[摘要]肩負(fù)著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革使命的成都率全國(guó)之先，于2008年3月開始了“破冰之旅”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，通過“還權(quán)賦能”，讓農(nóng)村各種生產(chǎn)要素流動(dòng)更為自由合理，成為農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收致富的加速器，為農(nóng)村發(fā)展注入了源源不斷的動(dòng)力和活力，是成都城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐的新篇章。本文闡述了成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基本情況，認(rèn)為成都以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革為突破口的創(chuàng)新和全局性意義具有重要的啟示作用。
[關(guān)鍵詞]成都市；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革；探索
肩負(fù)著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革使命的成都率全國(guó)之先，于2008年3月開始了“破冰之旅”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，通過“還權(quán)賦能”，推動(dòng)農(nóng)村資產(chǎn)資本化，讓農(nóng)民腳下沉睡的土地從資源變成資本，讓各種生產(chǎn)要素流動(dòng)更為自由合理，成為農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收致富的加速器，為農(nóng)村發(fā)展注入源源不斷的動(dòng)力和活力，是成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐的新篇章。若說30年前，肇始于小崗村的那場(chǎng)氣勢(shì)磅礴的農(nóng)村改革，掀起了農(nóng)村生產(chǎn)力解放的高潮；那么可以預(yù)見，發(fā)端于成都的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，將帶來農(nóng)村生產(chǎn)力的再次大解放大發(fā)展，并將為其它地區(qū)深入推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革提供寶貴經(jīng)驗(yàn)借鑒。
一、成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基本情況
成都市在多年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)上，于2008年1月出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（試行）》、《耕地保護(hù)基金使用管理辦法（試行）》兩個(gè)綱領(lǐng)性文件，把“建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度”作為改革目標(biāo)，明確了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則、改革重點(diǎn)和配套措施?？傮w要求是：在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，保護(hù)農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，積極探索耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用的新機(jī)制，建立集約化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的土地利用制度，使各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民增收。其主要內(nèi)容有：
一是開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作。通過對(duì)農(nóng)戶土地、房屋、林權(quán)的調(diào)查、測(cè)量及公示等一系列環(huán)節(jié)，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)用地、房屋所有權(quán)以及集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并頒發(fā)相應(yīng)權(quán)證。此次確權(quán)頒證不僅使集體對(duì)農(nóng)地所有權(quán)得到明晰，而且也對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的完整性進(jìn)行了全面梳理，包括集體經(jīng)濟(jì)組織和集體組織成員的重新界定、承包權(quán)的長(zhǎng)久固化和宅基地確權(quán)，實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民。
二是推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。在“依法、自愿、有償”的前提下，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。1、推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。促進(jìn)農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，支持農(nóng)村集體所有的未利用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，探索建立對(duì)農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、自愿放棄宅基地的補(bǔ)償機(jī)制，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系；2、推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。建立集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，集體建設(shè)用地可以通過使用權(quán)出讓、出租<作價(jià)入股(出資)、聯(lián)營(yíng)形式視同出讓>進(jìn)行流轉(zhuǎn)，按照規(guī)定用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織租賃性經(jīng)營(yíng)房屋等經(jīng)營(yíng)性用途及建設(shè)農(nóng)民住房；3、開展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)房屋同證、同權(quán)，積極培育發(fā)展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。2008年10月，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所正式掛牌運(yùn)營(yíng)，成為全國(guó)第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，并在區(qū)(市)縣建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易分所，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站，并制定了一系列流轉(zhuǎn)配套辦法、交易規(guī)則。
三是建立了新型耕地保護(hù)機(jī)制。按照“全域成都”的理念和“三個(gè)集中”的原則，優(yōu)化完善全市土地利用總體規(guī)劃，實(shí)行耕地的分級(jí)保護(hù)，建立了有機(jī)聯(lián)系、相互補(bǔ)充的耕地保護(hù)“五項(xiàng)機(jī)制”，即：土地利用規(guī)劃對(duì)耕地保護(hù)的管控機(jī)制，耕地保護(hù)基金對(duì)耕地保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制，土地整治對(duì)耕地保護(hù)的補(bǔ)充機(jī)制，節(jié)約集約用地對(duì)耕地保護(hù)的保障機(jī)制，土地執(zhí)法監(jiān)察對(duì)耕地保護(hù)的監(jiān)督機(jī)制。并率先在全國(guó)建立規(guī)范可行的耕地保護(hù)基金，主要用于提高耕地生產(chǎn)能力和對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼。全市每年從土地增值當(dāng)中拿出26億元作為耕地保護(hù)基金，每戶確權(quán)的農(nóng)戶，用契約形式，來簽訂耕地保護(hù)合同。每年每畝基本農(nóng)田發(fā)放補(bǔ)貼400元，一般農(nóng)田300元，并使耕地保護(hù)基金與農(nóng)民社保聯(lián)接。截至2010年2月底，242個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了耕?；鸢l(fā)放工作，發(fā)放到140多萬農(nóng)戶，資金14.6億元，保護(hù)耕地面積約400多萬畝。[1]
四是災(zāi)后重建中，以農(nóng)村房屋、土地抵押擔(dān)保獲得貸款。通過市場(chǎng)機(jī)制解決災(zāi)后重建的資金問題，成立市與縣（區(qū)）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司，自建農(nóng)戶需要抵押貸款的，可以申請(qǐng)用確權(quán)后的集體建設(shè)用地使用權(quán)證或新建房屋所有權(quán)向農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司抵押，獲得災(zāi)后自建房屋的貸款擔(dān)保。
通過推進(jìn)農(nóng)村重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的體制機(jī)制改革，增強(qiáng)了農(nóng)村發(fā)展活力。其主要成效表現(xiàn)在：
一是確權(quán)改革成效顯著。確權(quán)改革方案的制定和實(shí)施都由群眾討論決定，民主選舉村民代表組成“村民議事會(huì)”，按民主程序處理改革過程中出現(xiàn)的矛盾和問題，將調(diào)查摸底結(jié)果、頒證程序、確權(quán)頒證情況等公示，做到公開透明、陽光操作，農(nóng)民群眾自始至終行使了民主權(quán)利，發(fā)揮了主體作用，使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展順利。目前，確權(quán)頒證工作已基本完成。截至2009年底，全市共完成農(nóng)村承包地實(shí)測(cè)6797516.7畝，共有257個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(涉農(nóng)街辦)、2666個(gè)村(涉農(nóng)社區(qū))開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，涉及農(nóng)戶1947646戶，同時(shí)向村組集體頒發(fā)集體土地所有證14183本，向農(nóng)戶頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證1197220本，林權(quán)證645920本，集體土地使用證1215834本，房屋所有權(quán)證1301001本，今年6月將完成全部確權(quán)頒證。
二是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)突破。成都市制定了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的配套辦法和流轉(zhuǎn)的相關(guān)程序，選擇了部分區(qū)(市)縣推進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。目前，全市實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)共計(jì)6.6萬宗，引入社會(huì)資金33.6億元。[3]其中農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)36633宗，360791.8畝，51059.4萬元；林權(quán)流轉(zhuǎn)1788宗，423035.1畝，47591.6萬元；集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)17535宗，12491畝，173566.6萬元；農(nóng)村房屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)2127宗，273655.4平方米，9605.4萬元。[4]
三是配套改革有序推進(jìn)。1、耕地保護(hù)扎實(shí)推進(jìn)。目前，各區(qū)(市)縣已與農(nóng)戶簽訂了耕地保護(hù)合同，農(nóng)民在領(lǐng)到土地使用權(quán)證時(shí)，也就領(lǐng)到了一張“耕地保護(hù)卡”，建立了耕地保護(hù)的新機(jī)制。2、推進(jìn)土地綜合治理工程。大規(guī)模開展土地整理，并利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，在城市資本和農(nóng)村土地資源之間搭建起市場(chǎng)化的互惠共享機(jī)制，大大提高了農(nóng)村和農(nóng)民在土地城市化增值中的分享份額，解決了城市發(fā)展“地從哪里來”和農(nóng)村發(fā)展“錢從哪里來”的問題。3、創(chuàng)新了新型基層治理機(jī)制。建立了村級(jí)治理機(jī)制聯(lián)席會(huì)議制度，群眾廣泛參與村級(jí)公共服務(wù)和公共管理項(xiàng)目的民主決策、民主監(jiān)督、民主評(píng)議的過程，農(nóng)民自主、自愿、自治得到充分體現(xiàn)。經(jīng)第三方調(diào)查了解，全市村（居）民對(duì)村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革的知曉度、參與度總體達(dá)到90%以上。4、新型集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展壯大。結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，積極探索以產(chǎn)權(quán)為紐帶、以農(nóng)戶自愿聯(lián)合為基礎(chǔ)、以現(xiàn)代企業(yè)制度為核心的農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展形式，大力發(fā)展各類農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村股份合作社等新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場(chǎng)主體。目前，全市共培育發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)50畝以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)6999個(gè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織2355個(gè)，既促進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，也促進(jìn)了農(nóng)民增收和新農(nóng)村建設(shè)。[5]5、產(chǎn)權(quán)改革加快了災(zāi)后重建進(jìn)程。汶川大地震后，成都市結(jié)合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，探索用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的思路和辦法推動(dòng)災(zāi)后重建工作，大膽創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)融資、農(nóng)房聯(lián)建、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤三大政策，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革推向“深水區(qū)”。針對(duì)政府財(cái)力有限和農(nóng)戶建房資金不足的問題，加快完成了對(duì)都江堰、彭州、崇州、大邑和邛崍五個(gè)重災(zāi)縣(市)農(nóng)村土地的確權(quán)，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保有限責(zé)任公司，為農(nóng)戶災(zāi)后自建住房提供貸款擔(dān)保，利用集體建設(shè)用地引入社會(huì)資金參與聯(lián)建。這一新舉措有效地解決了災(zāi)后農(nóng)民安居與資金缺口的矛盾，加快了災(zāi)后重建進(jìn)程。截至2010年4月，共有1.1萬多受災(zāi)農(nóng)戶參與農(nóng)房聯(lián)建，吸引50多億元社會(huì)資金。而運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策，則為災(zāi)區(qū)節(jié)約集體建設(shè)用地并新增耕地1.5萬多畝，籌集重建資金約70億元。目前，全市農(nóng)村住房重建完工13.6萬戶，完工率99.42%；城鎮(zhèn)住房重建完工3.8萬戶，完工率90.13%。[6]這一 “成都智慧”為全市深入推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，創(chuàng)造了通過產(chǎn)權(quán)改革推動(dòng)災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)和辦法。
二、重要啟示
在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)中，成都以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革為突破口，“新土改”強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)設(shè)計(jì)，整體推進(jìn)，在全國(guó)都是走在前面的，有其創(chuàng)意和全局性意義。從成都的創(chuàng)造性實(shí)踐當(dāng)中所獲得的啟示有：
一是充分地利用土地級(jí)差收益規(guī)律。 從科學(xué)發(fā)展觀角度看，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地管理改革方面，一個(gè)重要的客觀規(guī)律是土地級(jí)差收入。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁說：“級(jí)差土地收益規(guī)律”是一所偉大的學(xué)校。成都在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐中，充分認(rèn)識(shí)和利用了級(jí)差土地收益規(guī)律，不但更合理地配置城鄉(xiāng)空間資源，而且給統(tǒng)籌城鄉(xiāng)提供了堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)。從在全域成都內(nèi)展開的國(guó)土整治（包括農(nóng)地和村莊整治）經(jīng)驗(yàn)中得知，推進(jìn)農(nóng)村國(guó)土整治所需要的龐大資本，不可能來自農(nóng)村和農(nóng)民的自我積累，而只能來自于城市化提高了的土地收益；通過農(nóng)村國(guó)土整治所增加的農(nóng)地和農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，由“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”，進(jìn)一步推動(dòng)土地資源的集約利用，從而釋放出更多的級(jí)差土地收益。這說明，惟有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌才可能形成城市資本與農(nóng)村閑散土地資源的良性互動(dòng)，把城市化的收益?zhèn)鬟f到城市化還沒有輻射到的區(qū)域，把農(nóng)村建設(shè)用地的財(cái)富效益更好的釋放出來，以推進(jìn)農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)，并為城市的建設(shè)和發(fā)展提供一個(gè)可利用、可流轉(zhuǎn)的空間載體。成都還計(jì)劃用6年時(shí)間整治300萬畝耕地和30萬畝集體建設(shè)用地，節(jié)約出來的農(nóng)地和宅基地指標(biāo)，通過市場(chǎng)平臺(tái)，將獲得共計(jì)數(shù)十億元補(bǔ)償，可從根本上改變農(nóng)村面貌和農(nóng)民生產(chǎn)生活方式，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。[7]
二是“確權(quán)”系土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)。級(jí)差土地收入是在資源的流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的。要發(fā)揮級(jí)差地租規(guī)律的作用，就要啟動(dòng)土地資源的流轉(zhuǎn)。如果只確權(quán)不流轉(zhuǎn)，確權(quán)就失去了意義；只流轉(zhuǎn)不確權(quán)，流轉(zhuǎn)就沒有依據(jù)。由成都的創(chuàng)造性實(shí)踐可知，在我國(guó)還有比土地流轉(zhuǎn)更根本、更基礎(chǔ)的工作有待完成，這就是對(duì)農(nóng)村各類土地和房產(chǎn)資源普遍的確權(quán)、登記和頒證。確權(quán)就是明晰產(chǎn)權(quán)主體，不僅僅是確保集體所有權(quán)歸屬，而且要確保農(nóng)戶權(quán)益，不是確立一種資源的權(quán)利，而是確立農(nóng)村所有資源，包括山林、耕地、建設(shè)用地、宅基地及所有土地資源和房屋的權(quán)利。成都市的這套改革體現(xiàn)了一個(gè)清楚的經(jīng)濟(jì)邏輯，這就是從“確權(quán)”走向全面的“還權(quán)賦能”，若不以確權(quán)為前提和基礎(chǔ)，貿(mào)然發(fā)動(dòng)大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，那么流轉(zhuǎn)的主體就不可能是農(nóng)民，很可能是其他權(quán)力主體，從而使土地流轉(zhuǎn)成為其他權(quán)力主體侵犯農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的又一機(jī)會(huì)，結(jié)果就背離了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷。
三是創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制。在推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革過程中，遇到的問題之多、矛盾之尖銳、難度之大都超出了推動(dòng)此項(xiàng)改革決策層的預(yù)料。為了推動(dòng)確權(quán)工作的正常開展，試點(diǎn)村在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的支持下，充分發(fā)揮群眾的主體作用，把遇到的問題和矛盾，交由村民在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下自己解決。村民通過民主選舉產(chǎn)生了鄉(xiāng)村自治的新事物——村民（居民）議事會(huì)（在當(dāng)?shù)亟虚L(zhǎng)老會(huì)，由村莊里歲數(shù)比較大的、對(duì)公共事務(wù)比較了解的德高望重的人員組成）。由于尊重了群眾的首創(chuàng)精神，尊重農(nóng)民自主決策，調(diào)動(dòng)了他們當(dāng)家作主的積極性，使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革得以順利進(jìn)行。議事會(huì)現(xiàn)在已成為成都農(nóng)村（社區(qū)）的議事決策機(jī)構(gòu)，按照“村民的事讓村民做主”的原則，凡是涉及群眾切身利益的問題都先交給村民議事會(huì)討論、決定，保證了決策的公開、公平和公正。因此，農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位和分散決策能力得到很大提高，奠定了以農(nóng)民作為主體的市場(chǎng)化基礎(chǔ)，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以各種形式風(fēng)生水起。農(nóng)村基層治理基本面的極大變化，實(shí)現(xiàn)了過去“為民作主”到“由民作主”的轉(zhuǎn)變。
四是政府改革的自覺意識(shí)強(qiáng)烈。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革實(shí)際上是一種利益的調(diào)整。過去政府花很小的代價(jià)從農(nóng)民手里拿到土地，轉(zhuǎn)手可以增值好多倍。政府在中間拿大數(shù)，卻沒有去解決農(nóng)民的問題，這也是“三農(nóng)”問題長(zhǎng)期得不到解決的實(shí)質(zhì)所在。還權(quán)于農(nóng)民，隱含的主角是政府，“新土改”的阻力正在于此。成都是一個(gè)特大型城市，城市化和工業(yè)化進(jìn)程比較快。土地資源掌握在政府手里，可以很容易地上馬工業(yè)項(xiàng)目，滿足GDP增長(zhǎng)，且有可觀財(cái)政收入。若確權(quán)到農(nóng)民手里，按照《物權(quán)法》，政府就不能再隨意去左右農(nóng)民手中的土地資源。這是成都乃至我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步改革的核心矛盾所在。不過，成都市領(lǐng)導(dǎo)決心很大，不惜將手握著的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的尚方寶劍揮向了自己。因此，土地產(chǎn)權(quán)改革就是革政府自己的命。成都市在過去六年中，自覺把土地制度改革作為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個(gè)中心線索，始終扭住不放、逐步深入、形成系統(tǒng)，取得了領(lǐng)先全國(guó)的成果，應(yīng)該說難能可貴。
五是創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，目的是促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法流轉(zhuǎn)。而農(nóng)地在流轉(zhuǎn)過程中，最大的風(fēng)險(xiǎn)就是農(nóng)地性質(zhì)發(fā)生改變。耕地是糧食生產(chǎn)的基本條件。成都把鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高，作為檢驗(yàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)效的兩大剛性尺度和不可觸及的紅線。為此，成都在啟動(dòng)和部署農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的同時(shí)，就把產(chǎn)權(quán)改革與耕地保護(hù)緊密聯(lián)系在一起，出臺(tái)了嚴(yán)格保護(hù)耕地的配套政策，通過設(shè)立“耕地保護(hù)基金”，一是真正建立起了耕地保護(hù)的共同責(zé)任機(jī)制。耕?；鸬陌l(fā)放把各級(jí)政府、各部門和農(nóng)戶自然地?cái)Q成了目標(biāo)統(tǒng)一的共同體，使農(nóng)民保護(hù)耕地有了內(nèi)生動(dòng)力，有效地把“保護(hù)耕地”的國(guó)家意志轉(zhuǎn)化為農(nóng)民意愿。二是促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。耕?；鸺ぐl(fā)了農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參與改革的積極性，使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革可以經(jīng)受時(shí)間和群眾的檢驗(yàn)。三是形成了改革成果分享機(jī)制。由于耕保基金主要來源于土地收入，而在安排使用上由市財(cái)政統(tǒng)籌，這實(shí)際上建立起了一個(gè)“發(fā)達(dá)支援落后、城市反哺農(nóng)村”的機(jī)制。四是撬動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)管理的變革。用耕?；鹳I社保，給農(nóng)民提供了部分穩(wěn)定的資金來源，促進(jìn)了農(nóng)村社保體系的建立。這一實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地、農(nóng)民增收、社保擴(kuò)面，取得多贏效果的創(chuàng)舉，為其它地區(qū)保護(hù)農(nóng)村耕地提供了經(jīng)驗(yàn)。
六是災(zāi)后重建為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革提供試驗(yàn)田。某種意義上，若沒有“5.12”地震發(fā)生，成都農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革面臨的困難更大，農(nóng)村模糊的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和土地所有性質(zhì)是改革面臨的最大難點(diǎn)。而地震的發(fā)生則給農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)帶來難得的契機(jī)。在實(shí)踐中，由于目前宅基地還不能直接流轉(zhuǎn)，但村集體所有的農(nóng)村建設(shè)用地可以在符合土地總體規(guī)劃前提下流轉(zhuǎn)，只要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地向村集體建設(shè)用地的順利轉(zhuǎn)換，那么整個(gè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的鏈條就可以打通。成都市地震重災(zāi)區(qū)就是在這樣的思路上進(jìn)行了成功嘗試，將重建中統(tǒng)歸統(tǒng)建騰出的集體建設(shè)用地，在市域范圍內(nèi)掛鉤使用，獲得的級(jí)差地租收益，以城補(bǔ)鄉(xiāng)用于住房重建。對(duì)市場(chǎng)化運(yùn)作有困難的重災(zāi)縣（市），由市土地儲(chǔ)備中心按15萬元∕畝的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一收儲(chǔ)。成都將災(zāi)后住房重建與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革結(jié)合起來的創(chuàng)新非常有價(jià)值。目前，這一做法已被推薦到其他市、州。
成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，抓住重大領(lǐng)域的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革切入，著眼于保障農(nóng)民權(quán)益的制度建設(shè)，著眼于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)要素培育，著眼于滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，著眼于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)政治文化社會(huì)生態(tài)“五位一體”科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制建設(shè)，給農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展注入了新的動(dòng)力，為成都建設(shè)世界現(xiàn)代田園城市增添了新的活力。
注釋：
[1]徐瓊.三部門領(lǐng)導(dǎo)圓桌訪談 農(nóng)田保護(hù)，守土有責(zé)[N].成都日?qǐng)?bào).2010年5月11日6版.
[3][5][7]付克友等.公民權(quán)利的城鄉(xiāng)一體化——建設(shè)世界現(xiàn)代田園城市為深化共創(chuàng)共享體制機(jī)制創(chuàng)造條件[N].成都日?qǐng)?bào).2010年5月24日6版.
[2][4]陳泳.成都充分尊重群眾意愿 扎實(shí)做好承包地實(shí)測(cè)工作[N].成都日?qǐng)?bào).2010年1月5日2版.
[6]王懷等.成都在災(zāi)后恢復(fù)重建中將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推向更高階段[N].四川日?qǐng)?bào).2010年5月8日3版.
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