2014.1.7
20世紀(jì)90年代以來(lái)，與歐盟經(jīng)濟(jì)政治一體化的進(jìn)程相伴隨，歐盟國(guó)家智庫(kù)發(fā)展取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，并且呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：與歐盟一體化進(jìn)程相吻合、與政黨共進(jìn)退、有政府作扶持。加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，需借鑒歐盟國(guó)家智庫(kù)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，一方面，要確保智庫(kù)建設(shè)的獨(dú)立性；另一方面，要大力扶持中國(guó)智庫(kù)建設(shè)以促進(jìn)其跨越式發(fā)展。
智庫(kù)本質(zhì)上是為特定主體提供決策咨詢與智力支持的組織和個(gè)體的集合體。根據(jù)《全球智庫(kù)報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)，2010年歐盟國(guó)家擁有的智庫(kù)數(shù)量為1415家，排在美國(guó)之后，位列世界第二。雖然歐盟智庫(kù)的數(shù)量不敵美國(guó)，但近年來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)向好。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是歐洲智庫(kù)的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)超過(guò)美國(guó)。在美國(guó)智庫(kù)的數(shù)量不斷減少的情況下，歐洲智庫(kù)的數(shù)量這些年一直在大幅增加，近年來(lái)更是成倍增長(zhǎng)。二是歐洲智庫(kù)的影響力呈現(xiàn)強(qiáng)勁的上升趨勢(shì)，主要表現(xiàn)在世界智庫(kù)排名的大幅進(jìn)步，并且已形成與美國(guó)平分秋色之勢(shì)①。具體而言，由于政治制度、文化傳統(tǒng)等方面的差異，歐盟各國(guó)不僅是數(shù)量分布差異較大，智庫(kù)形成與發(fā)展的形式差異也較大。按國(guó)別來(lái)看，英國(guó)在歐盟各國(guó)中擁有智庫(kù)最多，達(dá)278家；其次是德國(guó)和法國(guó)，分別擁有191家和176家。本文研究主要集中在比較有代表性的英國(guó)、德國(guó)和法國(guó)。
智庫(kù)的發(fā)展動(dòng)力
歐洲各國(guó)在20世紀(jì)發(fā)生的重大社會(huì)變革對(duì)智庫(kù)提出的巨大需求，是歐盟國(guó)家智庫(kù)興起的重要?jiǎng)右??？v觀歐盟國(guó)家智庫(kù)發(fā)展歷史，一個(gè)特別明顯的現(xiàn)象就是這些國(guó)家智庫(kù)興起的時(shí)間與歐盟一體化進(jìn)程有著高度吻合的一致性。從成立時(shí)間上來(lái)看，歐盟國(guó)家智庫(kù)普遍成立于20世紀(jì)80年代以后，又以20世紀(jì)90年代最為集中，與歐盟在20世紀(jì)90年代從經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟轉(zhuǎn)向政治聯(lián)盟的歷史進(jìn)程相吻合。以德國(guó)為例，據(jù)德國(guó)外交政策協(xié)會(huì)約瑟夫·布拉姆爾的研究，德國(guó)智庫(kù)在二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)僅有8家，二戰(zhàn)結(jié)束后到冷戰(zhàn)結(jié)束前四十四年間（1946～1989）共成立了80家，平均每年1.8家。而1990年至2000年僅十年間就成立了35家，平均每年3.5家，增長(zhǎng)速度快了將近一倍②。這絕對(duì)不是歷史的巧合，而是有著深刻的動(dòng)因，即在社會(huì)重大發(fā)展時(shí)期，社會(huì)變革對(duì)智庫(kù)提出了巨大需求。在政治經(jīng)濟(jì)的一體化進(jìn)程中歐盟面臨諸多歷史課題需要及時(shí)加以解決。這些歷史課題在多國(guó)家、多語(yǔ)言和多文化的環(huán)境中成為歐盟乃至各成員國(guó)的重大挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)成為歐盟國(guó)家智庫(kù)發(fā)展的根本動(dòng)力。歐盟國(guó)家智庫(kù)的發(fā)展是對(duì)這些歷史課題做出回應(yīng)的必然結(jié)果。與此同時(shí)，面對(duì)這些歷史課題的挑戰(zhàn)，歐盟各國(guó)也需要更多的智庫(kù)廣泛參與政府決策與政策制定過(guò)程。
歐盟的一體化和歐盟國(guó)家的智庫(kù)發(fā)展二者互相促進(jìn)，相輔相成。智庫(kù)的研究成果在啟動(dòng)和引導(dǎo)歐洲一體化進(jìn)程中發(fā)揮了智力支持和決策咨詢的作用，歐洲一體化進(jìn)程的發(fā)展反過(guò)來(lái)也為智庫(kù)的發(fā)展和成熟提供了現(xiàn)實(shí)條件和驅(qū)動(dòng)因素。就歐盟國(guó)家智庫(kù)的研究?jī)?nèi)容來(lái)說(shuō)，一個(gè)明顯的現(xiàn)象就是緊緊圍繞歐盟的主要政策開(kāi)展相應(yīng)的研究。本國(guó)利益的最大化促使歐盟各國(guó)形成了專門研究或者重點(diǎn)研究歐洲問(wèn)題的智庫(kù)。歐盟一體化的發(fā)展則催生了一批以歐盟政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題為研究對(duì)象的智庫(kù)群體。這類智庫(kù)群體有些分散在各成員國(guó)內(nèi)，如英國(guó)的歐洲政策論壇、歐洲改革中心、外交政策中心；德國(guó)的歐洲經(jīng)濟(jì)研究中心、歐洲一體化研究中心；法國(guó)的歐洲伙伴、蘇曼基金會(huì)、歐洲2020、直面歐洲等。有些在歐盟總部所在地布魯塞爾，如歐洲政策研究中心、歐洲國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)中心、歐洲對(duì)外關(guān)系委員會(huì)等。
歐盟國(guó)家智庫(kù)的政黨因素
與美國(guó)智庫(kù)標(biāo)榜的所謂“獨(dú)立性”第三方不同，歐盟國(guó)家智庫(kù)并不避諱與政府或政黨的密切關(guān)系，依附于政府或某個(gè)政黨就成為智庫(kù)現(xiàn)實(shí)中的選擇，并且形成了歐盟國(guó)家獨(dú)特的政黨—智庫(kù)共進(jìn)退機(jī)制。
從英國(guó)的情況來(lái)看，智庫(kù)的興衰與政黨的命運(yùn)緊緊捆綁在一起，黨派屬性成為英國(guó)智庫(kù)的重要特點(diǎn)之一。研究表明，當(dāng)今英國(guó)智庫(kù)的黨派傾向十分明顯。在英國(guó)眾多的智庫(kù)中，隸屬于中左政黨或具有中左政黨傾向的智庫(kù)主要有公共政策研究會(huì)、費(fèi)邊社、青年費(fèi)邊人、新經(jīng)濟(jì)基金會(huì)、新政策研究所、改革中心、史密斯研究所、新互助主義、外交政策中心等等。其中，青年費(fèi)邊人隸屬于工黨，是由英國(guó)年輕人組成的智庫(kù)，《泰晤士報(bào)》稱其為“新工黨的未來(lái)知識(shí)之星”，而《衛(wèi)報(bào)》則稱其為“未來(lái)的工黨議員”。該智庫(kù)曾為布萊爾1994年成為工黨領(lǐng)袖以及1995年通過(guò)新黨章第四條立下了汗馬功勞。眾多智庫(kù)中，中右派智庫(kù)主要有亞當(dāng)·斯密研究所、政策研究中心、經(jīng)濟(jì)事務(wù)研究會(huì)以及社會(huì)市場(chǎng)基金會(huì)等。中右派智庫(kù)中，撒切爾夫人對(duì)亞當(dāng)·斯密研究所鐘愛(ài)有加，更是與基思·約瑟夫在1974年聯(lián)手創(chuàng)辦了政策研究中心。③
英國(guó)智庫(kù)的黨派屬性源于其政治因素的影響，安德魯·德納姆（Andrew Denham）稱之為威斯敏斯特模式。在這種模式下，英國(guó)文官系統(tǒng)較少依賴外部資源進(jìn)行決策咨詢，并且政黨內(nèi)部相對(duì)比較團(tuán)結(jié)，行政官員處于立法強(qiáng)勢(shì)地位，而且缺少權(quán)力下放的議會(huì)組織。英國(guó)政治的威斯敏斯特模式導(dǎo)致只有隸屬于政黨或具有黨派傾向的智庫(kù)，才能借助政黨的力量在英國(guó)政治生活中發(fā)揮更大的作用。原因主要是受政黨和政府支持的智庫(kù)更多地也更容易參與公共政策的制定，非政黨和政府的智庫(kù)就很難獲得參與政府決策過(guò)程的機(jī)會(huì)。當(dāng)然，英國(guó)智庫(kù)的黨派特性并不必然影響智庫(kù)決策咨詢的質(zhì)量，政黨與智庫(kù)在英國(guó)社會(huì)政治生活中實(shí)際上起著互為補(bǔ)充的作用。智庫(kù)借助政黨的力量實(shí)現(xiàn)自身的升華，即將自己的研究成果變成執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)，并進(jìn)一步上升為國(guó)家意志。反過(guò)來(lái)，作為執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，將智庫(kù)控制在自己的手中，以確保執(zhí)政黨擁有無(wú)窮的智慧來(lái)源。
根據(jù)2010年發(fā)布的《全球智庫(kù)報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，德國(guó)目前共有191家智庫(kù)類研究機(jī)構(gòu)，具有意識(shí)形態(tài)傾向的智庫(kù)占德國(guó)智庫(kù)的40%。德國(guó)學(xué)者馬丁·圖內(nèi)爾特（Martin Thunert）將德國(guó)智庫(kù)分為學(xué)術(shù)型、合同型、宣傳型和政黨型四類，其中學(xué)術(shù)型智庫(kù)還包括政府創(chuàng)建的研究機(jī)構(gòu)。政黨智庫(kù)主要是屬于政黨的政治基金會(huì)，包括社會(huì)民主黨的弗里德里?！ぐ鼗饡?huì)；基督教民主聯(lián)盟的康拉德·阿登納基金會(huì)；基督教社會(huì)聯(lián)盟的漢斯·賽德?tīng)柣饡?huì)；自由民主黨的弗里德里?！よ饡?huì)；聯(lián)盟綠黨的海因里?！げ疇柣饡?huì)；以及民主社會(huì)主義黨的羅莎·盧森堡聯(lián)邦基金會(huì)。它們不僅從政府撥款中獲取活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，而且通過(guò)本智庫(kù)成員參與政策辯論將研究成果灌輸給政黨或政府領(lǐng)導(dǎo)人?？傮w而言，德國(guó)智庫(kù)通過(guò)積極參加政黨組織建設(shè)成功地對(duì)政府決策施加了重要影響。
從智庫(kù)數(shù)量、從業(yè)人員數(shù)量以及資金數(shù)量等方面上看，法國(guó)智庫(kù)規(guī)模與英德相比而言較小。從組織結(jié)構(gòu)上看，法國(guó)智庫(kù)可分為政府研究機(jī)構(gòu)、獨(dú)立研究所、大學(xué)研究中心和政治俱樂(lè)部四種類型。其中政治俱樂(lè)部就是明確具有政黨背景的智庫(kù)類型。在法國(guó)政治實(shí)踐過(guò)程中，議會(huì)議員和前內(nèi)閣成員比較熱衷于組建各類俱樂(lè)部，政、經(jīng)兩屆要人一起討論法國(guó)的內(nèi)政外交。此外，從法國(guó)智庫(kù)的研究成果來(lái)看，法國(guó)學(xué)者認(rèn)為意識(shí)形態(tài)是區(qū)分智庫(kù)目標(biāo)和作用的核心，資金的來(lái)源不起決定作用。智庫(kù)的重要職能就是依托某種意識(shí)形態(tài)進(jìn)行研究以確保研究成果產(chǎn)生一定的政治影響。
歐盟國(guó)家智庫(kù)的政府扶持因素
由于美國(guó)的智庫(kù)從其產(chǎn)生開(kāi)始就以為政府提供決策咨詢服務(wù)為宗旨，因此其市場(chǎng)化程度較高，進(jìn)而表現(xiàn)出較高程度的“獨(dú)立性”。美國(guó)智庫(kù)的資金來(lái)源雖然包括政府撥款，但更多的是依靠研究合同款項(xiàng)、會(huì)議費(fèi)、活動(dòng)收入、出版收入、基金會(huì)和企業(yè)的捐助、個(gè)人贈(zèng)款等方式。而歐盟國(guó)家由于智庫(kù)發(fā)展歷史較短等因素影響，接受政府資助的程度遠(yuǎn)超美國(guó)，或者說(shuō)政府資助成為歐盟國(guó)家智庫(kù)發(fā)展的重要推動(dòng)因素。
英國(guó)政府直接財(cái)政撥款用于資助智庫(kù)發(fā)展。除了通過(guò)研究合同項(xiàng)目資助外，英國(guó)政府設(shè)有“海外工程基金”以鼓勵(lì)智庫(kù)向國(guó)外工程報(bào)價(jià)。政府可墊付報(bào)價(jià)費(fèi)的，若不中標(biāo)，墊款可不歸還。此外，英國(guó)政府還通過(guò)駐外使館、貿(mào)易部、聯(lián)合國(guó)等國(guó)際機(jī)構(gòu)取得有關(guān)國(guó)外咨詢業(yè)務(wù)或項(xiàng)目的所有情報(bào)，再通過(guò)其國(guó)內(nèi)負(fù)責(zé)智庫(kù)的有關(guān)部門傳遞給國(guó)內(nèi)的各大智庫(kù)。④
在德國(guó)，接受政府財(cái)政資助的智庫(kù)數(shù)量非常多。有資料統(tǒng)計(jì)，德國(guó)高達(dá)75%以上的智庫(kù)接受政府公共資金的資助。德國(guó)聯(lián)邦和州政府，一般對(duì)各州學(xué)術(shù)型智庫(kù)的資助按照1∶1的比例均攤。德國(guó)政治基金會(huì)的資金同樣絕大部分來(lái)自德國(guó)聯(lián)邦和州的公共預(yù)算。根據(jù)阿登納基金會(huì)公布的2010年度預(yù)算，公共財(cái)政資金占全部資金總量的96.8%，僅有0.5%的資金來(lái)自私人捐助。2008年到2010年，每年平均有4億多歐元注入6大政治基金會(huì)。這些資金主要以三種形式劃撥給各基金會(huì)：行政資金，用于維持基金會(huì)各機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，約占年資金總額的30%；項(xiàng)目資金，如國(guó)際合作、政策研究、人才培養(yǎng)、留學(xué)生資助等項(xiàng)目資金，約占年預(yù)算總額的近70%；特別資金，主要用于分擔(dān)各基金會(huì)政治教育工作的費(fèi)用。⑤
除了資金資助外，歐盟國(guó)家政府還通過(guò)其他方式對(duì)智庫(kù)予以特別支持。對(duì)法國(guó)智庫(kù)來(lái)說(shuō)，來(lái)自決策者的支持推動(dòng)了智庫(kù)的發(fā)展和進(jìn)步。首先是法國(guó)決策層有依賴智庫(kù)類研究機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)。比如，總統(tǒng)在提出經(jīng)濟(jì)社會(huì)重大政策之前通常要求組織有政府官員、議員、專家和相關(guān)行業(yè)代表組成的專家委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究相關(guān)問(wèn)題并提出建議。再有，政府和主要黨派在處理相關(guān)問(wèn)題時(shí)也有賴于智庫(kù)提供的智力支持?？梢哉f(shuō)，法國(guó)的“半總統(tǒng)制”的政府體制和多黨制的政黨制度為智庫(kù)的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的政治土壤。最后是法國(guó)對(duì)智庫(kù)的其他收入，如捐款給以稅收減免，最大限度滿足智庫(kù)發(fā)展所需的資金來(lái)源，這就間接支持了智庫(kù)的發(fā)展。⑥
對(duì)中國(guó)的啟示
中國(guó)智庫(kù)獨(dú)立性建設(shè)的關(guān)鍵在于觀點(diǎn)之獨(dú)立。一般認(rèn)為，獨(dú)立性是智庫(kù)的核心屬性。沒(méi)有獨(dú)立性，就無(wú)所謂智庫(kù)。在較早的對(duì)智庫(kù)下定義的時(shí)候，獨(dú)立性也被視為智庫(kù)的主要特性之一。而在中國(guó)，依附于執(zhí)政黨和政府的體制內(nèi)智庫(kù)數(shù)量占了絕大多數(shù)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)智庫(kù)因缺乏組織上和財(cái)政上的獨(dú)立性，而發(fā)生了角色倒掛，從為黨政機(jī)關(guān)決策咨詢提供智力支持角色轉(zhuǎn)變?yōu)辄h政機(jī)關(guān)的政策闡釋者角色。這種現(xiàn)象確實(shí)存在，構(gòu)成了中國(guó)智庫(kù)發(fā)展的嚴(yán)重問(wèn)題。但這個(gè)問(wèn)題的癥結(jié)在于，黨政機(jī)關(guān)對(duì)智庫(kù)的錯(cuò)誤定位。中國(guó)黨政機(jī)關(guān)將智庫(kù)定位為政策闡釋者，是否有政府提供研究資金并非智庫(kù)獨(dú)立與否，亦并非評(píng)判智庫(kù)研究質(zhì)量與水平的標(biāo)尺。歐盟國(guó)家智庫(kù)發(fā)展建設(shè)的成功實(shí)踐已經(jīng)清楚地回答了這個(gè)問(wèn)題，即使是直接依附于政黨的智庫(kù)在特定的機(jī)制下依然能夠開(kāi)展高水平的決策咨詢。歐盟的經(jīng)驗(yàn)表明，智庫(kù)獨(dú)立性的要義不是組織上和財(cái)政上的獨(dú)立，而是觀點(diǎn)的獨(dú)立。觀點(diǎn)上的獨(dú)立要求智庫(kù)的研究過(guò)程與結(jié)論不受政府、政黨、企業(yè)、利益集團(tuán)的利益影響，以確保其產(chǎn)出政策建議和觀點(diǎn)的客觀性。以德國(guó)艾伯特基金會(huì)為例，其運(yùn)作模式充分體現(xiàn)了德國(guó)智庫(kù)的國(guó)家中心性質(zhì)。在德國(guó)六家公益性政黨基金會(huì)中，它是最大的一家基金會(huì)。它主要依靠相關(guān)政黨在聯(lián)邦議會(huì)中的選票份額而撥付的公共資金。盡管它對(duì)社民黨的選舉表現(xiàn)具有內(nèi)在的興趣，但是按照憲法它必須保持超越黨派政治的立場(chǎng)。此外，艾伯特基金會(huì)把注意力轉(zhuǎn)向使政府的政策議程獲得合法性上，從而成為執(zhí)政的基礎(chǔ)。同時(shí)，它還通過(guò)基金會(huì)成員的專家身份為辯論提供了基金會(huì)的專業(yè)知識(shí)，進(jìn)而在社民黨的正式綱領(lǐng)辯論中發(fā)揮一定的作用⑦。
從歐美國(guó)家的實(shí)踐情況來(lái)看，智庫(kù)的完全獨(dú)立性也會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面效應(yīng)，即獨(dú)立性作為智庫(kù)影響輿論宣傳、議程設(shè)置等的工具潛移默化地發(fā)揮影響。獨(dú)立性往往成為智庫(kù)維護(hù)其特殊利益取向的護(hù)身符，使其可以堂而皇之為政府提供決策咨詢，而避免了利益輸送的嫌疑。
中國(guó)特色新型智庫(kù)的獨(dú)立性建設(shè)關(guān)鍵問(wèn)題是獨(dú)立之見(jiàn)解，確保智庫(kù)的獨(dú)立性必須為政府所用，而不是實(shí)現(xiàn)其特殊利益。解決智庫(kù)獨(dú)立性之負(fù)面影響的機(jī)制就是進(jìn)行甄別與監(jiān)管，準(zhǔn)確區(qū)分智庫(kù)的政策倡導(dǎo)與政治主張。限制政治主張而鼓勵(lì)政策倡導(dǎo)就是中國(guó)智庫(kù)獨(dú)立性監(jiān)管的基本方針。
中國(guó)智庫(kù)跨越式發(fā)展的途徑在于政府的得力扶持。歐盟國(guó)家智庫(kù)的發(fā)展過(guò)程表明政府的扶持是智庫(kù)發(fā)展成熟的重要推動(dòng)因素，中國(guó)智庫(kù)建設(shè)因起步晚等歷史因素更需要政府予以大力扶持。扶持措施可從以下幾個(gè)方面展開(kāi)：
第一，資金扶持。智庫(kù)的生存和發(fā)展必須解決資金問(wèn)題，否則便無(wú)法順利開(kāi)展工作?？v觀我國(guó)的智庫(kù)，研究經(jīng)費(fèi)不足是它們面臨的頭等現(xiàn)實(shí)困難。中國(guó)政府可以通過(guò)購(gòu)買智庫(kù)服務(wù)的形式對(duì)智庫(kù)進(jìn)行資金扶持。鑒于此，有必要規(guī)范我國(guó)的政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的相關(guān)制度，形成政府—智庫(kù)合作共贏的良性發(fā)展機(jī)制。
第二，政策扶持。政府可以采取稅收減免的優(yōu)惠政策以及鼓勵(lì)企業(yè)和私人捐助智庫(kù)來(lái)促進(jìn)智庫(kù)的發(fā)展。頒布法令為智庫(kù)的發(fā)展提供法律上的保證，使智庫(kù)發(fā)展成為政府施政的得力助手。這樣可以大大提高智庫(kù)研究和提供咨詢的積極性，從而增強(qiáng)智庫(kù)發(fā)展的動(dòng)力。
第三，信息共享。制約智庫(kù)的生存與發(fā)展的決定因素除了研究經(jīng)費(fèi)以外，還有高質(zhì)量的信息資源。預(yù)算經(jīng)費(fèi)不足，智庫(kù)就不能開(kāi)展長(zhǎng)期、全面、深入的研究工作。信息質(zhì)量不高，智庫(kù)就不能進(jìn)行準(zhǔn)確、客觀、理性的研究工作。因此，對(duì)于智庫(kù)來(lái)說(shuō)，信息資源屬于戰(zhàn)略性資源。當(dāng)前中國(guó)智庫(kù)決策咨詢質(zhì)量不理想的一個(gè)重要原因就是決策咨詢的信息不完整，這固然有我國(guó)信息技術(shù)發(fā)展建設(shè)滯后的影響，更重要的是政府保密項(xiàng)目泛化，影響信息資源的共享。因此，借鑒歐盟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)上與政治上的政府—智庫(kù)信息資源共享是穩(wěn)步提高中國(guó)智庫(kù)決策咨詢質(zhì)量的迫切要求。
【注釋】
?、倥酥裔骸皻W洲智庫(kù)的最新發(fā)展及其對(duì)華研究”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2010年第10期。
②Josef Braml, U.S. and German Think Tanks in Comparative Perspective, German Policy Studies, Volume Three, Number 2, 2006, p.248.
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?、荜愋臅煟惪ǎ骸艾F(xiàn)代西方思想庫(kù)建設(shè)及中國(guó)的現(xiàn)狀”，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2002年第2期。
⑤樊鵬：“公共投資主導(dǎo)的德國(guó)智庫(kù)”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2012年第275期。
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?。ㄗ髡撸簢?guó)際關(guān)系學(xué)院公共管理系教授）
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