guān)技術(shù)規(guī)范抵觸的前提下，在當(dāng)?shù)胤秶鷥?nèi)應(yīng)當(dāng)遵守執(zhí)行。現(xiàn)實(shí)中，規(guī)劃部門往往將這些規(guī)范性文件作為具體行政行為的直接依據(jù)。根據(jù)行政訴訟法和立法法的相關(guān)規(guī)定，人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，參照規(guī)章。此類其他規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，對(duì)人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力。當(dāng)執(zhí)法機(jī)關(guān)適用其他規(guī)范性文件時(shí)，法院經(jīng)審查認(rèn)為該文件合法、有效并合理、適當(dāng)時(shí)，在認(rèn)定被訴行為合法性時(shí)則承認(rèn)其效力。本案被告因未按該文件執(zhí)行，則抗辯不能作為執(zhí)法依據(jù)，法院不宜直接將該文件作為確認(rèn)被訴行為違法的依據(jù)。而建設(shè)部《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》5.0.2（第1款）作為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中的強(qiáng)制性條文，在對(duì)被訴行為進(jìn)行司法審查時(shí)，人民法院可以參照適用。
二、案件的裁判
本案對(duì)案件的證據(jù)認(rèn)定及裁判方式存在爭(zhēng)議。第一種意見認(rèn)為：對(duì)被告一審?fù)ズ筇峤坏娜照辗治鰣?bào)告一審未予認(rèn)定是錯(cuò)誤的，15號(hào)商住樓與第三人建的14號(hào)樓（本案未審理）可能共同造成了影響采光的后果，對(duì)兩座樓的日照分析及裁判應(yīng)一并處理，一審判決事實(shí)不清，應(yīng)發(fā)回重審。第二種意見認(rèn)為：第三人未按國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定提供日照分析報(bào)告，被訴行為缺少主要證據(jù)。一審對(duì)證據(jù)的處理正確，應(yīng)維持原判。二審判決采用第二種意見。筆者持第二種意見，分析如下：
（一）對(duì)證據(jù)的審查認(rèn)定
鑒于規(guī)劃行政許可的專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)、獨(dú)占判斷之特質(zhì)，行政審判對(duì)規(guī)劃行政許可的司法審查強(qiáng)度較弱，一般采用高度尊重的審查標(biāo)準(zhǔn)，而不進(jìn)行全面審查。實(shí)踐中，因難以對(duì)技術(shù)性證據(jù)的真實(shí)性、合法性進(jìn)行分析認(rèn)定，從而無(wú)法對(duì)被訴行為的事實(shí)、性質(zhì)作出精準(zhǔn)的認(rèn)定，導(dǎo)致對(duì)被訴行為無(wú)法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，而僅限于形式審查。但是，針對(duì)規(guī)劃許可行為的證據(jù)形式、證據(jù)來(lái)源及取得程序是否合法，行政審判有判斷的能力，本案對(duì)被訴行為則采用了適度審查的審查標(biāo)準(zhǔn)。
本案被告在舉證期限內(nèi)未提供日照分析證據(jù)，在一審兩次庭審結(jié)束后，在一審法院做協(xié)調(diào)工作時(shí)，被告提供電子版日照分析圖、測(cè)繪圖，在二審?fù)徶猩显V人雖稱有日照分析圖但仍未當(dāng)庭提供。被告一審?fù)ズ筇峤坏碾娮影嫒照請(qǐng)?bào)告存在以下問(wèn)題：1.不符合行政訴訟法第三十一條所規(guī)定的證據(jù)的形式，且不屬于可消除形式瑕疵的證據(jù)，不具備證據(jù)能力;2.該宗材料無(wú)其他證據(jù)相印證，其真實(shí)性不能確定;3.該宗材料并未在被告向法院提交的執(zhí)法案卷中出現(xiàn)，也無(wú)證據(jù)證明系執(zhí)法過(guò)程中做出，事后提交，不能排除先裁決、后取證的違法取證嫌疑。一審對(duì)該宗材料不予認(rèn)定符合最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》的要求。
（二）裁判方式的選擇
被訴規(guī)劃行政許可行為喪失合法性后，法院選擇了確認(rèn)違法的判決方式。理由是被訴行為符合城市發(fā)展的要求，有利于改善城市居民居住條件和城市總體面貌，帶有一定的公益性，且15號(hào)商住樓已經(jīng)建造完畢并陸續(xù)出售，若判決撤銷該規(guī)劃許可行為，將對(duì)社會(huì)公共利益帶來(lái)不利影響，同時(shí)造成社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)。
選擇裁判方式是一個(gè)利益衡量和價(jià)值裁判的過(guò)程。目前社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，行政訴訟中多重利益互相沖突的情形日漸增多。利益衡量這種為解決制定法與社會(huì)生活脫節(jié)現(xiàn)象而生的法解釋方法，正越來(lái)越多地被運(yùn)用于存在重大利益沖突的涉房地產(chǎn)及拆遷行政案件中。當(dāng)違法的行政行為在具備可撤銷的條件時(shí)，一般應(yīng)判決撤銷，但根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第58條規(guī)定，在撤銷違法行政行為會(huì)給國(guó)家利益或者公共利益造成重大損失時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)違法的判決，保留該行政行為的法律效力。目前，因國(guó)家利益、公共利益及重大損失在學(xué)理上、立法上均未明確界定，在利益衡量的過(guò)程中是否涉及國(guó)家、公共利益，是否構(gòu)成重大損失，輕重取舍，俱由法官自由裁量。一項(xiàng)真正合理、有說(shuō)服力的利益衡量的判決，不應(yīng)只看其所羅列的理由，應(yīng)當(dāng)能看到理由之依據(jù)，根本的是要看是否做到各方利益的均衡。
本案第三人建房屬于商業(yè)開發(fā)，既不是舊城改造，也不是建設(shè)公益工程，其目的純?yōu)橛?，第三人的行為絲毫不具有公益的性質(zhì)。被告對(duì)該工程辦理規(guī)劃許可，二審判決從改善城市面貌等方面賦予其公益性，以房屋陸續(xù)出售為由認(rèn)為撤證將造成社會(huì)公共利益的重大損失，即滿足了作出確認(rèn)違法判決的條件。本案判決產(chǎn)生的后果意味著：高密市規(guī)劃局的許可行為是違法的，但開發(fā)商取得的建設(shè)工程規(guī)劃許可證是有效的。判決被告采取補(bǔ)救措施，是否補(bǔ)救、如何補(bǔ)救，由被告自由裁量，法院不對(duì)此進(jìn)行干預(yù)。
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