【內容摘要】隨著我國城鎮(zhèn)化建設的加快和市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，農(nóng)村集體土地被大量征用，由此引發(fā)的征地款分配糾紛急增，而對該類案件的處理因缺乏明確的法律依據(jù)，往往隨意性較大，很難使當事人服判息訟，導致大量越級上訪和群體上訪事件發(fā)生。為此，本文從理論上分析了糾紛背后的深層次原因，并結合審判實踐進一步提出解決方案。
【關鍵詞】征地款分配 原因 對策
引 言
隨著我國城市化進程的進一步加快，農(nóng)村土地被國家征用的數(shù)量逐年增多，伴隨著土地補償費分配所帶來的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配問題由此顯現(xiàn)。在依法治國的今天，越來越多的群眾開始吧注意力轉移到用法律手段解決糾紛上，村民因土地補償費分配起訴村民委員會或村民小組的案件數(shù)量不斷上升。農(nóng)村集體土地征用中相關問題也越來越引起人們的關注和思考。由于法律對此類問題規(guī)定的不全面、不到位，此類案件的審理在司法實踐中存在諸多的爭議，筆者試對這類案件中的幾個問題進行探討并淺談一下自己的一點看法。
一、當前農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)狀
當前，隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設進程的加快，旅游開發(fā)熱、工業(yè)園區(qū)建設熱和房地產(chǎn)熱等紛紛興起，農(nóng)村（尤其是城中村和城鄉(xiāng)結合部的農(nóng)村）的土地越來越多地被征用，有的甚至是整個村的土地被全部征用，但被征用的土地是否都得到了合理利用，可以說有相當一部分被征土地并未實現(xiàn)其被征時的目的，至少沒有被合理利用?，F(xiàn)實中，圈地濫征和征而不用現(xiàn)象普遍存在。因為有些商家意識到了土地市場的升值潛力之大，利用開發(fā)各種園區(qū)之名為變相圈地之實，進行假投資真炒作。加之一些地方政府為了地方的財政收入，不惜大肆“賣地”，這也助推了濫征土地現(xiàn)象的發(fā)生。據(jù)有關資料統(tǒng)計，我國全國開發(fā)區(qū)規(guī)劃總面積已達3.5萬平方公里，但圈占的耕地卻43％在閑置。僅筆者所在縣級市為城市建設、房地產(chǎn)開發(fā)，前兩年所征的多處、大片耕地直至現(xiàn)在依然被圈占閑置。大家知道，土地是不可再生資源，農(nóng)村的土地更具有雙重性質，它不光是生產(chǎn)資料，還是社會保障，被征用的土地越多就意味著農(nóng)民的生存田越少，加之違法用地和浪費土地資源現(xiàn)象嚴重，因征用土地引發(fā)的糾紛逐年增加，甚至有愈演愈烈的趨勢。戶籍與承包地相分離現(xiàn)象的突出，農(nóng)村集體土地征用補償費用分配糾紛大量存在，土地是農(nóng)民基本的生活保障，在覆蓋農(nóng)村的社會保障制度未真正建立之前提下，涉及土地的權益分配仍然為大多數(shù)農(nóng)民所看重。因而農(nóng)村集體土地征用補償費用分配糾紛涉及農(nóng)村社會穩(wěn)定。該類糾紛涉案人員眾多，處理不當，易激化矛盾，造成群體上訪。因此，如果不能妥善合理地處理征地后的農(nóng)民問題，就會給社會穩(wěn)定帶來隱患，近年來涌現(xiàn)的農(nóng)村集體土地征收補償費分配糾紛案件和村民待遇糾紛案件就是征地后的農(nóng)民問題未能很好處理的現(xiàn)實例子。
二、土地補償費分配糾紛是否屬于民事受案范圍
某一類糾紛是否屬于民事爭議，是否屬于人民法院受理案件范圍，應當按照《民事訴訟法》第三條的規(guī)定來把握。其關鍵是明確該糾紛是不是屬于平等民事主體之間因人身關系以及財產(chǎn)關系產(chǎn)生的爭議。土地補償費分配糾紛案件的性質和能否作為平等主體間民事案件受理長期存在爭論，2005年前，最高人民法院在這類案件性質認識上也存在分歧。2001年7月9日，最高人民法院研究室日對對廣東省高級人民法院請示所作《關于人民法院對農(nóng)村集體經(jīng)濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復》[法研（2001）51號]認為:“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其成員之間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛。當事人就該糾紛起訴到人民法院，只要符合民事起訴法第一百零八條規(guī)定，人民法院應當受理?！?001年12月31日，針對相同問題，最高法院研究室對陜西省高級人民法院請示所作的《關于村民因土地補償費、安置補助費問題與村民委員會發(fā)生糾紛人民法院應否受理問題的答復》[法研（2001）116號]此類問題人民法院可以參照法研（2001）51號答復辦理。而1994年《關于王翠華等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的復函》[他民字（1994）第28號]中明確不能受理。2002年8月19日，最高人民法院立案庭對浙江省高級人民法院《關于徐志君等十一人訴龍泉市龍源鎮(zhèn)第八村村委會土地征用補償費分配糾紛一案的請示》所作的[（2002）民立他字第4號]答復則認為，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因土地補償費發(fā)生的爭議，不屬于平等民事主體之間的民事法律關系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍”。由于以上答復的不一致，在審判實踐中以那個為依據(jù)引發(fā)了較多爭論。筆者認為，在集體經(jīng)濟組織成員與作為集體土地管理者的發(fā)包者之間的“土地補償費分配”糾紛中，當事人之間雖然具有外在的某種不平的性，但其實質仍屬平等民事主體。結合2005年9月1日起實行的《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下本文中簡稱解釋）第二十四條規(guī)定，征地方已將補償費用支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組后，在分配土地補償費過程中產(chǎn)生的糾紛，屬于民事受案范圍。但在此應當注意，當事人對用于分配的土地補償費數(shù)額發(fā)生糾紛，其性質與承包地征收補償費用分配不同。村民委員會是村民的自治組織，根據(jù)《村民委員會組織法》第十九條的規(guī)定，涉及村民利益的事項，由村民會議討論決定。土地補償費的分配問題，對村民利益的影響很大，屬于農(nóng)村村民自治的范疇。將其排除在民事訴訟范圍之外，符合技術事項例外原則?！督忉尅返诙臈l規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟組織內部分配已經(jīng)收到的土地補償費?！币虼?，當事人就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟時，其不屬于人民法院管轄范圍，人民法院不予受理。
三、土地征用補償費分配資格的認定
有資格才有權利，成員資格確認問題是農(nóng)村土地補償分配糾紛案件的核心問題。司法實踐中，法院在集體經(jīng)濟組織成員資格確認標準上主要有三種模式。一是采取單一標準的方法，即以是否有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地常住戶口作為判斷是否具有集體經(jīng)濟組織成員資格確定標準。二是采取符合標準的方法，即以戶口標準和是否在本集體經(jīng)濟組織所在地長期生產(chǎn)、生活來判斷。三是根據(jù)權利義務關系是否形成的事實作為判斷標準，即必須與本集體經(jīng)濟組織形成事實上的權利義務關系及管理關系?！督忉尅菲鸩菪〗M在大量調研和分析論證的基礎上，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確定問題擬定了初步意見，認為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確定問題事關廣大農(nóng)民的基本民事權利，屬于《立法法》第四十二條第（一）項規(guī)定的情形，其法律解釋權在全國人大常委會，不宜通過司法解釋對此重大事項進行規(guī)定。根據(jù)《立法法》第四十三條的規(guī)定，最高院就農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員問題，建議全國人大常委會作出立法解釋或者相關規(guī)定。
在全國人大相關解釋出臺之前，筆者認為根據(jù)司法實踐，認為以第二種模式為判斷依據(jù)，特殊情況區(qū)別處理較為妥當。理由是：1、單純以戶籍為標準無法解決掛靠戶口人員等實際問題，集體經(jīng)濟組織成員資格認定容易出現(xiàn)簡單化和擴大化。2、權利義務一致是我國的一項憲法原則，沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利，村民要想成為集體經(jīng)濟組織成員并享受相應權利，就應予其他成員一樣盡相應義務。3、戶籍和義務結合比較符合基層實際，容易被集體經(jīng)濟組織及其成員接受，從而使法院裁判得到尊重和維護。
對于幾種特殊情況，應區(qū)別處理：（1）外出務工、經(jīng)商人員。農(nóng)村人口外出務工、經(jīng)商人員逐年增加，這些人在未喪失成員資格前，仍然是本集體經(jīng)濟組織成員。（2）農(nóng)村戶口的大、中專在校學生。在大中專院校就讀一般要將戶口遷出，雖然沒有了常住戶口，但這些人員往往以原集體經(jīng)濟組織農(nóng)村土地為基本生活來源。綜合考慮各種因素，應當保留其成員資格。大中專院校畢業(yè)后又將戶口遷回，已屬居民戶口，且已在外工作，有生活來源，雖然未將戶口遷往其工作所在地，但不應當以戶口在村確認其分配資格。（3）因婚姻關系在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間流動的人員。已進入本集體經(jīng)濟組織實際生產(chǎn)、生活，但常住戶口還保留在原集體組織所在地的人員應當認定其具有本集體經(jīng)濟組織成員資格。（4）新出生人口的待遇問題。因其未辦好戶口手續(xù)或雖然已辦好戶口手續(xù)但未分得責任田而決定不分配的，筆者認為，根據(jù)法律規(guī)定民事權利能力始于出生，故不能以其戶口手續(xù)未辦好而拒絕分配，只要能確認征地補償費產(chǎn)生于其出生之后，就應當認定其分配資格。（5）超生子女。只要該子女的落戶合法且經(jīng)過有關行政部門處理的，應享有本村村民的同等待遇，不能因父母違反計劃生育政策而剝奪子女的集體經(jīng)濟組織成員資格。（6）服兵役、兩勞人員。這些人員仍以原集體組織農(nóng)村土地為基本生活來源，應該享有村民同等待遇。在部隊已提干的人員不再享有村民同等待遇。（7）回鄉(xiāng)退養(yǎng)人員。雖然這類人員在集體經(jīng)濟組織實際生產(chǎn)、生活但并不以承包本集體經(jīng)濟組織農(nóng)村土地為生活保障，也不應當具有集體經(jīng)濟組織成員資格。
四、土地征收補償費分配糾紛案件的處理
國家在征收土地時，必然要對土地權利人的財產(chǎn)權利造成損失，在我國，《土地管理法》、《土地管理法實施條例》等相關法律、法規(guī)對土地征收補償原則、補償標準和支付對象作出規(guī)定，根據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，農(nóng)村集體土地征用補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。這幾種費用，性質不同，歸屬不同，分配的權利基礎和權利主體也不同。因此，明確土地征用補償費用分配權的內涵，是正確處理此類案件的基礎。
?。ㄒ唬┩恋卣饔醚a償費用分配
土地征用補償費用分配權基于集體土地所有權?！锻恋毓芾韺嵤l例》第二十六條規(guī)定，“土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有?！睂嶋H上是對集體土地所有權的補償，土地補償費在土地被征收后，統(tǒng)一支付給作為被征地單位的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收到土地補償費后如何分配屬于涉及村民利益的重大事項。根據(jù)《村民委員會組織法》第十九條規(guī)定，涉及村民利益的重大事項應當由村民委員會提請村民會議討論決定。為此，《解釋》第二十四條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在集體經(jīng)濟組織內部分配已經(jīng)收到的土地征用補償費。或用于公益事業(yè)，或分配給村民等?！睂υ摋l文中“法律規(guī)定的民主議定程序”的理解，應當注意：民主議定程序是農(nóng)村社會實現(xiàn)民主自治、發(fā)展農(nóng)村基層民主的制度形式?，F(xiàn)行法律中有關民主議定程序的規(guī)定主要有《村民委員會組織法》、《土地管理法》以及《農(nóng)村土地承包法》。后兩部法律中的民主議定程序主要針對承包地調整、承包方案的確定以及以其他方式將本集體農(nóng)村土地承包給組織以外的單位或者個人等事項。只有《村民委員會組織法》中規(guī)定的民主議定程序是適用于所有集體重大事項的。實踐中，土地補償費分配方案的確定也是要通過民主議定程序決定，但到底應該按照上述哪部法律執(zhí)行，并無明文規(guī)定。在這種情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組依據(jù)哪一部法律確定民主議定程序的具體形式，不是人民法院審查的內容，關鍵要看是否存在侵犯集體經(jīng)濟組織成員分配權的情形。對此，筆者認為，法院在不違背國家法律的前提條件下，應尊重和支持集體經(jīng)濟組織合法的自治權，以促進農(nóng)村民主建設。對程序、內容均不合法或者程序合法但內容違法的就不應支持?！洞迕裎瘑T會組織法》對此也是禁制的，第二十條第二款：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、民主權利和合法財產(chǎn)權的內容”。
?。ǘ┑厣细街锖颓嗝绲难a償費的歸屬
所謂地上附著物補償費，是對被征收土地上的建筑物、構筑物，如房屋、水井、管線等的拆遷和恢復費，以及被征收土地上林木的補償或砍伐費等。青苗補償費，是對被征收土地上生長的農(nóng)作物所造成損失所給與的一次性經(jīng)濟補償費用。國家征收土地時，雖然被征收的農(nóng)戶不是征收法律關系的主體，但對于被征地農(nóng)戶的損失，應當予以補償，《農(nóng)村土地承包法》第十六條規(guī)定：“承包方享有下列權利……（二）承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償……”《土地管理實施條例》第二十六條也規(guī)定了地上附著物和青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。
《解釋》第二十二條規(guī)定：“承包地被依法征收，承包方請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的地上附著物和青苗的補償費的，應予支持。承包方已將土地承包經(jīng)營權以轉包、出租等方式流轉給第三人的，除當事人另有約定外，青苗補償費歸實際投入人所有，地上附著物補償費歸附著物所有人所有?！睉斆鞔_，該條是在農(nóng)村耕地中承包地（承包田、地、山等）被依法征用的情況下，有關地上附著物和青苗費補償費糾紛如何處理的規(guī)定。承包地之外的農(nóng)村集體土地被征用，地上附著物和青苗費補償費的歸屬，法律、法規(guī)沒有規(guī)定。在農(nóng)村，這些土地通常會發(fā)生被一部分村民耕種，其耕種的原因有故意占種、無意越種、村委會或村民小組未通過承包方式無償讓其耕種等，這些土地被征用后，國家所支付的附著物和青苗費補償費應如何歸屬，《解釋》沒有進一步規(guī)定，由此而發(fā)生的歸屬、分配糾紛在司法實踐中也經(jīng)常遇到。
?。ㄈ┌仓醚a助費的分配
安置補助費，是國家征收集體土地后，為保障以土地為主要生產(chǎn)資料和生活來源的失地農(nóng)民的基本生活，解決因土地被征用而產(chǎn)生的多余勞動力的安置問題而發(fā)給的被征地單位的專屬款項。安置補助費的目的是解決因土地被征用而產(chǎn)生的剩余勞動力的安置問題，具有強烈的人身性，安置補助費只能補助給失去土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。很顯然，其他方式承包的承包方并不存在因土地被征用而喪失生產(chǎn)資料和生活來源的問題，不需要專門安置，其他形式承包方不能成為安置補助費的給付對象。同時，《土地管理實施條例》第二十六條第二款規(guī)定：“征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用……”根據(jù)上述法律規(guī)定，家庭承包方不可能既要求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置，也要求給付安置補助費，只有在家庭承包方放棄統(tǒng)一安置，不需要農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行安置的情況下，才存在安置補助的問題。
結束語
我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，13億人口中有9億居住在農(nóng)村，土地面積的一半也為農(nóng)民集體所有，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題始終是關系到國家建設全局的重大問題。國家要強盛、要長治久安，就必須關注和處理好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，因此國家應當加大政府執(zhí)法的監(jiān)督機制建設，完善土地征用審批制度，合理確定土地征收補償標準，堅決遏制“圈地運動”蔓延和土地資源的浪費，完善集體土地征收補償方面的法律、政策，解決日益尖銳的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配糾紛問題。
參考文獻：
1、杜萬華、宋曉明主編：基層人民法院法官培訓教材《民商事審判實務卷》2005年版；
2、陳春《征用補償費用分配糾紛若干問題研究》2004-04-07；
3、康宏亮、孫建輝《法院應駁回就土地補償數(shù)額提起的民事起訴》（人民法院報2007-07-30）；
4、李福財《非家庭承包地被征用時無相應獲償權》（人民法院報2007-09-07）。
（作者單位：陜西省華陰市人民法院）
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