2014年中央“一號文件”提出，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，“讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”。
“在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利保護喜憂參半。喜的是，部分地區(qū)已探索出行之有效的經(jīng)驗措施；憂的是，因法律滯后及人為因素，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利受損的問題尚未解決?！比珖舜蟠?、中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員孫憲忠在接受本報記者采訪時說。
農(nóng)民究竟有哪些財產(chǎn)權(quán)利？在我國持續(xù)推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及農(nóng)村人口流動加速發(fā)展的當(dāng)下，確保農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利還需解決哪些問題？圍繞上述問題，記者采訪了孫憲忠及中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副編審姚佳。
積極實踐探索保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利新模式
《中國社會科學(xué)報》：概括來說，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利有哪些？
姚佳：包括個人財產(chǎn)權(quán)利和基于集體成員權(quán)所享有的相關(guān)財產(chǎn)權(quán)利?！段餀?quán)法》對集體財產(chǎn)有明確規(guī)定。除《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定外，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，集體財產(chǎn)還包括農(nóng)村集體發(fā)展、經(jīng)營取得的各種收益，比如集體企業(yè)財產(chǎn)、股權(quán)、商標(biāo)和專利等。但最基本、最核心、最重要的仍是土地權(quán)利，包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)等。實踐的發(fā)展對確保這些權(quán)利的實現(xiàn)提出了新要求。
《中國社會科學(xué)報》：具體表現(xiàn)為哪些新要求？
孫憲忠：最突出的要求是將農(nóng)民個人或家庭的集體財產(chǎn)權(quán)利予以“固化”?，F(xiàn)在，城郊農(nóng)民集體財富集聚很大，農(nóng)民中出現(xiàn)了將集體財產(chǎn)股份化的要求。在這方面，一些經(jīng)濟較發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村已探索出行之有效的機制，比如“南海模式”、 “上海經(jīng)驗”、“北京崔各莊模式”等。
“南海模式”：始于上世紀(jì)80年代，是以農(nóng)村股份合作方式，將集體資產(chǎn)的凈值、土地、魚塘折價入股，以社區(qū)內(nèi)有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民為配股對象，按設(shè)定股權(quán)比例進行分紅。股權(quán)確定后，每戶所持股份始終不變。農(nóng)民集體成員權(quán)由此得以確保。
“上海經(jīng)驗”：將集體資產(chǎn)折股量化到農(nóng)民個人，農(nóng)民變股民，按份享受集體資產(chǎn)收益。至2012年底，上海市130個村集體經(jīng)濟組織成立了126個公司、社區(qū)股份合作社和經(jīng)濟合作社，2011年人均分紅比上一年增長3.8%。
“北京崔各莊模式”：朝陽區(qū)崔各莊2009年成立資源資產(chǎn)股份合作聯(lián)社，其下轄行政村以集體土地使用權(quán)入股，按各村土地面積份額確定持股比，成員依此獲得分紅和各種形式的利益分配。這種改革使農(nóng)民有相對穩(wěn)定的收入預(yù)期。
法律滯后阻礙農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利充分實現(xiàn)
●農(nóng)民“地權(quán)”等保障不夠
《中國社會科學(xué)報》：當(dāng)前，確保農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的緊迫性何在？
孫憲忠：隨著我國現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，農(nóng)民入城速度也在加快。問題在于，按現(xiàn)行政策，農(nóng)民取得城市身份就得放棄土地。過去，農(nóng)民愿意放棄地權(quán)進城工作。但現(xiàn)在一些已取得城市身份的農(nóng)村人要求恢復(fù)農(nóng)民身份，很多正在進城的農(nóng)民強烈要求“帶地入市”。這種現(xiàn)象在廣州、上海、北京等經(jīng)濟發(fā)達(dá)城市的近郊、城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合帶等更為突出。而無論是“帶地入市”，還是返回農(nóng)村，現(xiàn)行法律都不允許。
《中國社會科學(xué)報》：“帶地入市”的理由是什么，不允許“帶地入市”會對農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利造成什么損害？
孫憲忠：主要理由是當(dāng)前城鎮(zhèn)化與過去不同。現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化是基于城鄉(xiāng)總體發(fā)展需要，農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)換只體現(xiàn)在戶口上，還要就地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)“就地城鎮(zhèn)化”。在這種情況下，農(nóng)民并沒有離開土地，有必要允許農(nóng)民保留“地權(quán)”。
同時，農(nóng)民最主要的財產(chǎn)權(quán)利和風(fēng)險保障與土地捆綁在一起，如果無法“帶地入市”，由城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)造成的鴻溝就難以彌補，其財產(chǎn)權(quán)利難以得到長期持續(xù)的保障。
●集體經(jīng)濟組織亟待發(fā)展轉(zhuǎn)型
《中國社會科學(xué)報》：“南海模式”、 “上海經(jīng)驗”、“北京崔各莊模式”的成功取決于哪些要素？
孫憲忠：有三方面的要素。一是經(jīng)濟發(fā)展好，這是農(nóng)民獲得相應(yīng)財產(chǎn)權(quán)利的物質(zhì)保障。二是集體經(jīng)濟組織的存在，這有利于帶動農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)“量”的增長。三是固化、保障集體成員權(quán)，保證農(nóng)民享受集體經(jīng)濟發(fā)展成果。這些要素都影響著農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。
《中國社會科學(xué)報》：集體經(jīng)濟組織發(fā)展現(xiàn)狀如何？
孫憲忠：當(dāng)前集體經(jīng)濟組織呈現(xiàn)兩種狀態(tài)：一是獨立存在，但已轉(zhuǎn)型為以“法人”形態(tài)經(jīng)營、發(fā)展的新型集體經(jīng)濟組織。城郊地帶多是如此。二是被村民委員會替代。一般而言，農(nóng)村黨組織、村委會及集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村發(fā)展的“三駕馬車”。而現(xiàn)有很多集體經(jīng)濟組織的職能由村委會代替行使。這種情況在中西部以及不發(fā)達(dá)地區(qū)普遍存在。
《中國社會科學(xué)報》：缺少農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會給農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利帶來怎樣的影響？
孫憲忠：從法律上講，村委會是基層政權(quán)組織，不應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟職能。過去，農(nóng)民的經(jīng)濟關(guān)系只涉及土地，集體經(jīng)濟組織職能可合并到村委會。但現(xiàn)在要確保農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，就有必要進一步激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展活力。
隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，將來農(nóng)民被賦予的財產(chǎn)權(quán)利內(nèi)容也會不斷豐富，需要充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織作用，使其成為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和保障農(nóng)民財產(chǎn)增加的平臺。
●成員權(quán)確定存在難題
《中國社會科學(xué)報》：在集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)確定上存在哪些問題？
孫憲忠：如何確定成員權(quán)，法律無明確規(guī)定，各地區(qū)相繼制定了較符合自身實際情況的政策，但這些政策執(zhí)行不到位，無法充分保障成員權(quán)。還有很多地方存在成員權(quán)資格確定難、時間點界定難、固化方式不確定、集體成員意志無法有效表達(dá)等問題。
●資產(chǎn)量化存在人為障礙
《中國社會科學(xué)報》：是不是還存在集體資產(chǎn)量化的問題？
姚佳：對。保護農(nóng)民享有集體資產(chǎn)收益的前提是量化集體資產(chǎn)，《物權(quán)法》等相關(guān)法律雖未規(guī)定量化集體資產(chǎn)的規(guī)則與程序，但有關(guān)政策性文件中已提出要求，只是未提出具體落實措施。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，一些地方的村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只算“糊涂賬”，不算“明白賬”，不愿公開集體資產(chǎn)，損害了農(nóng)民成員權(quán)利。
完善法律 確保農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利不受侵害
《中國社會科學(xué)報》：確保農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，未來該怎么做？
孫憲忠：第一，應(yīng)從法律上承認(rèn)農(nóng)民長期而穩(wěn)定的土地權(quán)利；第二，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形態(tài)以相應(yīng)的法律地位；第三，從法律上保證農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中成員權(quán)的實現(xiàn)；第四，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)等都需要在法律層面予以確保。
《中國社會科學(xué)報》：具體來說，如何保護農(nóng)民的集體成員權(quán)利？
姚佳：有兩方面的要求：一是固化當(dāng)前集體成員的財產(chǎn)權(quán)利；二是落實集體成員權(quán)的實現(xiàn)程序，充分保障農(nóng)民的利益表達(dá)機制，加強村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的“問責(zé)制”。
《中國社會科學(xué)報》：在界定集體成員權(quán)的時間點方面，有何建議？
孫憲忠：一些地方將1956年作為界定成員權(quán)的時間點，但這個時間點客觀上難以追溯，缺乏可操作性。我們更傾向于以改革開放后《民法通則》所規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)為基本法律依據(jù)，將1987年作為界定的時間點，這更為合理也更易操作。
《中國社會科學(xué)報》：如何完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織？
姚佳：我們提出了兩種法律完善方案：一是制定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法”或“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例”；二是修改《農(nóng)民專業(yè)合作社法》或制定“農(nóng)民專業(yè)合作社法實施條例”。在制定法律或條例時，應(yīng)給予實踐中已出現(xiàn)的集體經(jīng)濟組織新形態(tài)以相應(yīng)法律地位。
此外，建議進一步激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的活力，改變其由村委會取代的現(xiàn)狀。這樣有助于落實憲法與法律有關(guān)集體經(jīng)濟組織的規(guī)定，更好地保障集體成員權(quán)益。
《中國社會科學(xué)報》：如何落實量化集體資產(chǎn)的要求？
姚佳：一方面，應(yīng)以法律或政策明確要求量化資產(chǎn)，并提出具體時間表、路線圖與落實措施，這是深入推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的緊迫要求。另一方面，應(yīng)在確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村承包地、宅基地、林地等確權(quán)、登記、頒證到每個農(nóng)民，實施以土地為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，在現(xiàn)有土地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民以利用、流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利，為農(nóng)村改革和城鎮(zhèn)化做好基礎(chǔ)性準(zhǔn)備工作。
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